我国疾病预防控制体系面临的困境及因应之策

崔钧

摘  要  构建疾病预防控制体系，是维护人民健康、保障公共卫生安全和维护经济社会稳定的有力保障。我国疾病预防控制体系至今已运行了近70年，在预防和控制传染病爆发和流行方面发挥了重大作用。面对这次新冠肺炎疫情，我国疾病预防控制体系暴露出亟待突破的困境。必须采取因应之策，不断健全和完善我国疾病预防控制体系。

关键词  疾病预防控制体系；法律法规；中医药；信息系统

在人类历史进程中，除了战争外，各种传染病成为人类面对的最可怕杀手，霍乱、鼠疫、伤寒等疫情暴发流行，严重威胁到人类的生命安全。因此，“上医治未病”“一盎司的预防胜过一磅的治疗”，通过卫生措施预防疾病快速传播，几乎是人类有效应对各种传染病的唯一法宝，成为保障人民长久健康的铜墙铁壁。应对传染病工作是一个系统工程，疾病预防控制体系正是承担这项工程的主体。“疾病预防控制体系是保护人民健康、保障公共卫生安全、维护经济社会稳定的重要保障”。［1］

中国共产党历来高度重视人民生命安全和身体健康，早在新民主主义革命时期就在各根据地组织群众开展卫生防疫工作。新中国成立后，中国共产党致力于建立完善的疾病预防控制体系，自1953年全国各级防疫站成立，2002年走上疾病预防控制中心的建设道路，我国疾病预防控制体系至今已运行了近70年，在预防和控制传染病爆发和流行方面发挥了重大作用，一些肆虐了数十年、甚至数百年的传染病被彻底消灭。

然而，现行疾病预防控制体系中的一些结构性问题仍未得到根本解决，导致面对新发的未知传染性疾病反应效率不高。此次突如其来的新冠肺炎疫情，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我国在较短的时间内遏制了疫情蔓延，与其他国家相比，展现出了我国国家制度和国家治理体系的优越性。同时，也暴露出我国疾病预防控制体系中存在的漏洞和短板。

一、我国疾病预防控制体系面临的困境

1.预防为主的工作方针没有得到全面有效落实。由于公共卫生事业的作用更多时候是以“隐性”而非“显性”的方式体现，社会对其重要性、必要性和紧迫性等认识严重不足，“重医疗、轻预防”的思维惯性持续存在。同时，由于公共卫生耗费大量人力、物力和财力，却又不产生直接经济效益，加之近年来根据社会疾病谱和公共卫生服务需求变化，卫生领域的重点逐渐从传染性疾病转向慢性病，使社会普遍认为大规模的传染病压力已经不大。虽然部分传染性疾病特别是细菌类的传染性疾病以及一部分由病毒引发的传染性疾病已经得到了较好的控制，但是，很多病毒类传染性疾病，依然缺乏有效的防控措施。我国医疗卫生领域长期存在重治疗轻预防的思想，表现在实际工作中，就是较为重视疾病的治疗，忽视传染病的预防和控制。

2.公共卫生领域立法、执法存在薄弱环节。目前，我国现行法律体系有待完善，前瞻性有待加强，一些法律法规已经不适应现阶段的实际需要，亟待修订；疾病防控体系权责不一致，疾病预防控制系统没有行政执法权，却要承担食品安全事件调查处置的职责，因此，经常面临调查受阻、受挫的现象；执法主体不稳定，近年来，国务院机构改革频繁，卫生行政部门的工作职责以及公共卫生法律的执法主体屡经变动，给公共卫生法律执行带来极大的困扰。

3.疾控机构建设存在漏洞。目前，我国疾控机构性质有待进一步明确。在事业单位机构改革中，各级疾控中心被定义为提供技术指导支撑的公益一类事业单位，没有独立的行政管理和决策权限；疾控机构财政保障有待进一步增强。“国家公共卫生专项任务经费”拨款增速低于GDP年均增速，疾控机构职工收入远低于同级医疗机构；疾控人才队伍建设有待进一步加强。目前，设置公共卫生与预防医学专业的高校较少，教学理念存在较大缺陷，疾控机构资金保障不足，加剧了人才流失，导致我国疾控中心的人员总数和人员结构较为薄弱。统计表明，2009-2017年，全国医院卫生人员增加76.3％，卫生技术人员增加80.8％，但疾控机构卫生人员和卫生技术人员却分别减少了3.0％和4.1％。[2]

4.基层防控网底薄弱。我国基层医疗机构专业人员不足，能力和服务水平有限，难以满足居民日益提升的卫生健康需求。近年来，全国各地开展以城市大医院为龙头的医疗体、医共体建设，引发强烈的医疗资源虹吸效应，将大量乡村病人吸走，甚至将基层医疗机构的人事权及财政权也一并拿走，导致后者的法人管理结构形同虚设。全国人大常委会通过的《基本医疗卫生与健康促进法》，要求在原有国家基本公共卫生服务项目的基础上增加职业健康、精神卫生、院前急救、老年保健等工作任务，使基层医疗机构在公共卫生专业人力极为紧张的情况下，又加重了工作负担。各级卫生行政部门加大了对于基层医疗机构承担基本公共卫生服务项目的考核力度，导致基层医疗机构集中大量人力，并耗费大量精力以应付各种检查。长此以往，基层医疗机构的预防保健职能被严重弱化。

5.信息化建设滞后。目前，我国疾控系统信息化建设进度明显滞后，基本上还停留在2003年之后建立的信息系统水平之上，而这套系统的主要功能在于收集并报告各类传染病信息，并且只有国家层面才享有使用权限，省、市、县三级均无权使用这些数据。各地建立的信息系统与疾控机构设置的信息系统，在基础信息收集、录入及使用上各自为战、分离推进，未能形成统筹有力的工作机制，更未建成统一高效的公共卫生信息平台。各级疾病预防控制中心所负责的疾病监测、预防接种、卫生应急管理、慢性病防治等工作，均未建立自上而下的信息系统，导致大量工作无法有效对接，大量数据无法有效运用。

二、完善我国疾病预防控制体系的因应之策

疾病预防控制体系建设至关重要，要从加强国家战略安全需要的高度，大力加强与改进我国疾病预防控制体系建设，不断提高应对公共卫生突发事件的能力和水平，尽可能地将重大疾病消灭在萌芽状态，筑牢人民群众的生命健康防线。

1.全面加强和完善公共卫生法律法规建设。尽快研究出台公共卫生领域的母法，从法律层面明确公共卫生体系在国民经济和社会事业发展中的地位、作用及权限，确定各级政府贯彻预防为主工作方针中的法定责任，在全社会树立起预防为主的科学理念和价值氛围。从保障国家安全以及维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。此次新冠肺炎疫情中，早发现、早报告、早隔离、早治疗被确认为有效防控传染性疾病的重要手段，需要通过公共卫生立法予以贯彻。同时，疫情中暴露出的预警机制反应不灵敏、对应急处置人员保护不够、中医药发挥作用不强等问题，也应当通过修订条例加以完善。

2.建立公共卫生投入稳定增长机制。公共卫生是公共产品，应由政府承担主导责任，加强财政保障，为疾病预防控制体系的高效运转提供强大的资金保障。强化政府对于疾控体系的全额投入责任，避免疾控体系将资源和精力过度放在增收、创收上面而荒废主责主业：保证公共卫生投入增长不得低于财政支出及GDP的增长幅度，使疾控体系建设能够跟上经济社会发展的步伐，避免疾控体系成为公共卫生体系的短板；优化投入结构，对于人员经费和公用经费等经常性经费给予适当倾斜，解决长期依赖“专项资金”维持机构运转的问题；充分调动疾控人员的工作积极性，为疾病预防控制体系的高效运转提供强大的资金保障。

3.提升疾病预防控制体系运转效率。厘清权责关系是保证各级疾病预防控制中心的专业工作不受行政过度干预、增强行动力的重要环节。在实际工作中，要落实“健康优先战略”“将健康融入所有政策”，提升疾控体系在公共卫生体系中的地位和作用。在国家层面，成立推进健康中国战略的专门协调机构，并明确疾病预防控制体系的核心地位，统筹推进各项具体工作有序开展。清晰划分各部门的责任与任务，并制定出台切实可行的执行方案，列出时间表。将国民生命健康指标和疾病预防控制体系建设纳入各级政府年终考核，并提高相应的权重，对落实不力的部门采取“一票否决”，倒逼各级政府不断提高公共卫生服务水平。推动各级疾病预防控制中心与同级卫生健康委内设的疾病预防、卫生应急管理部门合并，明确职能分工，加强传染病重点实验室建设，夯实疾病预防控制体系的科研基础。此外，为避免条块分割导致的推诿塞责现象，对各地疾病预防控制中心、人民医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院等业务单位的职责进行整合，由辖区政府牵头或授权，建立应对重大公共卫生问题的领导小组或工作机制，统筹调度各部门，上下联动，充分沟通，增强应对突发公共卫生事件的及时性和有效性。

4.充分发挥中医药在疾病预防控制体系中的作用。“中西医结合、中西药并用，是这次疫情防控的一大特点，也是中医药传承精华、守正创新的生动实践。要加强对中医药的组织领导，推动中西医药互相补充、协调发展”。[3]充分发掘中医药在传染病预防和治疗方面的积极作用，尽快扭转中医药在我国疾控体系中“缺位”的局面。在疾控体系建设中，建立完善中西医协同研究机制，在推广中医药理念和推动科技创新的同时，对于西医药的局限加以补充，形成中西医药互补发展的格局；基层疾控机构要组建专门的人才队伍，充分发挥中医药治疗成本低廉的优势，加强面向群众的中医药服务；建立国际交流合作机制，与国际顶尖疾控机构开展合作研究攻关，推动中医药走向世界，提升海外学界对于中医药的了解度和认同度，为全人类抗击疫情提供中国经验和中国方案。

5.加快建设一流疾控人才队伍。人力资源是一切资源中最为关键的资源，是最活跃、最积极的生产要素。必须充分认识疾病预防控制机构是科技含量高、人才聚集的特殊行业，着力提升人才质量，优化人才结构。具体而言，就是要建立合理的薪酬制度与有效的考核激励制度，按照同级医疗机构的薪资水平，合理确定疾控机构的人员薪酬及各种防疫补贴、津贴，根据考核等次确立合理的年度绩效激励，充分调动专业人员的工作积极性，加强疾控体系对人才的吸引力，避免疾控人才流失。建立严格的行业准入制度，提升公共卫生专业人员占比，吸收适当比例的临床医学、信息科学、社会学等专业技术人才，发挥多学科联合优势。改革公共卫生教育，鼓励“双一流”高校成立公共卫生学院或者开设预防医学专业，开展公共卫生领域前沿研究，为国家培养更多的高端防疫人才；开展职业教育、继续教育和公共卫生医师规范化培训，提升现有人员的专业素质和能力，开展针对基层疾控工作人员的定期培训，提升基层疾控队伍整体素养。

6.织密基层卫生防疫网。基层防疫体系直接面向群众，担负着第一时间收集疫情信息、分解就诊压力的任务。夯实基层医疗机构建设、提升基层医疗机构硬件设施，保证基层常备防疫物资，提升基层机构在突发疫情中的应对能力；提高基层医护人员福利待遇，创造安心工作、专心钻研的环境，尝试建立相对独立的县级以下职称评定体系，通过职称晋升的方式吸引人才、留住人才；充分发挥基层医疗机构在居民健康管理、各种疾病信息收集等方面的作用，实现电子信息库和传染病监测上报系统的全覆盖，为重大传染病疫情出现之后的流行病学调查提供全面资料，真正做到防疫关口前移。

7.加快现代化信息系统建设。充分运用互联网技术，可以提高疾病监测效率，提升健康风险预警能力。因此，要抓住信息化发展的潮流，运用区块链、大数据、云平台、物联网、人工智能等高科技手段，成立专门的领导机构，与实力较强的互联网企业展开合作，推进相关技术研发。深度整合公共卫生信息、医疗服务信息等相关信息，实现跨部门、跨区域、跨领域的信息交流共享。此外，加强常态化监测，实时利用、分析各类信息，加强早期预测。同时，依托国家全民健康信息平台，以电子病历、健康档案以及全员人口数据库为基础，在信息安全、标准规范、运行维护等保障体系支撑下，健全和完善覆盖全国的疫情报告监测预警及其公共卫生突发事件信息网络系统。打造面向公众服务的公共卫生信息平台，实现疾病动态监控、儿童接种疫苗、职业健康、妇幼保健、综合监督等综合业务的全过程管理，提升公共卫生服务的便捷性与有效性。加强常态化监测，实时利用、分析各类信息，尤其是涉及居民健康的新发传染病、呼吸道传播疾病等的早期预测。

参考文献：

[1][3]习近平.构建起强大的公共卫生体系 为维护人民健康提供有力保障[N].人民日报，2020-06-04（01）.

[2]中华预防医学会新型冠状病毒肺炎防控专家组.关于疾病预防控制体系现代化建设的思考与建议[J].中华流行病学杂志，2020，41（4）：453-460.

（作者单位：国家卫生健康委项目监管中心、系中国社会科学院研究生院博士生）

【责任编辑：江锦】