县域新型城镇化建设实践探索

范德珩

党的十九大报告中指出：“要推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”“四化”同步集成改革是具有中国特色的现代化之路，也是经济后发地区变发展差距为后发优势的最优选择。江苏省委、省政府立足全省现代化建设大局，出台专项政策支持宿迁建设“四化”同步集成改革示范区，推动宿迁赶上全省现代化建设步伐，在高质量发展中促进全省实现共同富裕。城镇化是现代化的必由之路，县城是“就地就近城镇化”的重要阵地。泗阳县人口占宿迁市1/5以上，也是全国新型城镇化建设示范县，其新型城镇化建设现状在苏北乃至全国同类地区都具有一定的代表性。积极探索“四化”同步发展背景下县城新型城镇化建设的发展路径，对全省乃至全国欠发达地区推进以县城为重要载体的城镇化建设具有一定的借鉴意义。

一、泗阳县推进新型城镇化建设的主要做法和成效

泗阳县域面积1418平方千米，人口106万，经济总量居苏北各县区第12位。近年来，泗阳牢固树立以人为核心的城镇化理念，紧紧抓住被列入国家县城新型城镇化建设示范县重大机遇，加快推进县城建设和城乡一体化发展，全县基础设施条件显著改善，城镇化步伐明显加快，城乡面貌发生深刻变化。

坚持规划引领，城镇规模越来越大。树立全域规划理念，科学规划发展空间，统筹推进城乡规划、土地利用总体规划等“多规合一”工作，初步形成了中心城区、小城市、特色镇、新型社区的“一中心、双组团、多极发展”城镇空间格局。全面发挥规划的战略引领和调控作用，引导农村人口向县城和重点镇区有序集聚，城市建成区面积由2016年的37平方千米增加至48平方千米，全县常住人口城镇化率达到61.54%，县城常住人口占全县城镇常住人口比例提升到56.86%。

坚持以人为本，城镇品质越来越优。把城镇建设与改善民生相结合，统筹推进路网、电网、水网等市政基础设施提级扩能，全县公路通车里程达到2265千米，城镇供水普及率达100%，污水处理率达91.8%。把改善居住条件当作根本来抓，累计改造棚户区460万平方米、老旧小区89个。坚持从群众需求入手，加快完善教育、医疗、文体、养老等公共服务配套，新建改建中小学校86所，创成全国义务教育发展基本均衡县，公立县第一人民医院建成并投入使用，城镇公共服务水平不断增强，为人口向城镇聚集提供了有力保障。

坚持产业支撑，城镇实力越来越强。按照组团发展战略，将城镇化重点放在县城，在县城周边规划建设1个国家级农业园区、2个省级工业园区和1个省级旅游度假区，引导人口、产业、资源等更多向县城转移，加快形成以高新技术产业为先导、以工业制造业为支柱、以现代化服务业为支撑、以现代农业为特色的现代产业体系。“十三五”末，全县地区生产总值达到528.53亿元，建成纺织服装、家居制造两个百亿级产业，产业质量不断提升，有效带动了城乡居民的就业增长，城乡居民人均收入分别达到3.13万元和1.95万元。

坚持特色打造，城镇形象越来越美。围绕“千里运河最美县”这张名片，充分挖掘资源禀赋，深入推进“碧水绕城工程”，通过截污控源、清淤疏浚、生态修复、污水处理等措施，建成60千米循环水系和40千米“清水廊道”，形成“绿水绕城、人水相亲”的滨河城市秀美画卷。按照“生态、精致”的建设定位，大力推进“五大增绿工程”，建成银杏大道、水杉大道等一批特色园林景观，绿地率、绿化覆盖率分别达40.02%、43.81%，形成了“满城绿色半城水”的城市个性特色。先后创成全国文明县城、国家园林县城、国家生态县、国家生态文明建设示范县等一批“国字号”品牌。

坚持改革创新，城镇融合越来越好。按照“一体规划、同等标准、全域覆盖”的要求，加快推进全域城镇化、农村社区化、就地市民化，城乡区域供水实现一体化，乡镇污水处理、生活垃圾转运系统实现全覆盖，城乡居民收入差距缩小至1.61:1。在推进新型城镇化过程中，坚持进城入镇和农房改善双向发力，出台《鼓励农民进城入镇十条意见》，稳妥推进农村宅基地制度改革、全域土地综合整治、农房改善等工作，把城镇基础设施和公共服务体系向农村延伸，新建农房改善项目42个，让3.3万农户实现“就业不离家、就地城镇化”，打破了以往把人口集中到县城的单一城镇化模式，探索出一条农业人口占比较大县区的新型城镇化道路。

二、泗阳县新型城镇化建设面临的现实困境

虽然近年来泗阳县新型城镇化步伐加快，但受工业化、农业现代化、信息化发展水平的制约，城镇化质量和水平依然偏低，并面临着一系列发展困境。

工业化对城镇化带动力不强，产业支撑能力不足，人口外流较为严重。“十三五”时期，泗阳县常住人口城镇化率年均提高1.7个百分点，高于全国0.48个百分点，2020年达到61.54%。在城镇化快速推进的同时，工业经济引领不强的问题也较为突出，全县工业化率仅为32.4%，刚进入工业化中期阶段，工业水平和产业层级偏低。一是产业发展不充分。工业体系基本以传统制造业为主，工业经济总量较小，产业基础薄弱，规模以上工业增加值刚过80亿元，百亿级产业仅有一个。产业结构虽然实现了“三二一”的历史性转变，但由于尚未完成工业化进程，这一转变还是低层次、阶段性的，随时可能重新回到“二三一”结构。企业质量不优且中小企业居多，缺乏行业龙头企业，全县规模工业企业、高新技术企业户数分别仅为327家、74家，80%以上的企业处于产业链前端，不能提供充裕的高质量就业岗位。二是产城融合不够。产业发展与城镇建设没有完全做到协调同步、整体推进，工业园区生活功能、城市功能滞后于生产功能，部分园区仅是单一的生产型经济园区。同时，县城公共服务水平不高，特别是教育、医疗、文化等优质公共资源缺乏，造成县城对人口的吸纳能力不足，县域外流人口较多，长年在外务工人口近20万人。截至2020年末，全县户籍人口106.01万人，而常住人口仅为82.95万人，县城人口不到34万，人口红利大大降低。三是受大中城市“虹吸效应”影响较大。近年来，县内富裕居民前往南京、淮安等地买房置业增多，进一步弱化了县城发展能力。南京等大城市放宽落户条件，加剧了县内高学历和技能型人才的外流。截至2020年末，泗阳县城人口仅为33.31万人，且近年来城区人口增长缓慢，2011—2020年10年间仅增长7万人，长期处于较低水平区间。

农业现代化滞后于城镇化，农民进城难，“半城镇化”现象较为突出。泗阳是农业大县，但农业大而不强的问题较为突出，农业现代化建设滞后于城镇化，农业现代化的基础作用没有得到有效发挥。一是城乡产业脱节。“城市发展工业、农村发展农业”的二元经济特征较为突出，城乡产业结构发展不合理且融合度偏低，农业游离于工业化进程之外，全县90%以上的家庭农场和种植大户仅种植粮食和果蔬，全县农产品深加工企业仅有43家。农业规模化经营水平较低，平均每个农户拥有耕地1.38亩，土地经营过于分散，全县“一家一户”分散经营面积占比超过30%。大量农村青壮年劳动力转向城镇和非农产业，农业生产缺少适龄人口而主要由留守老人、家庭妇女承担，农业实用技术普及率较低，这些不利因素都影响了农业实现集约化、机械化规模效益。同时，农业产业化程度低，市级以上农业龙头企业数量少、产业链条短、辐射带动能力弱。二是城乡居民脱节。进入城镇务工人员受自身能力限制就业渠道较为单一，主要集中在劳动密集型企业或建筑工地等技术含量较低的行业，很难真正融入城镇居民生活。城镇生活成本远高于农村，许多农民在城镇生活、在农村自留地种粮种菜，往返于城乡之间成为城乡“两栖人口”，“半城镇化”现象较为普遍。随着全省城乡统一的户籍登记制度全面建立，泗阳全面放开了城镇落户制度性限制。在城镇购房即可申请落户并在城镇接受义务教育，城乡低保标准实现并轨，农业转移人口与城镇居民基本享有同等的就业机会、子女教育、医疗和其他公共服务保障性补贴。但许多进城农民把土地作为最后的生存保障，担心自身参与非农就业具有一定的收入波动风险，把土地资源作为预防非农领域就业风险的社会保障，因此不愿意退出农村宅基地和农村土地承包权，从而出现“城镇增人增地、农村减人不减地”的城乡建设用地“双增”现象，对守牢耕地红线带来较大压力。

信息化与城镇化融合不充分，发展新动力欠缺，经济活力日趋弱化。尽管泗阳县在推进新型城镇化建设过程中较为注重“四化”同步发展，但从整体上看，信息化与城镇化协调发展的程度不高、融合不深，创新创业活力明显不足。一是信息化基础条件较为薄弱。在城镇规划、建设、管理过程中，对信息技术推广运用、信息产业空间集聚重视不足，信息基础专业规划与城乡规划、土地利用总体规划未形成有效衔接，没有做到同步规划、同步建设、同步竣工验收。相对于大中城市，泗阳县信息化建设尚处在起步阶段，基础较为薄弱，发展相对滞后，总体水平不高。全县光缆线路长度6.76万千米、5G基站420个，光纤宽带网络和5G无线网络城乡覆盖率仅为30%，固定宽带网络普及水平和接入能力较全省平均水平仍有一定差距，特别是在IPv6、工业互联网、物联网、大数据、云计算应用和发展等领域基本处于空白状态。信息化作为经济社会发展的新动力，未能发挥其在新型城镇化建设中的应有作用，居民的“衣食住行”信息化仍处于较低水平。二是公共数据资源融合程度不高。城镇化建设与信息化建设脱节，缺乏有效的链接平台，信息化资源重复建设，缺少高端数据应用与服务，交通出行、环境保护、健康养老、社会治理等数据资源的社会化利用水平不高。“两化”融合深度和广度不足，90%以上的工业企业信息化应用基础较差并以局部应用为主，装备智能化和集成协同水平低，产业链上下游之间的衔接不够顺畅。三是信息产业化程度低。全县信息产业规模小、技术水平不高、结构单一，电子信息产品制造和电子商务等产业发展较快但缺少实力雄厚的旗舰型企业，云计算、大数据、4K电视、人工智能等新一代信息技术产业尚处于培育阶段，离产业化要求还有相当大的差距。四是创新活力不足。泗阳作为县级城市，没有高等学校，也缺乏现代化商务型写字楼，优质教育及就业资源结构性缺失，对高层次人才吸引力差，县域发展面临着创新人才“空心化”困境。

三、推进县城新型城镇化建设的思考和建议

在“四化”同步发展的大背景下，县城新型城镇化建设不能单兵突进，要充分发挥好工业化的引领和带动作用、农业现代化的基础和保障作用、信息化的赋能和驱动作用，以互动融合推进新型城镇化建设，全力打造“千里运河最美县”。

坚持以产业培育为重点，构建工业化支撑体系，推动新型城镇化与工业化互动发展。工业化催生城镇化，城镇化承载工业化。当前，要推进新型工业化必须补好工业化这一课，以增强产业支撑和人口吸纳能力，促进产业与人口协同集聚、产业发展与城镇建设有机融合。一是统筹规划，合理布局。树立全县“一盘棋”发展理念，强化区域分工协作，引导产业在县城和小城镇合理布局，形成分工协作、优势互补的产业空间格局，避免县域内产业同质和无序竞争。县城重点引导企业集中布局、产业链式发展，做大做强10条重点产业链，加快培育一批50亿、百亿级以上的龙头企业，发挥龙头企业辐射带动作用，推动产业向专业园区有序转移、集中布局、集聚发展；小城镇结合现有产业基础，突出比较优势，大力发展劳动密集型产业、农产品加工业，形成城乡分工合理的产业发展格局，促进农民就地就近转移就业。二是做强产业，培育支撑。坚持盘活存量与引进增量并举、做大总量与提升质量并重，一手抓纺织服装、家居制造、食品饮料等现有产业的做大做强，一手抓新材料新能源、高端制造、节能环保等新兴产业的引进培育，加快构建以先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业为主的现代产业体系，为推进新型城镇化提供产业基础，不断增大城镇吸纳就业容量。二是产城一体，协同发展。探索开展产城融合综合改革，以城镇化理念建设产业园区，优化园区工业、商贸、居住等功能布局，完善园区生产性、生活性服务配套，推进园区产业发展和城镇开发建设互动融合，推动产业园区从单一生产型园区经济向综合型城市经济转型。实施城市更新行动，加快建设区域教育高地、医疗高地、文化高地，持续提升县城能级和辐射带动能力，形成“产业聚人、城镇留人”的发展格局。

坚持以农业“接二连三”为重点，构建现代农业产业体系，推动新型城镇化与农业现代化协调发展。城镇化是农业现代化的发展平台，农业现代化是城镇化的坚实基础。要坚持以城带乡、城乡互动，加快补齐农业现代化建设短板，以发挥农业现代化对新型城镇化的基本保障功能，实现城乡经济社会一体化发展。一是推动城乡产业协同发展。按照城乡产业一体化要求完善城乡产业空间布局，探索都市农业与城市现代产业融合发展，推动都市农业有效嵌入城市现代化发展，把小城市作为打造田园城市的示范平台。合理布局农业发展空间，以国家现代农业产业园、国家农业科技园区为支撑载体，推动黄河故道生态富民廊道建设，加快发展生态有机高效农业、农产品精深加工业及观光农业，强化农业“接二连三”，探索一、二、三产融合发展新路径。二是深化土地使用制度改革。抢抓被列入国家农村宅基地制度改革试点县机遇，稳步开展农村宅基地制度、农村集体经营性建设用地入市等专项改革，重点盘活农村宅基地的闲置空间，打通城乡建设用地转化通道，切实保障城镇建设用地需要。鼓励农民“离土不离权”，采取转包、转让、出租、互换、入股等形式流转土地承包经营权，促进农村土地流转集中经营、资源优化配置，让更多农业劳动力彻底摆脱农业生产。三是促进城乡要素双向流动。建立农业转移人口市民化待遇保障机制，拓展农业转移人口纳入住房公积金覆盖范围，着力消除农民与市民的身份界限，打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。建立合作利益分配机制，鼓励城镇资本、人才等要素进入农村，依托集体经营性建设用地、闲置宅基地带动农村剩余劳动力发展农产品加工、电商、旅游等二、三产业。建设金融服务乡村振兴示范区，探索农村集体资产抵押担保融资新机制，积极推动“金融”下乡、服务“三农”。完善信贷优惠、入股奖补等政策，吸引各类人才和新型经营主体到农村流转土地从事农业适度规模经营，提高农业劳动生产率。四是合理配置城乡公共资源。高质量实施乡村建设行动，按照城乡一体化要求，推动城乡交通、供水、电网、通信、燃气等基础设施同规同网。深入推进义务教育教师“县管校聘”改革，加快构建“上下贯通、全专结合、医防协同、中西融合”的公立医疗卫生服务体系，拓宽农村居家养老服务中心覆盖面，推动城乡基本公共服务均等化。

坚持以数字技术赋能为重点，构建信息化深度融合体系，推动新型城镇化与信息化融合发展。城镇化是信息化的主要载体，信息化是城镇化的“倍增器”。在新一轮新型城镇化进程中，要坚持信息化全方位赋能，推动信息技术的深度运用。一是加强信息基础设施建设。进一步完善以管道、基站等为主的信息通信基础设施空间布局规划，适度超前加强新一代数字信息基础设施建设，力争利用五年时间实现千兆宽带对家庭和重点场所的基本覆盖。实施农村信息基础设施升级改造重点工程，加快推动农村地区宽带应用与普及，提高农村地区信息网络覆盖深度，尽早实现县域5G网络全覆盖。二是加快城市治理智能化发展。以“城市大脑”为依托，以数字政府和应急管理平台为支撑，充分运用大数据、人工智能等技术提升“城市大脑”智慧化水平，为政府决策、城市治理、公共服务、产业发展提供支撑。围绕“一屏观全域、一网管全域、一端惠全域”，以数字技术赋能城市管理，健全市、县、乡三级指挥调度体系，推进“综治、城管、应急”三网融合，致力打造全国中小城市智慧城市建设样板。三是大力发展数字经济。以电子信息产业园为载体，加大半导体集成电路、5G技术场景应用、人工智能、信息工程服务、云计算、大数据等产业招商引资力度，吸引上下游配套企业入园形成集聚效应，提升数字经济规模占GDP的比重。实施“龙头带动、百企智造、千企上云”工程，推动工业化和信息化深度融合，力争2025年“两化”融合指数超过65%。四是增强要素集聚能力。根据县域产业发展需要加大“招才引教”力度，与省内外高等学校、职业院校积极合作，引入更多优质教育资源到泗阳办学，使科教资源转化为县域发展动能。