法国国立行政学院改革展望

摘   要：2020年2月18日，法国总理爱德华·菲利普宣布将对法国国立行政学院（ENA）进行重大改革：将联合包括ENA在内的七所学院合并成一所公共行政学院（EAP），来取代ENA;还将在全国设立20个预备班，同时拿出10%～15%的名额向低收入阶层倾斜，使生源地和学员阶层多样化，从而打破目前ENA精英化的倾向。另外，改革措施还包括取消毕业排名、设立核心课程等。EAP将于2022年正式招生，目前总理府正在着手制定具体的改革细则。本次改革将对法国未来高级文官的选拔、培养与分配产生重大影响。但如何解决公众争议所提出的问题，以及原有的ENA在新组建的EAP中发挥什么样的作用，还有待于实施细则的颁布及在实践过程中的观察。

关键词：法国国立行政学院 毕业排名制度 精英化倾向 法国公共行政学院

法國国立行政学院（？魪cole Natinale d’Administration，ENA）自1945年建校以来，已为法国培养和输送了大批优秀的管理人才，被誉为法国“高级文官的摇篮”。法国最近的六位总统中，有四人毕业于该校。在多年的发展中，ENA虽已进行多次改革与完善，但目前仍存在培训对象精英化、毕业排名制度遭诟病等诸多问题，受到越来越多的批评。2019年4月底，法国总统埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）建议“废除”ENA。他委托律师弗里德里克·蒂里耶兹（Frédéric Thiriez）就此问题起草调研报告。2020年2月18日，法国总理爱德华·菲利普（Edouard Philippe）根据蒂里耶兹报告的建议，宣布将组建一所公共行政学院（？魪cole d’Administration Publique，EAP）来取代ENA，用于专门培训法国的高级文官。改革后，所有的学员将进行为期6个月的核心课程学习，同时取消毕业排名制度[1]。这将是ENA70多年发展历史上的一次重要改革，对法国未来高级文官的选拔、培养与分配产生重大的影响。

一、法国国立行政学院办学现状

ENA隶属总理府，主要从事法国高级文官的选拔、培养与分配工作，面向大学毕业生、在职公职人员及其他社会人员招生，被招录的学员将接受27个月的培训，培训结束后按照毕业排名，被安排到国家行政机关或其他公共机构担任高级文官。

（一）招录制度

目前，ENA的入学考试有三种：外部考试、内部考试和第三种考试。ENA之父——米歇尔·德勃雷（Michel Debré）在学院建立之初就提出了双重考试制度，即外部考试和内部考试相结合。通过外部考试招收受过严格高等教育的大学毕业生，通过内部考试招收具有一定实际工作经验的在职官员（serving officials）[2]。从1983年起，ENA增加了第三种考试，面向除大学生和公职系统以外的人员，使招生来源更加多元化[3]。另外，根据2004年3月29日政令，三种考试全部对欧盟籍公民开放，吸引欧盟其他国家的人员到ENA学习，从而发挥ENA在培养欧盟其他国家高级文官中的作用。[4]

考试分为初试（笔试）和复试（口试）两个部分。笔试部分包括：公共法律方面的评论文、经济方面的评论文、常识方面的评论文、对一篇长达40～70页的文献（关于欧洲法律和政策）编写摘要，第五门考试科目由考生从数学、行政管理学科或语言等学科中选择一门[5]。通过笔试的考生进入复试阶段，该阶段采用口试的形式，时长为45分钟。口试内容涉及公共财政、国际政治、外语能力，从一般常识到私人问题，内容包罗万象。

（二）培训制度

学院对被录取的学员进行27个月的培训，在培训期间，学员享受国家高级文官待遇，每月领取薪水。培训分为三个阶段：课堂教学、实习、专业提升①。其中教学和实习时间为24个月，专业提升阶段为3个月，实习有4次，共计63周。[6]

实习分为欧洲阶段（7个月）和地方阶段（8个月），地点在国际组织以及欧洲与地方行政部门。课堂教学阶段学员的学习内容包括7门课程：欧盟事务、中央和地方关系、公共管理、经济、法律、外语和计算机。除了外语和计算机，其他课程都采用案例教学的方式进行[7]。3个月的专业提升阶段属于深度学习期，采用团队合作的形式，每5～6个人组成一组，目的是让学员学会团队合作以及掌握解决实际问题的能力。

（三）分配制度

ENA的分配制度与毕业排名制度相关，排名与岗位的安排直接挂钩。学员在校期间所有的实习和考试成绩都会记录在案，在毕业前每个学员都有一个名次，毕业生严格按名次顺序挑选政府所提供的空缺职位。按照惯例，只有排名前15的毕业生才有机会进入国家行政法院、国家审计法院和财政稽查署等具有较强吸引力的部门任职。

二、法国国立行政学院改革的背景

长期以来，ENA的学员主要来自精英阶层的家庭，一般阶层家庭的孩子很难获得学习机会。目前的毕业排名制度导致学员过于看重成绩与排名，这也带来一系列的不良后果。另外，ENA的改革也是为了化解“黄背心”运动②的社会危机及考虑地方分权改革的需要。

（一）毕业考试排名的弊端

排在前几名的学员可以选择到行政法院、财政部、审计法院、驻外使馆等部门任职，排在后面的学员很可能到外省任职[8]。因此，为了能得到一个名次，最终得到一个好的职位，每个学员对每一个学习环节、每一次案例作业和每一次考试都极其重视，从而使培训的效果得到了保障。

但另一方面，毕业排名也有诸多的弊端。毕业排名的竞争氛围无形中给学员的身心带来了巨大的压力，同时也让学员过于关注排名考核，而不注重实际能力的提高。另外，分配只根据排名来选择职业，而不考虑学员的兴趣与实际能力。因此，毕业排名制度遭到越来越多的质疑与反对。

（二）培养对象过于精英化

据法国《金融时报》（FranceInfo）报道，大多数学员的父母是干部，自从学校成立以来，这一比率一直在上升。1950年，父亲是干部的学员比率为45%;到2014年，这一比率竟上升至70%[9]。ENA现任院长帕特里克·杰拉德（Patrick Gerard）也承认，“学院目前仅有19%的学员来自工薪阶层背景的家庭”。[10]

另外，ENA入学考试的难度较大，它要求考生不仅具备国家行政管理主要专业的广博而扎实的知识，还要具备多种能力。考生通过严格的笔试（初试）筛选后，还要参加更加严酷的口试（复试）。口试的内容涵盖非常广泛，上至科技政治，下至人文世俗。这样的能力要经过长期的训练才能获得，而出身工薪阶层家庭的学生很难通过这样的考试。法国社会学家安娜贝尔·阿鲁什（Annabelle Allouch）指出，“教育社会学研究显示，口头技能在人群中分布不均，家庭文化与学校文化越接近，学生就越容易正确地表达自己”[11]。因此，来自中等及以下阶层家庭的孩子，虽然在笔试中能取得好的成绩，但因社会地位、穿着和言行谈吐等原因，同时受到考官因种族、性别等主观判断的影响，有可能无法获得理想的成绩。

（三）化解社会危机的需要

2019年春，马克龙总统在“黄背心”危机过后的一次演讲中指出：“法国高级文官离人民太远了，该制度与我们现在的社会水火不容，一切都必须改变，让我们从废除ENA开始吧。”[12]为了平息这场危机，马克龙提出了一系列改革措施，其中改革ENA现行的高级文官选拔与培养制度，用EAP来取代ENA，是他的一项重要改革，其实质是为了化解当前的社会危机。

（四）地方分权改革的要求

法国是一个中央集权的国家，但近年来法国政府一直在推动地方分权制改革，未来将会有更多ENA的毕业生进入地方工作。为了应对这一新变化，除了加强学员的地方实习外，在课程安排方面应加强对地方政府管理的学习，培养他们处理地方事务的能力。

三、法国国立行政学院改革的主要举措

蒂里耶兹团队听取了超过250场听证会以及与行政部门的讨论，最终提出了一份长达95页的方案。在方案中，蒂里耶兹提出了42项关于国家高级文官的选拔与培训、工作招聘、职业发展、工作流动和人员薪酬等方面的改革建议。随后法国总理菲利普宣布了此方案，其中ENA改革方面的内容主要包括：合并包括ENA在内的七所学院，更名为EAP，取消毕业排名;对招生、课程等方面进行改革与完善。

（一）改组国立行政学院，更名为公共行政学院

2019年4月25日，马克龙总统提出将撤销ENA，他指出：“要进行这项改革，我们必须终结ENA。”[13]但在法国总理菲利普最终提出的改革方案中，并没有废除ENA，而是将其改组为EAP，并且还将培训工程师。他解释说，“ENA本身将被一所职权范围更广的公共行政学院——EAP所取代，不过ENA品牌将保留用于国际目的，主要培训欧盟工作人员，培训内容主要涉及欧洲问题等”。[14]

因此，改革后ENA这一名称将不复存在，而被EAP所替代。另外，新组建的EAP将由法国国立行政学院、法官学院、警察学院、监狱管理学院、公共卫生高等研究学院、国家社会保障学院和国家领土研究所组建而成[15]。新组建的EAP将转变为一个高等教育和研究机构或成为行政部门的一个内部学院。[16]

（二）招生名額向低收入阶层倾斜

图卢兹商学院教授阿兰·克拉斯菲尔德（Alain Klarsfeld）指出：“ENA已成为诸多法国人憎恨的象征——精英主义。”[17]近几十年的研究显示，尽管入学考试对每个人都开放，但录取的往往是父母为高级文官或大公司总裁等精英管理阶层的学员，工薪阶层家庭的学员入学机会越来越少。为了打破这一局面，在招生方面提出了两方面的措施：一是法国各大区设立预备班;二是招生向中下阶层家庭考生倾斜。

首先，为了确保生源地域多元化，EAP将在全法各地设立20个预备班，将根据一定的标准选拔学生，并进行分组，为来自法国各地的年轻人铺平道路[18]。其次，为了确保平等与民主，改革当前ENA精英化的倾向，让EAP的学员来源更加多元化，招生的一半名额留给大学毕业生，另一半的名额留给专业人员。同时在招生时将向低收入群体倾斜，学院将每年招生计划的10%～15%留给出身工薪阶层的考生[19]。通过这样一项特别的计划，让工薪阶层家庭的孩子有机会进入EAP学习。

（三）共修核心课程

目前，法国行政、司法、警察、卫生等不同领域的文官培训各自为政，为了打破这种割据的现状，新的改革方案建议新生进入EAP后集中进行为期6个月的核心课程学习。课程内容包括：3周军训、3周全民服务、2周集中课程学习（内容涉及行政组织、道德和管理等方面的知识）。剩下的4个月将到基层实习，学员将被派到政府机构、医院、法院、警察局等部门实习。学员通过相互协作，共同努力，对现实中遇到的各种问题做出判断，并提出解决建议[20]。6个月的核心课程结束后，学员将回到各自申请的学校继续学习。

（四）取消毕业排名

本次改革的另一大举措是取消毕业排名，这一改革动摇了ENA毕业生的终身精英地位。在公布的改革方案中明确指出，取消排名，改革现有的分配制度对于将来新组建学院的发展至关重要。在未来的学院培训中，必须取消毕业排名，以便学员专注于他们的学业。选拔出的职位将与学员的愿望和政府的愿望相吻合，并有可能由一个委员会挑选候选人担任某一职位”[21]。改革后的职位分配将赋予国家用人单位更多的毕业生选拔权，用人单位选择他们认为最合适的毕业生，而不是仅仅按照成绩的排名接收相应毕业生。[22]

目前，排名最靠前的毕业生可以自动进入国家机构的高层职位。卡罗琳·吉雷利（Caroline Girelli）是法国国防部的公务员，她也极力反对排名制度，认为ENA刚毕业的学员不应该立即进入最负盛名、职业轨迹最快、工资最高的行政机构。相反，他们应该在巴黎以外的地方工作至少10年，这样人们才能看到他们是否有资格担任高级职务。[23]

四、法国国立行政学院改革展望

法国高级文官选拔与培养方案已经公布，这些方案是针对当前法国高级文官的培养所存在的弊端提出来的，改革方案宣布后得到了各方广泛的肯定，但也存在一些亟需解决的问题。

第一，新的公共行政学院如何管理？新组建的EAP是不是以ENA为主体合并其他6所学院？方案中并没有明确这一点。另外，新组建的EAP是将几所学院合并起来另外选址，还是保持各校校址不变？ENA从2005年1月除保留巴黎一处校址外，总部搬迁至“欧洲之都”斯特拉斯堡[24]。EAP的其他几所学院又在巴黎、波尔多、雷恩等城市。如此分散、庞大的校区，如何加以管理，亟需解决。

第二，如何保持案例教学的特色？案例教学是ENA的一大特色。ENA的学员在学校期间要学7门课程，每门课平均15个案例，两年下来，大小案例要做100多个[25]。另外，法国国立行政学院教学案例年更换率为60%[26]。如何保证源源不断的最新案例？如果确保新加入的其他几所学院采用案例教学，并使之作为EAP的特色，就必须有一套教学保障机制，并且通过长期的坚持与努力，才能达到ENA案例教学的水平与特色。

第三，如何兼顾并满足各类高级文官的培训需求，是核心课程内容设置必须思考的问题。来自司法部门的一名官员指出，“目前一名法官的培训时间仅为31个月，却还要与其他人一起参加6个月的核心课程，因此我们坚决反对，必须保证教学质量”[27]。地方法官联合会（USM）主席席琳·帕里索（Céline Parisot）也指出：“3个月的军训对地方法官来说没有意义。司法机构是独立的，地方法官不应在那里学习走路或响应命令，这与目前国家法官学院的教育目标背道而驰。”[28]

法国总理府委托公共职务、初等教育、高等教育三位部长组建团队研究并细化改革方案。无论如何，本次改革势必对法国未来高级文官的选拔、培养与聘任产生重大的影响。其中原有的ENA在新组建的EAP中发挥什么样的作用，是公众较为关心的一个问题。具体的成效及现存的一些问题如何解决，值得进一步观察。

注释：

①专业提升是指专题性的专业能力提升培训。

②2018年11月以来，法国连续数月爆发的“黄背心”运动，部分原因是反对政治体制中的精英主義。示威者批评以ENA毕业生为代表的政治精英高高在上、无视人民的疾苦。

参考文献：

[1]CHAZAN D.Macron scraps plan to abolish elite finishing school[EB/OL].（2020-02-18）[2020-03-24].https：//www.telegraph.co.uk/news/2020/02/18/macron-scraps-plan-abolish-elite-finishing-school.

[2]PARRIS H. Twenty years of I’Ecole Natinale d’Administration[J].Public administration， Winter 1965， 43（4）：395.

[3][4][6][24]杨光富.国外领导人才培训模式比较研究[M].北京：光明日报出版社，2010：29，67，69，124.

[5]埃米莉·特朗，翁文艳，杨光富.变革中的法国国家行政学院[J].中国浦东干部学院学报，2008（3）：117.

[7]史美兰.ENA：60年后的重大改革[J].国家行政学院学报，2006（5）：88.

[8]谷昀.培训管理者培训成果选编[M].北京：国家行政学院出版社，2007：46.

[9]T？魪L？魪VISIONS F. Supprimer l'ENA， une bonne idée？[EB/OL].（2019-04-18）[2020-03-26].https：//www.francetvinfo.fr/economie/emploi/recherche-d-emploi/fonction-publique/supprimer-l-ena-une-bonne-idee_3402817.html.

[10]AFP/The Local. What is ENA and why does Macron want to ‘abolish’ France’s most elite university？[EB/OL].（2019-04-25）[2020-03-24].https：//www.thelocal.fr/20190425/what-is-frances-elite-college-ena-and-why-would-macron-want-to-close-it.

[11]Amandine Hirou.Réforme du bac： avec le grand oral， gare aux biais sociaux[EB/OL].（2018-03-20）[2021-03-20].https：//www.lexpress.fr/education/reforme-du-bac-avec-le-grand-oral-gare-aux-biais-sociaux_1993803.html.

[12]RFI Follow. France： how to rethink the training of elites[EB/OL].（2020-02-18）[2020-03-27].https：//www.tellerreport.com/news/2020-02-18---france--how-to-rethink-the-training-of-elites-.rJbOtNdFQ8.html.

[13]France 24. Key points of Macron’s plans after ‘Great National Debate’[EB/OL].（2019-04-26）[2020-03-28].https：//www.france24.com/en/20190426-france-macron-speech-response-yellow-vest-protests-taxes-national-debate.

[14]France： ENA survives but reforms to follow[EB/OL].（2020-03-04）[2020-03-26].https：//psnews.co.nz/world-ps-news/2020/03/04/france-ena-survives-but-reforms-to-follow/.

[15][18]The Thiriez report proposals[EB/OL].（2020-02-18）[2020-03-28].https：//www.web24.news/a/2020/02/the-thiriez-report-proposals-3.html.

[16][20][21]Marie-Christine de Montecler.L’ENA va mourir， vive l’EAP！[EB/OL].（2020-02-19）[2020-03-25].https：//www.dalloz-actualite.fr/flash/l-ena-va-mourir-vive-l-eap#.XnoIZ7czbZ4.

[17]LOUGH R.France’s Macron to Shut Elite ENA School in Drive for Fairness[EB/OL].（2019-04-25）[2020-03-28].https：//www.usnews.com/news/world/articles/2019-04-25/frances-macron-to-shut-elite-ena-school-in-drive-for-fairness.

[19]HERTZOG P.The Thiriez report on the reform of the ENA given to Edouard Philippe[EB/OL].（2020-02-18）[2020-03-29].https：//www.tellerreport.com/life/2020-02-18---the-thiriez-report-on-the-reform-of-the-ena-given-to-edouard-philippe-.BJ4EL2dYmU.html.

[22][23]HALL I.Learning the lessons of ？魪NA’s fall[EB/OL].（2019-09-17）[2020-03-24].https：//www.globalgovernmentforum.com/learning-the-lessons-of-enas-fall/.

[25]史美蘭.法国ENA案例教学研究[J].国家行政学院学报，2004（4）：92.

[26]杨志和.拓宽干部教育培训的国际化视野——法国国立行政学院公务员培训的借鉴与思考[J].中国延安干部学院学报，2013（11）：136.

[27][28]SAMAIN O.This report which aims to reconnect senior officials with the field[EB/OL].（2020-02-18）[2020-03-25].https：//www.tellerreport.com/news/2020-02-18---this-report-which-aims-to-reconnect-senior-officials-with-the-field-.r1lmI7_F7U.html.

编辑 吕伊雯   校对 娜迪拉·阿不拉江