高标准农田建设的短板与补齐路径

问题的提出

我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。2020年7月，习近平总书记在吉林考察时指出：“我十分关心粮食生产和安全。”关于粮食安全问题，总书记做出了“中国人的饭碗任何时候都要牢牢地端在自己的手上，饭碗里主要装中国粮”“中国粮食，中国饭碗”“手中有粮、心中不慌在任何时候都是真理”等系列重要论断。

保障粮食安全，关键是要保障粮食生产能力。保障粮食生产能力的基础是既要严守耕地红线，更要提升耕地质量。为落实严格的耕地保护制度，我国采取了“长牙齿”的硬措施，牢牢守住了18亿亩耕地红线。在耕地数量红线的基础上，要进一步提高耕地产能，就必须坚定不移地贯彻落实习总书记“要建设高标准农田，真正实现旱涝保收、高产稳产”“农田就是农田，而且必须是良田”的指示，使“藏粮于地，藏粮于技”战略落地生根。

进入21世纪以来，我国高标准农田建设成效显著。截至2020年底，已累计建成了高标准农田8亿亩。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要建成10.75亿亩集中连片高标准农田。

高标准农田建设的目标是改善和增强农田灌溉和排水能力，节约灌溉水量，增加机耕面积，全面完善建设区农田基础设施，大大增强农田防灾抗灾减灾能力，实现“旱涝保收”和“高产稳产”。然而，我国机构改革前（2018年前），高标准农田建设项目和资金分散至国土资源部门、农业部门、财政部门下属的农业综合开发部门和水利部門等多部门，滋生了诸多问题，存在很多“短板”。因此，“十四五”期间，我国不仅要新建高标准农田，而且还要补齐补强已建高标准农田建设的短板。

我国高标准农田建设的

历史遗留问题

1.国土资源部门的问题。首先，国土资源部门实施土地整治项目，强调的是新增耕地面积，对新增耕地率达不到3%的土地整治项目实行一票否决制。众所周知，我国的农耕历史具有5000多年。按照生态适应性原理，农区内部的土地垦殖系数很难再提高。但为了上项目，只得填坑塘和历史形成的河道等，降低了农区自身的水分调蓄功能，造成了农田生态环境不友好。其次，在高标准基本农田建设过程中，重工程建设，轻土壤培肥，对相关工程也只是进行补遗，耕地产能没提升。

2.农业综合开发部门的问题。机构改革前，财政部门下属的农业综合开发部门，重点是建示范区，强调的是“形象”。因此，农田建设过程中，尤其重视整平土地，甚至不惜把丘陵整成“平原”，导致耕层土壤被翻压，土壤肥力遭到一定程度的戕害。

3.水利部门的问题。水利部门搞的“小农水”建设，强调的是打通农田水利“最后一公里”，与农业部门、国土资源部门衔接的不够，重复建设、尔建我填等现象时有发生。

4.农业部门的问题。农业部门重视提升耕地产能，突出了土壤改良，但配套工程设施建设滞后，抗灾害能力没有提升。

5.存在的共性问题。受部门权力、部门利益等影响，同样一项工作，出现了政出多门、各自为政的局面，产生了“建设目标不一、建设标准不一、建设内容不一、建设重点不一和建设质量不一”“五个不一”等怪相。

因类施策，精准推进

高标准农田补短板行动

机构改革后，高标准农田建设虽归口农业农村部门统管，但两年的实践表明，一些问题仍未得到根本解决。2021年，是“十四五”开局之年，中央一号文件提出，要实施新一轮高标准农田建设规划，2021年要建设1亿亩旱涝保收、高产稳产高标准农田。为扎实做好新发展阶段高标准农田建设工作，坚决扛稳粮食安全责任，为“十四五”开好局起好步，全国各省都在压实任务、提高质量上下功夫。如中共安徽省委、省政府决定从2021年开始，将高标准农田建设纳入民生工程推进实施，并确定亩均财政资金投入标准不低于2250元，为全省高标准农田建设提供有力的资金保障。但是，历史遗留的短板必须补齐，未来的工作必须压茬推进，全面实现高质量建设高标准农田的目标任务。基于此，必须同步实施五大举措。

1.建立巡视机制，补齐高标准农田不高标之短板。鉴于高标准农田建设的质量现状以及建后不再重建的管理模式，农业农村部门不仅仅是只管新建的，更应该对已建的进行质量巡视，担当起补短板的重任。一要巡视工程建设质量。要对工程保质期内的项目进行全覆盖巡视，凡因建设质量问题导致高标准农田不高标的，按责任归属追责。二要巡视工程建设内容。要对2018年前各部门建设的高标准农田进行巡视，通过设立专项基金，实施高标准农田质量提升行动，补齐补强因“五个不一”造成的高标准农田不高标的短板。三要巡视工程建设程序。要重点巡视劣质工程的建设程序，包括中标、转包、变更规划设计方案，以及工程监理、项目承担单位和主管单位等是否沆瀣一气等。巡视结果要有具体的整改措施，确保农田生产能力达到原设计标准。

2.强化规划设计，补齐工程建设与自然不融合之短板。我国自然条件复杂，东西南北农业地貌类型迥异。因此，高标准农田建设工程体系必须突出规划设计引导，各项建设工程要融自然于一体。一要因地制宜搞平整。平原地区，重点是进行田块归并，推进与大农机作业相适应的土地平整工程;丘陵山区，要因势修筑梯田，推进适度规模经营，切忌将丘陵整成“平原”。二要突出重点抓灌排。要针对区域自然资源特点，依据地形地貌、水资源丰缺等实际，科学配置水利工程。如安徽淮北平原大部分地区，尤其是砂姜黑土区，因旱涝灾害交替发生，加之地势较为平缓、低洼，故此要多建集“灌排蓄”功能于一体的水利工程;沿江平原和江淮丘陵圩畈区的建设重点是排水工程，要确保防洪、排涝与除渍;江淮丘陵和皖南皖西山区，要加强水源工程建设，优化灌溉渠道与排水沟布局，确保旱能灌，涝能排。三要保障作业建交通。要建成与畅通工程相衔接的交通运输系统，确保农产品运输;要建成与机械化作业相适应的田间道系统，平原地貌要建成能保证大型农机下地作业的田间道，丘陵山地要在充分调研的基础上建成与小农机作业相适应的田间道。

3.倡导环境友好，补齐高标准农田建设与生态不融合之短板。要全程推进生态型高标准农田建设。一要构建完善的农村塘坝体系。农村塘坝在降雨时拦截地表径流，避免了富营养水土直接进入河湖;干旱时，提供灌溉水源;农闲时，农民将清淤的塘泥进行晾晒，成为上等的有机肥。即农村塘坝既是水肥调蓄库，又是农业面源污染“处理厂”，是极为重要的农田生态因子。因此，要结合高标准农田建设，修复和完善农村塘坝体系，切忌随意填埋。二要营造生机盎然的农田生境系统。要维护河流的固有风貌，保留原有生物的栖息环境，营造田园风光;农路用土石材料铺设，营造路肩花草生境;要修建沟面凹凸多变的渠道，提供多样化的渠底栖息环境;渠道边坡设计要顺应当地地形地貌和地质条件，确保渠道安全;要將低洼地建成生态保护区，既可种植牧草或水产植物，又可促进生态永续发展;要尊重自然，采用天然工料，既适应生物栖息，亦可显示一种独特风貌，形成与乡村景色融为一体的景观。三要构建生态适应性的农田防护系统。农田防护林网建设，要选择当地多树种混栽，形成复杂的林分结构，叫停高价引进风景树种和“南演沙家浜，北唱杨家将”的造林方式;选用适宜草种，推进生态护坡护埂工程，应减尽减硬化护坡护埂方式。

4.坚守质量至上，补齐高标准农田建设追责不力之短板。一要严格确定规划设计单位和项目施工单位。首先要实地考察规划设计单位和项目施工单位的软、硬实力，强化形式审查;其次要举行专家面试会，就规划设计单位和项目施工单位的工作计划、工作机制和质量保证举措等进行质询;第三要设置数量门槛，杜绝中标单位转包行为。一旦发现中标单位的转包行为，即将其打入黑名单，永远终止其在所在辖区内承担类似工程。二要推行质量终身负责制。首先要实行规划设计单位责任追究制，即质量保证期内，如果因规划设计问题导致某项工程毁坏，要追究其法律责任;其次要实行施工单位责任追究制，即质量保证期内，如果因施工问题导致某项工程毁坏，要追究其法律责任;第三要建立验收、论证专家负责制，确保验收、论证意见精准;第四要建立审查、审批责任追究制，确保审查质量合格，审批程序合法。三要建立巡查机制。要全面推行“田长制”，田长不仅要负责高标准农田的管护巡查，更要负责高标准农田建设的质量巡查，发现问题及时上报，溯源追责。

5.据实预算编制，补齐投入政策无差别之短板。要依据不同地区的资源禀赋、耕地自身素质及其环境条件，从建设资源节约型社会的高度精准编制预算，实施差别化的投入政策，杜绝套用亩均投资定额的不切实际的预算编制。因此，要明确投入重点，注重资源节约，据实编制预算。如安徽省皖北平原要重点投入道路工程、“灌排蓄”三位一体的水利工程及农田防护林网工程建设;沿江平原和江淮丘陵圩畈区要重点投入排水工程建设;江淮丘陵岗区要重点投入灌溉工程和土壤培肥工程建设;皖南皖西山区要重点投入防洪和修筑梯田工程建设，修筑梯田要遵循就地取材的原则进行预算编制。

（於忠祥，安徽农业大学教授，安徽省人民政府参事/责编 刘玉霞）