规模与结构:10年来我国高等教育发展的进程与展望

杨天平,李斌强,2

(1.浙江师范大学教师教育学院，浙江金华 321004;2.忻州师范学院教师教育学院，山西忻州 034000)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)已完成了历史使命，高等教育已超越实现各项既定目标任务，乘势而上开启了“十四五”高等教育发展新征程。回看我国高等教育发展所取得的主要成就，分析当前高等教育存在的问题和不足，探索“十四五”期间发展战略，对实现高等教育强国意义重大。已有研究涉及高等教育普及化阶段实然特征与应然选择的分析、[1]高等教育规模与受教育机会关系、[2]高等教育财政投入和经济发展研究，[3]以及高等教育质量转型发展[4]等方面的研究，“十四五”时期我国高等教育发展转向高质量发展，对规模和结构发展有了新的要求。为此，本文在已有研究基础上，从规模和结构两方面梳理了《纲要》实施情况，分析了当前高等教育面临的问题，提出了高等教育发展策略，为继续推进高等教育强国提供参考。

通过研读《纲要》《高等教育专题规划》等文件，梳理出《纲要》规划中高等教育规模和结构发展的核心指标，为进一步研究提供基础。(表1)

表1 高等教育发展的主要预期目标

一、我国高等教育规模发展进程

规模从“量”的方面反映了高等教育发展。10年来，我国高等教育规模发展超越实现了《纲要》各项预期目标任务，取得了举世瞩目的成就，但仍存在人力资源指标发展偏低，世界顶尖大学数量偏少，与国力相比影响力有待进一步提升等问题。

(一)高等教育规模指标快速发展，但人力资源不强

10年前，我国计有各类高校2723所。到2020年，我国各类高校达到3005所，为我国高等教育的规模发展奠定了基础。[5]

1.在学总规模持续增长。2010年，在学总规模为3105万人。2013年，在学总规模为3460万人，接近《纲要》预期目标。2014年，在学总规模达到3559万人，提前6年超额实现《纲要》3550万人的预期目标。2019年，在学总规模达到4002万人，比预期目标高出452万人，高等教育规模稳居世界第一(表2)。

2.毛入学率迅速提升。毛入学率是国际上公认的衡量一国高等教育规模发展水平的重要指标，它反映了高等教育人才培养的动态性发展能力。按照马丁·特罗(Martin Trow)的说法，毛入学率15%时为精英化阶段，高出15%时转向大众化阶段，超过50%时迈向普及化阶段。[6]2010年，我国高等教育毛入学率为26.5%。2015年，毛入学率达到40%，提前5年实现了《纲要》设置的40%的预期目标。2019年，毛入学率为51.6%，比预期目标高出11个百分点，高等教育提前迈入普及化阶段(表2)。

表2 高等教育在学总规模和毛入学率(2010—2019年)

3.高校在校生数量稳步增长。2010年，在校生为2922万人。2014年，在校生已达3386万人，提前6年实现了《纲要》预期目标3300万人。2019年，在校生达到3986万人，比预期目标高出686万人。(表3)

表3 普通高等教育在校生人数(单位：万人)

4.研究生数量不断增扩。2010年，研究生为154万人。2016年，研究生为198万人，接近《纲要》预期目标。到2017年，研究生达到264万人，提前3年超额实现《纲要》预期目标200万人。2019年，研究生达到286.37万人，比《纲要》预期目标200万人高出86.37万人。(表3)

5.人力资源指标如期实现。2010年，我国具有高等教育文化程度的人数为10443万人，主要劳动年龄人口中接受高等教育的比例为13%。[7]2015年，我国具有高等教育文化程度的人数达15247.9万人，主要劳动年龄人口中接受高等教育的比例为16.9%。[8]按照2019年增速推算，2020年，主要劳动人口受过高等教育的比例约为22.9%，均如期超额实现《纲要》预期目标。

综上，10年来，《纲要》设定的高等教育规模指标已超越实现，许多核心指标提前几年已完成。反映规模的毛入学率指标于2020年达到54.4%，比预期40%高出14.4%；研究生规模发展主要集中在2015年以后，尤其是2017年，增长速度是2010-2016年年均增长速度8.9倍，我国高等教育规模已稳居世界第一，但是人力资源指标发展偏低，人均受教育年限排在世界40名以外，人力资源总量优势与人均劣势矛盾突出，高等教育将转向高质量发展，进行供给侧改革以进一步满足人民群众和国家发展需求。[9]

(二)世界知名大学数量不断突破，但顶尖大学偏少

《纲要》提出到2020年，中国要建成一批国际知名、有特色、高水平高等学校，若干达到或接近世界一流的大学。“一批”和“若干”是中国建设高水平大学的数量描述，根据词典和官方解释，一批为10所以上，若干为2所以上。评估“知名大学”“一流大学”需要确定评价标准，为综合参照，选取中国和英国权威的世界大学评估机构ARWU、THE，通过THE、ARWU近10年的世界大学排名数据测评中国高水平大学数量变化，能够较为真实客观地反映我国高等教育强国进程。参照国际惯例，本研究将世界“一流大学”限定在世界前100强，将“知名大学”限定在世界前500强。

对THE、ARWU历年世界大学的排名进行统计发现，不论是THE还是ARWU，10年来，我国高校数量在各排名区间总体都呈上涨趋势。从THE历年世界大学排名看，2020年，中国清华大学首次出现在“THE世界大学排名榜中TOP20强”，排名第20位。从中国高校进入THE世界大学排行前100强的历年数量看，2011-2017年年均为2所，2018-2019年期间年均为3所,2020年出现6所，按照THE世界大学排名，中国已实现了《纲要》中“若干达到或接近世界一流大学”的预期目标。从我国高校进入THE世界大学排行前500强的历年数量看，2015年前，THE世界大学排行只涵盖前400强，按此统计2011-2015年中国知名大学数量变化不明显，保持在8所左右；2015-2020年间，中国知名大学数量有较大增长，尤其是2017-2020年间，中国知名大学由10所增长至16所，按照THE世界大学排名，中国已实现了《纲要》中“建成一批国际知名、有特色、高水平高等学校”的预期目标(图1)。

图1 THE世界大学排名榜中国高校数量变化(2011-2020年)

从ARWU历年世界大学排名看，中国高校进入ARWU世界大学前100强数量：2015年前为0所，2016-2020年由2所发展到6所，与THE2020年数据相一致，同样说明我国已实现了《纲要》中“若干达到或接近世界一流大学”的预期目标。从进入ARWU世界大学前500的中国知名大学数量看，2015年前中国知名大学40所左右，2015-2020年中国知名大学数量趋势呈波浪线，起伏较大但总体上涨，2020年中国知名大学65所，有较大增长，远高于2020年THE排行榜的16所，同样说明我国已实现了《纲要》“建成一批国际知名、有特色、高水平高等学校”预期目标(图2)。

图2 ARWU世界大学排名榜中国高校数量变化(2011-2020年)

总之，我国已建成一批国际知名高水平院校，若干达到世界一流的大学，但与我国综合国力发展需求相比，进入世界一流大学前列的顶尖高校数量仍偏少。以THE最新2020年发布的数据分析，其排行榜前100强的中国高校分别为：北京大学(23)、清华大学(20)、复旦大学(70)、中国科学技术大学(87)、浙江大学(94)、上海交通大学(100)。中国ARWU排行榜TOP100的中国高校分别为：清华大学(29)、北京大学(49)、浙江大学(58)、上海交通大学(63)、中国科学技术大学(73)、复旦大学(100)。比较可知，两大排行榜中前100强中国各高校虽名次不同，但高校名称和数量一致，均为6所，同时进入两大排行榜前30强的高校仅清华大学1所，未有进入前10强的中国高校，这与已有300多年高等教育史的英美发达国家相比仍有较大差距。最新的US News世界大学排行榜TOP10中，美国占据8所，英国占据2所。整体上看，我国高等教育仍然存在大而不强的现实压力，与此同时，我国国际地位不断提升和民族伟大复兴的持续推进需要高等教育更多支撑，而顶尖大学对解决“卡脖子”等核心技术问题和基础理论创新方面起着巨大的引领作用，因此，我国高等教育亟需抓住机遇，不断提升质量和国际影响力。

二、我国高等教育结构发展进程

结构从“序”的方面反映了高等教育发展，高等教育结构是一个多维度、多层次复杂的综合结构，通常指高等教育系统内部各要素之间相对稳定的联系方式和比例关系，可分为宏观结构和微观结构。其中，宏观结构主要包括层次结构、科类结构、形式结构、能级结构、地域结构、管理体制结构等，微观结构主要包括学科专业结构、课程结构、教材结构、队伍结构、各类人员的知识结构等。10年来高等教育结构发展已达成各项既定的目标任务，但仍面临院校类型和特色发展不充分，均衡发展不足等问题。

(一)高等教育层次结构进一步优化，但类型结构不明显

层次类型结构是高等教育中各层次间的组合比例关系及其纵向和横向体系的构成状态。层次结构既有外部不同类型高等教育的层次，又有高校内部不同的层次，是一个类中有层、层中有类的复杂系统。外部层次有国家层面的“双一流高校”、省部共建层面的重点高校、地方高校，可划分为研究性和应用型两大类，每一类又有不同层次。内部层次可划分为大学专科、本科、研究生三个层次，又分为基础学术型和专业应用型两大类。对标《纲要》设定的层次类型指标，外部层次有不同类型高校比例及分类管理，内部层次有专业学位研究生和应用型人才规模结构。

从外部层次指标来看，中国高等教育有双一流大学、省部共建大学、地方大学三个层次。10年来，我国进入THE排名各区间的一流大学比例不均衡、不稳定。2015年前，中国进入世界100-200名区间的高校出现断裂，只有2011年、2014年各有1所进入。2016-2020年，中国进入世界200-300名区间的高校数量很少，2017年、2018年无高校进入，出现断裂。2014-2018年，中国进入世界300-400名区间的高校出现下降后又回升，呈“U”型曲线趋势。2018年以前，中国进入世界前500强的高校比例变化不明显。据2021年QS世界大学排名显示，中国内地清华大学、北京大学分别排名全球大学第15、23位，[10]取得史上最高名次。代表中国高等教育水平的前6强一流大学，有望进一步迈入世界一流大学队伍的前列。而中国进入世界知名大学200-300名的比例也偏低，进入此档的后备力量薄弱，需要扶植更多高水平大学。一流民办高校发展方面，2004年，宁波诺丁汉大学建立后，西交利物浦大学(2006年)、上海纽约大学(2012)、昆山杜克大学(2013年)等一批中外合作民办大学相继开办，2018年西湖大学成立。这些院校的成立，开创了中国高等教育发展新模式，基本实现“提升高水平大学、民办高等学校比例”的层次类型指标。

在院校类型指标发展方面，一些省市开始积极探索高校分类管理改革。例如，上海市2018年3月15日公布的《上海市高等教育促进条例》，明确将高校分类体系划分为学术研究型、应用研究型、应用技术型和应用技能型四种类型，并按学科专业设置和建设划分为综合性、多科性、特色性三种类型，形成“十二宫格”高校分类体系，我国已开始探索高校分类体系，进行分类管理。

在专业学位研究生教育方面，这些年取得了较大发展。2019年，专业学位毕业生比例为45.77%，比2010年不到7%有了巨大飞跃。专业研究生学位在校生总计为150万人，高于学术型学位在校生137万人，实现了专业学位与学术学位研究生结构优化的指标。

从国际比较来看，研究生教育仍需继续推进。根据国家统计局最新数据，2019年，中国人均国民总收入10410美元，已高于中等偏上收入国家平均水平，距离世界银行数据2020年高收入国家12536美元相差2126美元,[11]已接近高收入国家水平，[12]而高收入国家研究生比例一般在25%到45%之间，中国研究生比例不到9%。此外，博士研究生中专业型博士研究生比例偏低(表4)。

表4 2019年分类型研究生数(单位：人)

在应用复合技能型人才培养方面，2019年，全国有普通高等学校2688所，其中本科院校1265所、校均15179人，高职高专院校1423所、校均7776人，本科院校1920万人，高职高专院校1107万人。随着“国家示范性高等职业院校建设计划”、高职院校“双高计划”进一步推进，全国高职院校建设效果显著，有力推动了应用型技能型人才培养，应用型人才发展权重有了较大提升，实现了应用型复合型人才发展预期目标，优化了高等教育结构。

总之，《纲要》各项指标已经实现。但距离实现高等教育强国仍有差距，民办高校比例偏低，指标发展一直比较薄弱，尤其需要本土化一流民办高校的崛起；应用型复合型技能型人才比例仍然偏少，尤其是本科层面及以上的应用型人才培养不足，高职本科院校的发展有待加强，国家也因此鼓励有条件地方院校转型应用型高校，以克服当前高校发展同质化问题；[13]有待进一步提高研究生，尤其是专业博士研究生比例；高等教育科学分类设置和规范治理有待进一步推进，促进不同类型高校错位发展，满足人民接受多元化高等教育的需求。

(二)高等教育区域布局进一步合理，但均衡性仍然很弱

高等教育区域结构是指高等教育机构的地区分布情况，即全日制高校数量、质量、类型等在不同地区分布的比例。目前中国高等教育呈现东高、西低、中塌陷的特征，尤其是优质资源分布不均衡。

《纲要》中涉及区域布局的内容主要是中西部高等教育振兴政策、招生和支援方面。在振兴政策方面，目前，东中西部高校数量比为11∶9∶7，相应的人口数量比为5.3∶3.7∶3.8。全国137所“双一流”高校中，中西部合计不到50所，西部高校数量、尤其是高水平院校偏少，教育部直属高校缺乏。从区域人力资源比较来看，2017年，全国平均每10万人口在校大学生达2642人，东部为3003人、中部为2580人、西部为2243人。省际比较中，北京市居全国之首，每10万人口在校大学生5300人，青海省最少，仅有1391人。[14]

从2017年首批公布的42所一流大学名单看，宁夏、贵州、广西、内蒙古、山西、西藏、青海、江西、海南、河北10个省份的高校没有进入一流大学建设名单。其中，除海南、河北外，其余省份均为中西部地区，东、中、西部地区高等教育水平差距很大。对此，国家加大了中西部高等教育发展力度，保证每省至少有一所省部共建高校、一所“双一流大学”或具有“一流学科”的大学，带动中西部高校快速发展，但中西部高等教育发展仍任重道远。经费资源供给方面，也存在严重失衡，东西差距巨大。例如，同属一流大学,2018年，兰州大学决算经费仅为浙江大学的1/5，经费差距导致学校之间的差距进一步拉大。可见，国家实施了中西部高等教育振兴计划，达成既定目标，但是均衡发展仍然任重而道远(表5)。

表5 中国大陆东、中、西部普通高校情况(所)

在中西部招生倾斜方面，2011年，国家“支援中西部地区招生协作计划”为15万人。2015年以来，国家新增招生计划全部投向中西部地区和人口大省。其中，2015年20万人，2016年21万人，2015-2018年间共安排近100万人，录取率最低省份与全国平均水平差距已由2013年的6个百分点减少到2017年的4个百分点。[15]实现了新增招生计划向中西部倾斜的指标。在对口支援西部高校方面，早在2001年，国家即正式启动 “对口支援西部地区高等学校计划”。2017年4月10日，教育部发布“教高函[2017]5号”，决定增加部分高校对口支援西部高校。[16]到2020年已经有85所西部高校得到清华大学、北京大学等高校的对接支援。[17]受援高校综合实力、师资队伍、人才培养、学科发展等得到提升。

总体看来，我国中西部高等教育得到大力发展，各项结构指标调整和优化的目标和任务已达成，实现跨越式发展。但在新的发展形势下，西部高等教育振兴等结构指标仍面临着艰巨任务。东中西部高水平大学差距有拉大趋势，教育机会公平、区域高等教育均衡协调发展压力仍然很大。

三、“十四五”时期我国高等教育发展展望

(一)平稳推进规模，办好人民满意的优质高等教育

我国高等教育规模已稳居世界第一，进入了高等教育普及化阶段，需要转向高质量发展，适当放缓高等教育发展规模，平稳推进。

根据马丁·特罗高等教育发展三阶段理论，毛入学率大于50%为普及化阶段,其性质也有所改变，高等教育成为普通公民的义务，是生活的必需和平民教育的时代。“十三五”期间，我国高等教育毛入学率已达到54.4%，已进入普及化的道路。据对全球76个国家(地区)高等教育发展情况的分析，普及化发展分为三个阶段：初级阶段，毛入学率超过50%，但未达到65%；中级阶段，毛入学率达到65%，但未达到80%；高级阶段，毛入学率达到80%以上。高等教育进入普及化阶段10年以上的27个国家发展表明，普及化进程有快、中、慢三种模式：快速推进模式，即普及化后毛入学率年均增量超过2个百分点；中速推进模式，即普及化后毛入学率年均增量在1至2个百分点之间；慢速推进模式，即普及化后毛入学率年均增量在1个百分点以下。[18]10年来我国高等教育毛入学率年均增量为2.79个百分点，今后采取哪种推进模式，需结合时代背景，遵循高等教育发展和现代化实现两个逻辑。

就经济发展而言，2019年，人均GDP达到1.03万美元，经济总量排名世界第二，增速排名世界第一。[19]从国际经验来看，人均GDP达到1万美元之后，大多数国家高等教育毛入学率都将继续上升。美国、日本、韩国、智利分别在1978年、1981年、1994年、2007年达到人均GDP 1万美元。其高等教育毛入学率变化如下：美国1978年为53.41%，2017年达到88%；日本在1981年是49.8%，到2018年超过了81%；韩国在1994年是44.6%，2017年达到94.3%；智利在2007年是53.96%，到2017年达到了88%。可见，普及化阶段高等教育毛入学率持续上升是国际普遍现象,美、日、韩、智利毛入学率平均每年增速为1.9%。[20]

就人口发展而言，国家统计局发布的数据显示，2020年，中国人口达140005万人，居世界首位。10年来，中国高等教育适龄人口呈下降趋势，但2021年开始，适龄人口将有所增长，可为规模发展提供人口基础。[21]此外，国内稳定的疫情局面，吸引一带一路等国家学生来华留学。从经济、人口现状方面来看，高等教育采取慢速推进模式不符合实际。在时代环境方面，受经济全球化逆流、产业链供应、疫情发展等不确定的国际环境影响，我国“十四五”经济社会由高速转向稳中求进的高质量发展方式，高等教育也不适合采取快速推进模式，而适合采取中速推进模式，“十四五”结束时高等教育毛入学率将达到60%。

《中国教育现代化2035》提出，到2035年，总体目标要实现教育现代化，人力资源强国，迈入教育强国。若按照中速推进模式，毛入学率增速保持在1.3%左右，未来10年我国高等教育将进入普及化发展的中级阶段，毛入学率达到67.4%，在学总规模超过5000万人，从规模上助力现代化的实现。当然，高等教育发展受多方面因素影响，但中速推进基调不变。

从国际来看，2020年5月，韩国人口约5200万人，有340所大学，在校生数267.69万人。2020年，中国人口是韩国的26.9倍，中国高校是韩国的8.8倍，在校生是韩国的14.89倍。[22]2019年12月，美国人口为3.30亿人。[23]美国国家教育统计中心(NCES)统计，2007-2018年间，美国高校在6500-7230所之间波动。2019年底，美国全球学生交流中心调查显示，全美在校学生为1790万人。当前中国人口是美国的4.24倍，美国高校约是中国高校的2倍，中国在校生人数约是美国的2倍。[24]我国高等教育在校生、院校数、人力资源等发展仍有较大空间，为中速推进模式提供了条件，新的增量和资源可向中西部进一步倾斜，促进高等教育规模的平稳发展。

(二)着力优化结构，健全更为完善的现代高等教育

结构优化是高等教育发展的重点，也是促进高质量发展的关键。《纲要》实施10年，高等教育结构进一步优化，但各地经济发展速度、区域位置等不同，高等教育均衡发展仍面临较大压力。随着高等教育普及化的深入，按照《中国教育现代化2035》系统推进，着重优化院校类型结构，加大研究生培育力度，尤其是振兴中西部地区高等教育，促进区域均衡发展。

首先，着重优化院校类型结构。10年来，我国高等教育已成为世界第一大国，各类院校得到快速发展，满足了高等教育刚性需求，扩大了受教育机会，促进了教育公平。同时，也出现同质化较重，造成重复建设，单一发展，育人效果不佳等问题。国家现代化发展既需要核心科技、基础理论创新等领域的高端人才；也需要社会各领域的应用型操作型人才。因此，高等教育同质化发展既不利于高校类型优化，也不符合社会经济发展需求。实现高等教育多样化发展，在观念上，要树立与普及化阶段相适应的多元化质量观。受传统精英教育的质量观，已不符合普及化阶段的时代要求，高校需要立足自身实际，合理定位，否则将导致院校发展困难、学生就业困难的局面。在治理上，亟需完善高等教育分类管理制度、评价制度。根据全国院校发展实际，合理定位学术研究型、应用研究型、技术技能型等院校类型，划清公办院校和民办院校以及中外合作办学等类型，变层次升级型发展为类型特色发展。完善高等教育评价，全面考核院校发展的结果、过程、进步，更深层地体现院校主体的进步性，与自身定位的契合性。高校内部治理，推进教授负责学术治校，行政负责经营运行与服务，党委负责抓道德思想建设，激活高校转向高质量发展。

双一流大学建设方面，发展是解决一切问题的基础和关键。一是利用我国疫情控制的良好局面，大力吸引世界重量级人才来华工作，聚集优质世界资源，服务双一流发展。坚持把创新、科技自立自强作为双一流大学建设的核心，支撑国家战略发展。着重加强北京大学、清华大学、上海交通大学、浙江大学、复旦大学和中国科学技术大学等已进入世界前100强大学的建设,提升其世界影响力，破解“卡脖子”技术难题。二是支持更多有潜力的大学发展，补充后备力量，进而实现各层次一流大学建设的可持续发展。三是完善动态调整的“双一流大学”建设制度，在扶持中西部“双一流”建设和综合平衡的基础上，落实严格的准入制和淘汰机制，5年一个周期，逐步完善公平公正、开放竞争的建设机制。

加强民办高校的质量提升，尤其是要加强一流民办大学的建设引领。民办高校是高等教育的重要组成部分，起着高等教育互补发展作用。《纲要》实施以来，我国民办高等教育占比仍不足30%，且发展层次偏低。因此，需要做好顶层制度设计，加强调控引导，充分发挥市场的资源配置作用，引导社会资金注入民办高等教育领域；激励民办高校发挥自身体制灵活的特点，以提高质量为中心，探索营利性与非营利性，各具特色形式多样的现代学校制度改革创新发展道路。同时，大力促进民办高等教育治理现代化，加强社会监督，强化过程监督，引入竞争退出机制，促进公立、民办、中外合作办学等各类院校协调发展。

其次，优化高等教育的层次结构。国家经济转向质量发展，绿色发展和依靠科技发展，迫切需要大批德才兼备的高层次人才。高等教育经过层次升级发展，本科已成为高等教育比重最大的一部分，为研究生发展提供了生源基础。研究生报考人数逐年提升，与经济发展相当的国家相比，研究生比例严重偏低，尤其是专业学位研究生缺口较大。“十四五”期间，需要着重优化层次结构，提高专业学位研究生比例，加强导师队伍建设质量，完善研究生教育、招生制度,将研究生培育与参与核心技术研究、重大理论创新、重点实验室建设和相关产业结合起来，建设质量提升明显、服务需求贡献卓著、国际影响力不断扩大、竞争力显著提升的高水平研究生教育体系。[25]

最后，着重促进高等教育均衡发展。国家需要积极扶持中西部高水平大学的发展，尤其是加大中央财政对西藏、青海、山西等一流高校空缺省份的资源投入，以填补其一流大学建设的空白和一流学科的不足。进一步支持与中西部地区发展战略相匹配的学科专业，服务中部崛起和西部发展。通过一流院校对接帮扶、专家派送、专项人才培育、资源共享和国家政策倾斜等多途径，支持中西部高水平大学建设发展。

以史为鉴，继往开来，“十四五”时期，普及化阶段的高等教育发展宜采取中速推进模式，科学设置在学总规模、在校生数量、毛入学率、研究生数量以及人力资源等核心指标，平稳推进规模发展，办好人民满意的现代高等教育；进一步发挥政府调控优势，集中力量着力优化结构，促进高等教育协调发展，在不同层次、类型、区域内发展多元化的优质大学,建设健全的现代化优质高等教育体系。