寿光市农作物种子生产经营备案做法与成效

都明霞 尹涛 韩化雨 范立国

摘    要：种子备案工作，作为将种子管理中心由事前许可向事中、事后监管转移的重要措施，是建立完善的种子追溯机制、规范种子市场、营造公平竞争市场秩序的一项重要工作。寿光市农业农村局严格按照《种子法》相关要求，对辖区内生产、经营的种子备案，严格审查，从源头上严把种子质量关。结合5年的网上备案工作实际情况，发现网上备案的信息还不能完全真实、全面、全程记录农作物种子生产经营活动，追溯效果与理论期望仍有较大差距，种子备案仍存在诸多问题和困难。

关键词：种子生产经营;备案;做法

文章编号：1005-2690（2022）04-0121-03       中国图书分类号：F324.6       文献标志码：A

1 种子生产经营网上备案现状

寿光市是著名的“中国蔬菜之乡”，现有蔬菜播种面积3.96万hm2，蔬菜大棚15.7万个，年产蔬菜432万t。在蔬菜产业的发展中，形成农产品物流园和寿光果菜批发市场两处大型蔬菜批发市场，5 000多种蔬菜、种苗等产品实现网上销售，年蔬菜交易量900万t。全市持有种子生产经营许可证的企业43家，从事蔬菜育苗的单位401家，年育苗能力达到17亿株，产值突破10亿元。全市以玉米、小麦、蔬菜为主要监管作物，以网上备案为抓手，备案工作有序推进。自2017年以来，共累计受理备案门店803家（委托代销企业数83家，委托生产1家），审核通过备案单2 660个，驳回1 136个，其中经营不分装备案数2 474个，委托代销备案数184个，委托备案数两个，涉及到小麦、玉米、茄果类、绿叶菜、瓜类等作物1 377个品种，具体见表1。

2 种子备案相关法律依据

1） 《中华人民共和国种子法》第三十八条规定：种子生产经营许可证的有效区域由发证机关在其管辖范围内确定。种子生产经营者在种子生产经营许可证载明的有效区域设立分支机构的，专门经营不再分装的包装种子的，或者受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者以书面委托生产、代销其种子的，不需要办理种子生产经营许可证，但应当向当地农业、林业主管部门备案。

2） 《农作物种子生产经营许可管理办法》第二十二条规定：种子生产经营者在种子生产经营许可证载明有效区域设立的分支机构，应当在取得或变更分支机构营业执照后十五个工作日内向当地县级农业主管部门备案。备案时应当提交分支机构的营业执照复印件、设立企业的种子生产经营许可证复印件以及分支机构名称、住所、负责人、联系方式等材料。

第二十三条规定：专门经营不再分装的包装种子或者受具有种子生产经营许可证的企业书面委托代销其种子的，应当在种子销售前向当地县级农业主管部门备案，并建立种子销售台账。备案时应当提交种子销售者的营业执照复印件、种子购销凭证或委托代销合同复印件，以及种子销售者名称、住所、经营方式、负责人、联系方式、销售地点、品种名称、种子数量等材料。种子销售台账应当如实记录销售种子的品种名称、种子数量、种子来源和种子去向。

第二十四条规定：受具有种子生产经营许可证的企业书面委托生产其种子的，应当在种子播种前向当地县级农业主管部门备案。备案时应当提交委托企业的种子生产经营许可证复印件、委托生产合同，以及种子生产者名称、住所、负责人、联系方式、品种名称、生产地点、生产面积等材料。受托生产杂交玉米、杂交稻种子的，还应当提交与生产所在地农户、农民合作组织或村委会的生产协议。

3） 《山东省种子管理条例》第二十八条规定：从事种子生产经营的，应当具备国家和省规定的条件，并依法办理许可和备案手续。

第三十三条规定：种子生产经营者有下列情形之一的，不需要办理种子生产经营许可证，但应当向当地人民政府农业农村、林业主管部门备案。在种子生产经营许可证载明的有效区域内设立分支机构的;专门经营不再分装的包装种子的;受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者书面委托，生产或者代销其种子的。

第三十七条规定：通过电子商务平台销售种子的，经营者应当在销售网页的明显位置显示种子生产经营许可证或者备案文件等，并提供纸质发票或者电子发票等购货凭证或者服务单据。电子商务平台提供者应当对平台内种子经营者的身份、联系方式、种子生产经营许可证或者备案文件等信息进行核验、登记。

4） 备案相关法则：《种子法》第八十条违反本法第三十六条、第三十八条、第四十条、第四十一条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，处二千元以上二万元以下罚款：（五）种子生产经营者在异地设立分支机构、专门经营不再分装的包装种子或者受委托生产、代销种子，未按規定备案的。

3 种子生产经营网上备案特点

备案类型以经营不分装、蔬菜为主，占总备案数95%以上。委托销售备案不多，且大多集中在大田作物小麦、玉米上，委托生产极少。大田作物销售主要是传统营销模式，由厂家—省级代理—市级代理—县级代理—乡镇代理—农民，目前多数采取渠道下沉模式，直接由厂家对接县级代理商，再由县级经销商分销至乡镇或者村级零售商，县级代理商也直接组织直销队伍直接销售给农户，合作社、种粮大户。随着蔬菜种子销售市场的细化，国内外大公司仍然以区域代理为主要销售渠道，注重售后服务，国内中小企业则线上线下齐发力，将种子分装成几克小包装，针对家庭阳台种植。因此出现了不分装备案种类多、品种多、经营门店多的特点，部分企业频繁进货种子、少量多次，出现同一品种一年多次备案的情况。

备案主体以电商为主，占备案主体总数80%以上。种子经营线下主体门店基本均已备案，但品种种类还需进一步全覆盖，多数企业图便利，只备案销售中的1～2种或主要产品;寿光育苗企业众多，只能以种苗企业进货种子备案，无法以种苗备案。

备案审核过程中驳回数量较多。审核过程中发现种子标签不符合《农作物种子标签和使用说明管理办法》。根据《农作物种子标签和使用说明管理办法》，发现大部分种子标签在检测日期和质量保证期，品种适宜种植区域、种植季节、修改标签等方面不符合规定。以品种适宜种植季节为例，新的《农作物种子标签和使用说明管理办法》要求种植季节是指适宜播种的时间段，由生产经营者根据试验确定，应当具体到日，采用下列示例：5月1—20日，企业标注五花八门，有标注春秋季的，有标注月份的，没有严格按照示例标注。

备案者信息填写不准确、不完整。由于放管服改革，经营门店营业执照不需要实地考察，出现备案者注册地与实际经营地不符，备案者按实际经营地备案还是按营业执照注册地备案没有规定，在“双随机”检查时90%以上电商注册地与实际销售地点不一致;种子企业一栏填写的内容与种子生产经营许可证上的不一致，开始年份与备案年份随意填写等，这给种子经营监督管理造成一定困难。

网上备案销售品种及数量与实际销售数量差异较大。玉米、蔬菜种子包装多以粒为计量单位，门店备案时，品种、数量由销售者随意填写，不能反映其真实进货量。玉米等品种还涉及到退货、返利等问题，代销凭证也是由经销商自己填写，与实际销售的数量不符。有的经营人员由于经营品种多，工作量大嫌麻烦，则将经营品种、数量视为商业秘密，即使进行备案，也是处于被动应付的阶段，存在抵触情绪[1]。

4 做法与成效

4.1 网上备案与农作物种子标签监督管理相结合

农种种函〔2016〕17号《关于做好种子生产经营备案管理工作的通知》，作出了备案管理以网上备案为主的工作要求，推进行政审批由事前许可向事中、事后监管转移，为可追溯实施奠定基础[2]。备案时重点审查种子标签和使用说明，种子质量二维码追溯、品种审定、品种登记证号、品种权授权号、质量指标、检测日期和质量保证期等，确保辖区内种子经营门店种子来源合法正规。通过备案驳回，一方面销售者与生产者不断地反馈沟通改进种子标签，另一方面将不正规的种子挡在合法销售大门之外，网上备案通过的产品100%符合标签管理办法要求，有效维护了种子市场有序规范合法运行。

4.2 加大宣传力度，营造舆论氛围

举办各级培训班，让广大种子从业者掌握备案相关知识，种业科、农产品质量安全监管科、农业执法大队等多科室联合举办多期《种子法》及配套法规培训班，参与人员达1 000余人。在执法检查的同时，加大宣传力度，结合供种关键季节开展了形式多样的宣传培训活动。采取“请进来、送出去”的培训方式，结合集中培训，主动把法律知识送到田间地头，普及到基层乡村农户中。“传统+现代”“线上+线下”同步全方位加强对经营单位、种植大户、专业合作社培训，增强从业人员知法、懂法、用法意识，在守法生产经营的同时，用法律武器维护自己的合法权益。

4.3 加强执法监管，严把市场准入

要先后多次进行市场巡查、专项检查，督促未按规定备案的种子生产经营业户及时按规定进行备案。发现未备案的情况，应当场给予口头警告，并责令其及时改正，营造保护农业领域知识产权、遏制假劣种子的良好氛围。

4.4 强化服务意识，严格执行备案制度

部分个体种子经销商年纪大，受教育程度低，使用电脑或者智能手机进行备案操作有一定困难，备案时提交材料不符合要求，特别是修改注册地、提交生产经营相关信息时操作不规范。针对这一情况，寿光市农业农村局在相关网站、公众号、种子备案群中应依法公开备案流程，明确责任部门和相关负责人员，安排专人熟练掌握备案操作流程和相关法律知识、业务知识，对部分无法独立完成网上备案操作的相关种子生产经营者，耐心协助其完成网上备案。

5 问题与思考

备案主体和批次没有明确要求，因此实际监管中难以掌握相应标准。《种子法》第三十八条以及《农作物种子生产经营许可管理办法》第二十二、二十三、二十四条确定了种子生产经营者需要备案，但没有规定主体备案即可还是要求产品备案，产品备案按批次备案还是按年备案，备案单最终打印出来是按产品备案的，这就造成监管检查时发现有的门店已注册但产品没有备案，有的门店部分产品没有备案的问题。

备案品种销售终端是否是种子的适宜种植区域。如今网络销售是种子经营的重要销售方式，电商注册地是本地，但玉米、部分蔬菜品种网上销售全国，这就不能保证最终销售终端是该品种的适宜种植区域，增加了品种不适应性带来的风险。寿光市采用不适宜本地区种植的品種严格禁止备案的做法，把好品种准入关，对于销往外地的品种做出承诺，不销往适宜种植区域以外的区域，但这一承诺的真实性无法验证。

备案不能代替监管，备案机制有待完善。目前种子经营门店众多，销售渠道复杂，种子种苗线上线下销售1 000多家，农资经营店兼营种子，农村小百货商店附带销售种子，许多未办理工商登记的流动商贩、季节性商贩等，使备案率100%很难达到，并且审核过程中发现的假冒生产经营许可证号、伪造生产经营许可证号的部分产品也只是驳回不予备案，没有相应处罚，不排除其继续流通市场的可能。当地农业监管部门要做好对经销商的定期或不定期抽查工作[3]。

种子品种备案相关准则还需进一步完善细化。建议完善追溯体系，从源头种子生产者到流通环节种子批发、种子零售，品种、进货等可追溯。

健全备案体系，对于各类种子的实际质量来说，要求经销商在提交材料时应提供各类资料和手续，提供的资料包括品种在当地的审定标准与授权书、新品种的市场销售许可[4]。目前，在经营不再分装种子备案中，大量的是同品种多批次进货备案，就有许多重复品种备案，也就是重复过程备案，降低了行政效率，一方面增加了备案量，另一方面增加了经营户的负担。为提高种子备案监管的效率，建议对经营不再分装种子备案企业审查，重点是产品初次备案，对销售数量不过度关注，加强双随机检查频次等监督管理，对种子生产经营档案进行检查。

种子生产企业的经营授权还应进一步规范。种子企业要认真管理和规范本企业的委托代理书、委托代销（生产）合同及种子销售凭证，不能将空白合同及凭证随种子发放[5]，从源头上杜绝种子销售员造假，以次充好，以假乱真的现象发生[6]。

备案系统特别是手机备案APP系统仍需进一步完善。手机备案APP操作方便快捷，但仍然存在注册地不能修改、系统不稳定等问题，建议农业农村部进一步完善系统，方便备案者操作，管理者查看、导出数据更快捷方便。

6 总结

备案自2017年以来，寿光市政府、农业农村局领导高度重视，综合协调种业监管、执法等各部门，解决实际问题，利用电视宣传、建立种子经营业户手机微信群等手段让种子经营业户了解、掌握备案流程。通过备案审核，规范种子企业经营行为，最大限度地消除种子质量隐患，保障农业生产用种安全，全面建设法治政府和服务型政府。

参考文献：

[1]王杰.上海市种子生产经营备案管理工作现状及对策[J].种子世界，2018（7）：31-32.

[2]邓明瑞.优化服务提升种子备案管理水平[J].中国种业，2019（4）：39-42.

[3]杜云.当前种子备案工作中存在的问题及建议[J].种业管理，2019（18）：33-34.

[4]李新奇.对经营不再分装种子备案的法律思考[J].中国种业，2019（11）：38-39.

[5]李瑞祥，杨清雯，郭俊芳，等.浅谈县级农作物种子备案中存在的问题及对策[J].种业管理，2020（5）：34-36.

[6]张祝明，唐莘.农作物种子生产经营备案制度实践探讨[J].作物研究，2018，32（5）：437-438，444.