以协商优势激发社区治理活力

杨守涛 陈丹

[摘要]基层协商是协商民主的重要渠道，在基层社会治理中发挥着独特作用。近年来，北京市在试点基础上，稳步推进基层协商实践创新发展，各基层单位从完善协商结构要素出发，不断增强主体的广泛性、内容的丰富性、形式的多样性、场所的亲民性；探索协商艺术，创新协商方法，逐步提升协商成功发起、协商共识达成的可能性；注重做好基础性工作，培育群众对协商的正确认知，开展组织能力与议事能力的培训，建立健全有序协商的规则。北京市基层协商实践取得的显著成效，充分彰显出这项工作具有强大的生命力。

[关键词]协商民主；基层治理；社会治理

[中图分类号] C916.2[文献标识码] A[文章编号] 0529-1445（2022）04-0058-04

党的十八大以来，协商民主成为国家重大战略部署，政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等实践蓬勃发展，形成了中国特色协商民主体系。习近平总书记要求：“大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”①《中国的民主》白皮书将基层协商界定为：基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织、经济社会组织和群众等，就基层社会发展及事关群众切身利益的问题开展协商。在党的坚强领导下，北京市扎实推进基层协商实践，参与人群不断扩大，协商内容更加广泛，呈现出创新实践稳步发展、结构要素逐步完善、措施办法日趋成熟、协商治理成效显著等鲜明特点，充分彰显基层协商具有强大的生命力。

北京市积极推动基层协商发展，把基层协商贯穿到基层社会治理的实践过程中，不仅坚持在试点基础上稳步推动实践向前发展，同时致力于实现基层协商实践制度化。

试点先行持续推进。北京市探索基层协商实践，可追溯到企事业单位开展工资集体协商试点。2005年，西城区金融街街道工会率先试水，签订了第一批工资集体协商合同，北京市基层协商实践之路从此起步。近年来，试点先行这一做法在全市各区普遍推广。大兴区“拉家常”议事会试点取得成功，并与接诉即办改革有机结合，力图通过与群众充分协商实现诉源治理。平谷区积极试点运用“下交”工作法，发挥基层协商在接诉即办改革中的重要作用。

纵横双向拓展运用。在总结试点经验的基础上，北京市基层协商实践沿着纵横两个方向深入推进。横向在同类实践场域推广，以社区议事厅、小院议事厅为代表的试点做法，在相关社区、小区、楼院治理中得到普遍应用；企事业单位协商治理试点取得的宝贵经验，被不同性质的企事业单位尝试采用。纵向在更高层级场域延伸发展，如朝阳区麦子店街道探索形成的“问政会”，后拓展为朝阳区党政群共商共治工程。

注重衔接融合发展。基层协商在治理实践中，常与政协协商、人大协商、人民团体协商等形式同步推进、互动运用。目前，与政协协商的衔接融合主要依托政协委员工作室或政协委员工作站实现。2020年7月建立的市政协首个委员工作室——东城区海巢Hot社区青年汇委员工作室，通过委员定期驻室工作、参与社区青年汇双月活动和每半年开展一次“政协委员与社区青年面对面”等机制，密切联系基层群众，发现基层治理相关问题，促进问题进入协商治理程序。石景山区八角街道人大代表之家、通州区张家湾镇妇联推动的“美+”议事团，则是与人大协商、人民团体协商衔接融合的代表。

制度化建设广受关注。广泛多层制度化发展，是党的十八大以来发展社会主义协商民主的基本要求。北京市注重从两个方面推进基层协商制度化建设。为推动基层协商治理实践，北京市委办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的实施意见》等文件；为规范基层协商治理实践，北京市推出了《北京市社区议事厅工作指导规程（试行）》等文件。在制度合力作用下，北京市基层协商实践呈现出规范化、法治化、常态化、科学化的特点。

基层协商的结构要素涉及多个方面，如协商主体、协商内容、协商形式、协商场所、协商规则、协商程序、协商结果、协商联动、协商评价等。北京市基层协商实践经过多年发展，其结构要素不断完善，内涵不断丰富，特别是较好地展现了主体的广泛性、内容的丰富性、形式的多样性、场所的亲民性。

协商主体广泛多层。参与基层协商实践的群体涉及四大类：一是利益主体，协商形成的相关决策或管理活动直接影响他们的利益；二是组织主体，包括组织协商的具体机构及活动主持人，他们在协商过程中搭建平台、引领活动的开展；三是专业主体，包括协商民主理论与实务工作者、参与解决问题的专业技术人员，他们在协商过程中提供专业的知识支持或技术支持；四是助力主体，包括老党员、人大代表等，他们为协商活动举办及后续事项办理提供支持。北京市各基层单位在实践中，注重扩大参与覆盖面，不断增强协商主体的广泛性。东城区雨儿胡同30号院修缮整治过程中，参与协商的既有本社区居民，也有关注老城改造的其他社区居民。昌平区天南街道“潘东线下议事厅”开展工作时，除街道相关科室负责人、社区党组织书记、天通苑社区网负责人、物业公司项目经理等主体外，热心网友也加入讨论。

协商内容更加丰富。基层协商实践涉及的内容非常广泛，既有特定区域发展与建设等常规事务和有關政策与工作部署的执行问题，也有群众反映的系列问题，还有各种自治事务，甚至要兼顾紧急事务、私人事务。从北京市基层协商实践过程看，基本实现了“应协商尽协商，能协商就协商”的目标。理论上，紧急事务通常会采取非协商的方式处理，私人事务因属个人或家庭事宜而不在协商范围之列。但实践中，为让基层治理尽可能产生实效，紧急事务与私人事务也被纳入协商内容中。在西城区西长安街街道西交民巷社区，近九成问题通过“商量着办”得到解决，其中不乏一些突发的急难事。门头沟区潭柘寺镇组织“红色议事会”，按照大事、小事、私事分类处理矛盾，私事解决以相关村居为主导。

协商形式灵活多样。习近平总书记强调，要“建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式”。①实践中，北京市各基层单位坚持从实际出发，以所处的协商治理情境为依据，遵循便于协商和有效协商的原则，灵活选择具体协商形式。东城区史家社区经常组织“开放空间”“胡同茶馆”等参与式讨论。海淀区中关村街道的“社区会客议事厅”，使用较多的是座谈式协商，但在协商主体配合度低的情况下，会采取走动式协商。

协商场所体现亲民。在一般性会议室、一室多用的议事厅等有形空间内开展民主协商，是基层单位的传统做法。北京市在此基础上，加快步伐建设更多协商场所，甚至突破空间限制，实现在线化协商。同时，北京市越来越注重把场所设在群众中间，强调主动到群众中去协商，而不仅仅是组织引导群众参与协商。西城区大栅栏街道西河沿社区的“圆桌会议”，有时在社区会议室召开，有时在社区小广场石桌旁举行，甚至有时在居民楼下找空地站着商量。

讲究协商艺术与方法，是建设、发展和运用社会主义协商民主不可忽略的内容。协商就要真协商，真协商是技术活，也是艺术活。北京市各基层单位在实践中，充分调动各主体的参与积极性，注重把握协商成功发起的关键要素，妥善处理达成共识的关键环节，用真心实意赢得主动，用耐心细致求得实效，形成“面对面来协商，大家事大家议”的生动局面。

为保障协商成功发起，广大基层干部注重做到四个关注。关注参与者的利益关联性，激发参与者的兴奋点和热情度。海淀区马连洼街道兰园社区的“社区大脑”议事实践，特别强调从居民最关心的问题入手，破解社区治理难点。关注参与协商活动的便捷性，强调以途径与场所的优化便捷吸引更多參与者。延庆区康庄镇创新推出“村民说事”工作方式，坚持日常说事和固定说事相结合，随时随地进行协商。关注参与者的体验愉快感，通过适时答疑、给予赞许性回应等方式，让参与者内心生发被尊重的感受。关注群众工作的平时积累，在真正遇到问题与矛盾时，更有可能“说上话”又“说对话”。

为保障协商达成共识，广大基层干部注重把握五个环节。一是利益的关注，充分重视、考量和平衡各方面利益。二是难题的关照，积极协商解决现实难题，体现治理温度。三是情绪的关爱，疏导影响共识达成的忧虑情绪、对抗情绪。四是票决的结合，必要时于协商之后启动票决程序。五是正气的涵养，在晓之以理动之以情的基础上，必要时以法治方式处理蓄意影响甚至破坏协商的情况。西城区德胜街道德胜里社区协商统一管理停车事项时，部分群众坚决反对，甚至有80岁高龄的老人与赞成者发生争执，但最终以票决方式确定了停车管理公司。之后，社区干部继续找持反对意见的居民进行协商，吸纳他们的建议，在小区安装了座椅、铺平路面，在楼道安装扶手。这些居民切身感受到利益得到保护，愉快地接受了停车统一管理的做法。

为保障协商取得实效，广大基层干部真情投入，用真心和耐心畅通协商成果转化落地的“最后一公里”。在真心协商方面，基层干部努力做到优先协商、主动协商、借力协商，发挥不同主体资源和能量优势。海淀区马连洼街道兰园社区的“社区大脑”议事实践中，街道包片干部会全程参与，让群众看到了解决问题的更大希望，“社区大脑”议事也因此更有效。在耐心协商方面，基层干部努力做到多协商和深入协商，做好一次协商无结果、短时间内事项办不妥的思想准备。东城区雨儿胡同实施胡同不停车措施，经历了2018年7月到2019年7月之间的十多次居民协商议事过程。房山区南广阳城村的村规民约实践中，最初的“致村民的一封信”是两年多反复商量的结果。

实践表明，基层协商符合我国基层人民群众的实际需要，极具创新和发展空间。为深入推进基层协商实践，北京市各基层单位注重通过协商推进科学民主决策、化解社会矛盾，也越来越重视抓好对协商产生基础性作用的辅助工作。基础性辅助工作是指不与基层协商实践直接相关，但对基层协商实践有效开展产生影响的系列工作，包括认知培养、能力培训、秩序培育等方面。

逐步提高群众对基层协商的正确认知。一方面，在涉及良性群群关系建构等自治性更强的基层治理事务时，北京市各基层单位突出基层党组织和政府机构在协商治理中的平台搭建角色，让越来越多的群众认识到，基层党组织和政府机构的主要职责是负责提供平台、组织协商，群众是在组织下、于平台中进行协商，而不是与组织者协商。另一方面，在协商过程中，各基层单位既强调群众畅所欲言，也注重整理上报群众提出的意见建议，最大程度满足群众诉求。经过长期实践，越来越多的群众能够正确看待基层协商过程，认识到这一过程具有“处理器”性质，大家的意见建议会被搜集处理，其中合法合情合理的部分会被采纳实施。

注重培养协商组织或参与议事的能力。提升相关主体的协商能力，对于基层协商实践取得实效至关重要。北京市各个层面十分关注协商能力提升问题。北京市《关于加强城乡社区协商的实施意见》要求：“开展基层干部和城乡社区工作者专题培训，提高组织开展协商工作的能力和水平。广泛开展政策宣传，普及法律知识，帮助城乡居民掌握并有效运用协商的方法和程序。”实践中，各基层单位结合实际开展培训。大兴区“拉家常”议事会每半年举办一次培训，聚焦议事会成员工作能力和水平的提升。2021年，丰台区开展社区“领头雁”协商议事能力提升主题实践活动，以社区书记工作室负责人、新任职社区书记为对象，着重提升他们组织实施社区协商议事活动的能力和水平。

不断增强基层协商的有序性。只有协商活动有序开展，才能确保议事产生实效。习近平总书记强调，“遵循规则、有序协商而不各说各话”。①在实践中，北京市各基层单位注重建立规章制度、完善治理规范、掌握协商规则、自觉遵守规定，确保基层协商有章可循、规范有序。西城区发布的《基层民主协商标准体系》中，专门就协商参与者应遵守的通则作出说明，包括：发言前，必须首先向协商议事主持人举手申请；发言过程中，先表明立场或者提问，然后说明相关理由；遵守关于发言次数以及发言时间的规定；任何人不得打断他人符合协商议事规则的发言；就事讨论，不质疑发言背后的动机、不搞任何人身攻击等。这些规则的执行，确保了协商活动有序开展。

（本文是国家社会科学基金2021年度一般项目“社会主义协商民主的理论与实践研究”〈项目编号：21BKS040〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

[2]十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016.

[3]杨守涛.实践者认知中的社区协商行动挑战与推进路径——基于对北京市78名社区工作者的访谈调查[J].中国行政管理，2020，（8）.

（作者简介：杨守涛，中共北京市委党校（北京行政学院）领导科学教研部副主任、副教授；陈丹，中共北京市委党校（北京行政学院）硕士研究生）

责任编辑/张蕾磊

①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。

①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。

①习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，《人民日报》2019年9月21日，第2版。