基层乡镇政府往来款项核算办法

司洪杰

一、引言

新政府会计制度为乡镇政府财务管理制度带来了好的改变，但是新制度也带来了一些问题。本文主要探讨的是基层乡镇政府会计账上存在的较大数额往来款问题。这些问题形成原因较为复杂、数额大、时间长，已经难以支付或清收了。现行制度下核销手续复杂，造成了往来款项长期挂账的问题，也导致了会计信息严重失真。如何解决这一系列问题，需要乡镇政府对其进行思考。

二、新政府会计制度出台的背景及意义

政府会计制度改革以前，政府会计标准体系一般采用的是收付实现制，主要提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的，实际执行中存在许多不足之处。首先是无法准确、完整反映政府资产负债“家底”，以及政府运行成本等情况。第二是难以满足编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求。第三是不同部门、单位的会计信息可比性不高，通过汇总、调整编制的政府财务报告信息质量较低。由此，面对新形势，必须对政府会计标准体系进行改革。当然，这一改革也有着深刻的意义。是服务全面深化财税体制改革的重要举措，对于提高政府会计信息质量、提升行政事业单位财务和预算管理水平、全面实施绩效管理、建立现代财政制度具有重要的财政支撑作用，在我国政府会计发展进程中具有划时代的重要意义。

三、基层乡政府往来款项核算中存在的问题

基层乡镇政府往来款项目前存在以下几个问题。第一，会计科目应用不规范，存在违规问题。这一问题主要表现在界限不清，乡镇政府单位往来款项科目与支出科目的界限不明晰，应当计入收入的款项或者是应该上缴的款项却被当作暂收暂付款项处理，往来款项虚增，财政收入截留。还有年末单位往来款项年末不清理结账，预算收支无法准确确认，从而导致单位年度预算执行情况无法明晰地被反映出来。另外单位使用实体资金垫付的相关支出不核算往来，导致账目不清，资金混用。第二，往来款项数额大，挂账时间长。根据财政部的调研情况，乡镇的应收款项和应付款项数额普遍较大，甚至有的乡镇达到了近千万元的大额，近百万元的乡镇占比也不小。应收款项拖欠的时间长，三年内的往来款项占比低于10%，五年以上的高于50%。这样一来坏账多，往来款项账龄长，大大增加了清理难度。第三，账务不清。这个方面的问题主要由于两个问题导致，一方面是人工记账和计算机处理的过渡问题，因为账目明细设置的不规范，导致了衔接不紧密，不完全;另一方面，乡镇政府的会计大多为兼职会计，而非政府专业会计，且人员流动的存在，频繁更换会计，导致账目的错记漏记，串户多记等情况时常发生，这也导致了往来款项核算困难。第四，单位领导不够重视。有些乡镇政府的领导比较关心财务账目的问题，但是存在个别领导、注重业务、轻视财务问题，对于应收款项认知方面缺乏，只有签字借出时对于款项有了解，但不注意收回管理，也不会主动对账和催收，借款人也不积极清理，导致了往来款项数额越积越多。第五，往来款项被用来实现结余资金转移。近几年财政为了盘活资金，加大了结余资金的收缴力度，存在个别乡政府通过往来科目突击花钱或通过个人借款方式转移资金，以此来规避资金收回。

四、基层乡镇政府实施新政府会计制度面临的挑战

在探析基层乡政府往来款项存在的问题，还要注意到新制度在乡镇政府的实施过程中存在的挑战。其一是乡镇政府行政人员财务工作意识淡薄。乡镇政府与基层人民的生活最为贴近，其事务也是琐碎繁杂，政府行政人员在日常工作时，往往优先考虑自身利益，主要专注于一些对自身晋升岗位有益的事务，疏于对财务工作的重视，甚至有些观念停留在“公家钱又不进自己口袋”。正是因为存在这样的观念，在提供财务工作必需的一些信息时他们也不能积极配合，保证财务工作的顺利进行。然而在新制度下，权责发生制更需要各部门的支持与配合。这就是一大挑战。另外，乡镇行政人员对于会计信息的利用率极低，对于会计工作重视度不够，他们只关心资金是否可以顺利支出。政府会计信息体现的是政府受托责任，也是现代政府公共财政，新制度下的权责发生制与以往的收付实现制有着本质区别，其对专业性要求高，编制政府综合财务报告以及体现行政运行成本的工作复杂。乡镇政府人员如果不能对会计信息有较好的认知和重视程度，那么新制度在实施过程中就会困难重重。

其二，乡镇财会队伍需要专业化建设。乡镇财会队伍专业化不足的问题其实是一个普遍现象了，财务人员晋升空间小，工作琐事繁杂，导致乡镇财会队伍中缺乏专业的财会人才，现有的财务人员继续教育培训也不够。受到机构和地域的限制，越来越少的年轻人愿意留在乡镇政府机构担任财会工作，现有的会计工作人员老龄化严重，学历较高的也不愿意加入到其中。财务人员的学习机会比较局限，外出学习交流机会极少，上级财政部门也疏于对乡镇部门的再培训，不能给予充分的具体业务指导。

其三，乡镇财务管理不规范。这一现象也是普遍现象了。主要表现在收支不及时，也未履行严格的程序，报销手续不健全，支出无预算，报支无标准。乡镇政府琐事多，处理时间长，这就导致债务、债权头绪多，乡镇政府不能及时清理账目，挂账时间长，这就导致了坏账问题。缺乏完善的年终存货、固定资产的盘点制度，导致账实不相符的现象普遍存在。这些问题也是新制度实施的极大绊脚石，严重影响了权责发生制下相关费用的确认。

其四，乡镇内部控制制度建设不健全。会计信息的质量仅仅依靠政府行政人员的自身规范来保证是几乎不可能的，还是需要良好的内部控制制度来保证，确保会计记录与实物的对比与修正，严防舞弊。制度虽然有，但是流于形式。2014年实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，在许多地区的实施并没有落实到实处，仅仅是一个形式，一项事务依旧是从决策到实施都只由一个人负责到底。新制度的实施还是需要內部控制作为保障，也就是健全内部控制机制。尤其是公共基础设施，需要建设部门的配合，在资产清查环节更是需要各部门协同处理，资产的使用管理与报废也需要相关部门通力协作，以保证新制度的有效实施。

其五，乡镇信息化建设支撑不足。受地域和机构的限制，乡镇的财政信息化水平较低，一般都是根据上级部门的要求来部署财政软件和进行信息化建设，乡镇政府比较被动。乡镇采用的财务软件也多是单机软件，功能单一，各项业务使用的财务软件还各不相同，没有做到整合统一。这样完整地工作在业务流程上只能被分割成独立的体系，仅仅是财务方面的数据还存在着壁垒。一方面信息不能得到整合，另一方面也加大了工作量，最终导致一加一小于二的效果。新制度的实施还需要乡镇财会信息技术的升级来保驾护航，打通信息壁垒，融合财务会计和预算会计，实现一加一大于二的效果。实现信息统一，减少不必要的工作量，提升效率，同时也保证信息数据的准确性和完整性。

五、基层乡政府往来账目管理办法

第一，乡镇政府行政人员需要提升财务意识，重视往来账的管理。乡镇负责人、领导必须强化责任意识、会计主体意识、法制观念，提高思想觉悟，认真领会国家重大政策，增强政治责任感和历史使命感，明确和履行职责，关键需要明确新制度实施的首要责任人。乡镇政府内部需要加强宣传教育，注重培训乡镇行政人员的财务方面的能力，人人都要具备财务知识，充分认识财务工作的重要性。对于新制度的实施要加强统筹规划，保证实施的效果，完善内部控制制度，不定期督促检查，各部门通力合作。

第二，制定往来账款的清理方案，全面清理债权债务。各乡镇机关要根据自己的实际情况，成立清理机构，梳理往来账款，从形成原因入手，制定对应的清理方案。对于预计可以收回的款项，加大清欠力度，保证清欠结果;对于坏账也应当按照规定程序上报，经批准后及时核销。

第三，健全往来账款管理制度，加强往来账款动态监控。根据乡镇机关的实际情况，研究制定出符合本单位的往来账款管理制度，指定专门负责人进行账款的管理，监控核实每一笔账款的情况，对于即将到期的账款及时督促催收，发现账款有异常及时向领导反映，降低坏账风险。举借债务严格履行规定程序，从源头上消除财务风险。

第四，严格规范乡镇的财务行为。乡镇要定期公布财务管理情况，建立乡镇的财务管理制度。成立乡镇的民主监督小组，由乡镇人大、纪检监察、财政、工会、上级财政部门等人参加，定期对乡镇的财务情况进行审核评价，提出改进方向和具体措施。健全各项支出管理和审批制度，实行乡镇长离任审计制度，审计结果出来前不得办理离岗。进一步规范财务报销手续，限时办理费用结算，避免出现因长时间未清账而导致呆账、坏账。各项开支一律做到原始凭证合法，支出用途合规，有具体经办人，还有负责人和审批人的签字，出现问题可以针对到个人协同解决。

第五，加强财会队伍专业化建设。对于财会队伍的专业化建设也需要加强，从专业能力到职业道德都需要对财务人员进行审核，也要为他们定期提供专业上的培训和指导，为他们创造职业晋升空间。还要保证会计人员的专职性，对于财会工作的重视程度提升就表现在保持会计工作的独立性。除特殊情况，应当保证会计人员不兼职其他岗位的业务。

第六，完善内部控制制度建设。财政工作虽然不是政府部门的核心枢纽，但也牵动着各个部门的工作，因此各个部门应当是不仅依靠财政部门拨款进行工作，更应当积极主动地参与到财会工作中，这方面的工作还需要内部的控制制度来保障。因此应当完善内部控制体系，明确第一责任人和控制体系主体。采取分级负责的机制，明确各部门的主要职责，将责任落实到个人，防止互相推卸责任，要确保这个控制制度实行的真实性，而不是走个过场流于形式。各级监察部门、审计部门要对内部控制制度进行检查，将工作落到实处，对于不能严格实施的情况问责到个人，逐步建立考核评价机制和考核结果公示制度，全方位保证工作的质量和效果。

第七，打造统一的乡镇信息化平台。当下信息技术的高速发展，政府机关也在向服务型政府转变，打破信息壁垒是当前的热议话题也是正在逐步做出改变的一个重要方面。对于乡镇政府的财政信息也是同理。上级财政部门应当高度重视乡镇财政信息化的工作，减少重复建设的资源浪费，为乡镇建设信息化平台，或者直接打入本级信息平台。乡镇财会信息应当尽早告别功能单一的财务软件时代，这也是为新政府会计制度的实施铺路搭桥。

结 语

新《政府会计制度》在乡镇实施的过程中存在往来账款核算的问题，究其根本还是在于乡镇财政部门的一些问题，新制度下往来账款的清理本身就是一个难题，但是想要从根本上杜绝此类现象的出现，还是要从源头入手，也就是解决乡镇政府原有的人才、制度、信息技术等问题。乡镇政府往来账款核算问题的解决主要就是分两步走，第一步解决表面的问题，也就是清賬，需要设立专门的清理机构和合理的清理方案;第二步解决根源问题，也就是镇政府财政工作所涉及的各个方面问题。建设财会人才队伍、建立健全财务制度，既包括政府内部财务行为的管理制度，也包括内部控制制度，还要提升信息技术，要让镇政府的财政工作与新时代高速发展的信息技术接轨，利用高效的信息软件实现财务工作的高效化。综上所述，要想乡镇政府顺利实施新《政府会计制度》，必须解决两个层面的问题，“两手都要抓，两手都要硬”，会计制度改革正当时，只有积极做出响应和改变，才能真正实现基层乡镇政府的价值。

（作者单位：农安县哈拉海镇综合服务中心）