盐池县基层社会治理共同体建设之创新路径探析

李丽

摘要：在新发展阶段，构建充满活力的社会治理共同体是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和重大目标之一，是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度、推进国家治理现代化的重要保障。文章以宁夏回族自治区（以下简称“宁夏”）盐池县为例，剖析了盐池县基层社会治理共同体建设活动的三大创新之处，即治理体系创新、管理制度创新以及持续治理动力机制创新。在此基础上，论述了盐池县在基层社会治理共同体建设中所存在的问题，并针对性地指出了未来改进方向，以期为国内同类县域层面的社会治理共同体建设提供一定的借鉴价值。

关键词：盐池县；社会治理；社区共同体；创新之处

文章编号：1674-7437（2022）12-0045-03      中国图书分类号：D630      文章标识码：A

构建社会治理共同体是党的十九届四中全会做出的重要决策[1]。社会治理共同体包含“四元”主体，即党委、政府、社会组织和公民，治理过程重视协调个人利益与社会利益，以实现良性互动，是一种社会治理新范式和新格局。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态······发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[2]。

国内学术界对社会治理和治理共同体建设也已有较多论述，如马怀德（2022）[3]对国家治理能力进行了解读，指出国家治理能力涵盖三个方面，即党的执政能力、国家机构的履职能力、人民群众的管理能力，其中，人民群众的管理能力是国家治理能力的基础。王天夫（2020）[4]对社区治理共同体的特征和基层社会治理的重要性做出论述，社区治理共同体以政府、社区、社会组织和居民为多元主体，以社会再组织化为手段，以实现社区多元主体共同治理为根本；“共同体”是一种非正式组织关系，可以在具体的社会事务问题上将人们再次连接在一起，成为社会治理中的关系资源，成为社会治理中的可动员起来的中坚力量；基层社会治理尤其值得关注。张等文、解秀丽（2022）[5]等人对社区层面社会治理的创新性和重要意义进行解读，认为这是社会治理领域进行制度创新的“点睛之笔”，社区是社会治理下沉到基层的主要场域。陈秀红（2020）[6]指出，从基层的实践来看，社区治理共同体的建构还面临一些困境和难题，如何把社区治理共同体做实做好还需要进一步研究。基于上述认知，笔者对宁夏盐池县的基层社会治理共同体建设活动进行了剖析。

1   县域社会治理共同体建设的创新之处

1.1   治理体系建设创新

盐池县基层社会治理共同体建设从解决好从何处入手的问题，以深化警务改革为主线，从抓好治理体系建设入手，逐步推进建设活动。

1.1.1   抓住旧体系中的突出问题，从“碎片化管理”向“整体性治理”转换

传统的公安管理存在较为突出的“管理碎片化”现象，包括治理体系碎片化、治理能力碎片化，治理技术碎片化等，通常表现为政府职能部门之间缺乏协调与合作，不同治理主体之间缺乏有效联结机制，需要通过综合创新加以解决。盐池县根据中央有关构建社会治理共同体的战略部署，制订出《2022-2023年派出所和警务室两年建设规划》，并将规划付诸实施。规划建设内容有：县内“云视频”的布建，县局视频中心、派出所、警务室的三联互通，派出所情报指挥室建设等。通过这一专题性建设规划，确定本县治理体系建设目标，用以统领全局，使各部门之间、社区与社区之间、城乡之间和乡镇之间的治理体系建设有了科学依据，开启了从“碎片化管理”向“整体性治理”转换之路。

1.1.2   确立从基础工程做起的治理体系建设新理念，做实做强基层派出所

公安部门和公安队伍是实施社会治理的骨干力量，而派出所处于公安系统的基础层面，唯有基础牢固、队伍充实，治理体系才会坚实。但是，县级公安系统以往受到人员编制、经费投入等客观条件和实际困难的制约，基层派出所的建设比较薄弱，存在人员、车辆、办公条件不足问题，导致基层治理能力不足。自2021年以来，盐池县认识到建设好基层派出所的重要性，坚持理念创新，克服困难，转变思路，将派出所建设视为县域社会治理体系建设的基础工程，积极对接相关部门，推进落实人员编制调剂分配工作；认真评估测算派出所迁改建、标准警务室打造、派出所车辆装备采购等项目经费需求，专项请示并筹措改革经费，使派出所从人员、经费、车辆等方面得到加强。实践证明，派出所治理能力的提升关乎到社区治理的整体成效，是促进多元主体协同合作的有力保障，做实做强派出所成为治理共同建设的基础性工程。

1.1.3   将社区层面作为合作治理主战场，创造综合治理能力与警务特色并举的新机制

盐池县在社区警务层面上主推警务室、义警室、调解室“三室合一”治理模式，其要义在于提升警务人员的综合能力，全面开展警务和服务等各项工作，以便更加适应新形势新要求。同时，重视打造警务室的特色品牌，力求形成“一室一特”的格局。各派出所分别确定各自的警务创新项目，有的建立“红盐义警”“惠安义警”等，有的推行“背包警务”“分色预警”等，成为社会力量参与社会综合治理的新模式。这种新机制将社区层面作为社会治理的主战场，而社区警务室在其中起中枢作用，其综合能力越强，警务特色越鲜明，越有利于解决由于治理主体分散化、能力不均衡、能力不足所导致的各种问题。以社区层面的警务为主战场，积极开展社区合作治理活动，成为破解社会治理难题的关键。

1.2   治理实践中的管理创新

相关管理制度的安排和切实执行，对于治理体系的运行有保障性作用。因此，管理创新与治理体系创新具有同等重要的意义。盐池县的治理实践既抓了治理体系建设，又抓了管理制度的建设和执行，以确保能够获得预期的治理成效。

1.2.1   以“四格融合”作为县域社会治理管理创新的核心内容

“党建引领、网格化管理、组团式服务”是县域社会治理共同体建设的基本思路。盐池县学习借鉴“枫桥经验”，创建了本县的“党格+警格+网格+群格”四格融合模式，全县划分为120个警格，149个网格，“网格”与“警格”基本对应，由村组长、网格协管员（警务联络员）为骨干组成1 076个群格[7]；其中，党的领导在四格中起核心作用。在县域层面上，“四格融合”是社会治理制度创新的核心举措，公安工作被纳入党委政府治理体系，全面落实“党委领导、政府负责、部门联动、协调推动”的要求。四格融合，一是融合了工作机构，基层公安与基层社区组织紧密结合，社会综合治理紧密对接，实行齐抓共管；二是融合了治理队伍，按照1名社区民警+2名社区辅警+N名专兼职网格员的模式，实行一体化运作；三是融合了治理机制，公安关注民意，民意对警务工作产生直接影响乃至先导作用；四是融合了工作职责，信息联采、矛盾联调、隐患联排、平安联创等成为多方参与者的职责。只有强化协同管理和协同机制创新，才能使治理共同体更加名副其实，治理绩效才能更加显著，因此，四格融合是达到共建共治共享治理要求的必要措施。

1.2.2   在县域公安系统内部开展管理制度综合创新

盐池县将公安系统内部打造成为“三个闭环”，一是“县局-派出所-警务室”三级警务闭环，二是警务工作处置闭环，三是公安数据共享闭环。打造“三个闭环”实质是公安系统内部管理制度的创新，前两个闭环重点解决县域公安内部上下级之间联系不够紧密、配合效果不佳等问题，用新的管理制度安排来保障公安系统内部能够健康、高效运行，形成“全县一盘棋”运行新模式。所建立的具体管理制度有县局机关民警支援基层制度、对派出所常态化支援制度、及时传输综治指令制度、实行全覆盖联勤、全方位联动、全过程联络制度等。第三个闭环重点解决信息传输和应用问题，包括建立信息传输制度、信息采集制度，以及公安治理信息平台建设及信息应用制度等，这是鉴于传统的公安工作受制于信息技术发展程度较低，信息传播、信息共享等尚有诸多不尽如人意之处，必须彻底改变此种情况的必然选择。打造公安信息闭环，正是落实中央关于技术赋能社区治理的要求，加强技术力量在社区治理过程中的综合运用与全方位影响，切实解决治理技术碎片化问题的创新举措。从盐池县的实践来看，这方面的创新具有牵动基层社会治理全局的意义。

1.3   持续治理动力机制创新

任何一项社会事业的发展都应有坚实、足够和具有持续性的推动力量，社会治理共同体建设和治理活动也是如此。动力可来自内部，也可来自外部，内力与外力应有机结合，形成综合性动力。

1.3.1   创建义警队伍和爱心积分超市等并开展活动，有利于形成持续的民间动力

发动群众参与是培育县域社会治理内在动力的关键所在。盐池县建立义警队伍是学习和借鉴“枫桥经验”、统筹整合社会资源、组织人民群众参与社会治理的做法，也是发扬革命老区优良治理传统的做法，具有培育内在动力的功效。通过宣传“红色盐州、崇法尚义、社群共治、平安共创”理念，从爱心公益协会、应急救援协会等社会公益组织中吸纳志愿者，组建起义警队伍，从城镇街道、社区到乡镇各行政村，普遍形成“一村一警带领一支义警队伍”的格局。义警队员具有熟知当地情况的优势，不仅可以参与辖区流动人口大起底、大摸排等活动，也可参与化解民间矛盾的工作。建立“爱心积分超市”，即在治理体系网络中开设线上窗口，设置红盐义警功能板块，吸引群众登录参与治理活动，也具有培育内在动力的功效。群众参与社会治理的渠道得以拓展，人民群众自我管理和参与治理的积极性得以提高，必然带来社会治理常态化的新局面。

1.3.2   充分发挥现代网络和信息技术支撑力，有利于强化社会治理综合动力

盐池县已形成网上和网下两个警务区格局，两个警务区的工作是有机融合的。网下工作包括组织街道和社区居民评议公安治理、倾听民情民意、开展法治宣传和上门服务等。网上的工作包括组建警、网、群“邻里牵手”朋友圈等，盐池县由警民共建的微信群达1 200余个，实现了“一格一群覆盖一村”的新格局。建立社区民警常态长效培训工作制度，通过多种形式培训民警，提高社区民警的基本素质和现代网络信息技术应用能力；展现出较强的规范执法能力、舆论引导能力、信息化应用能力、应急处突能力，也是增强内在治理带来的一项重要工作。例如，盐池县冯记沟乡综合市场曾是电动车电瓶盗窃案件多发地，公安情报指挥室将此情况传送至巡逻防控队，民辅警很快将嫌疑人抓获，迅速破获盗窃电动车电瓶案件4起，这种情况不仅是科技支撑力发挥作用的表现，也是社会治理综合动力得到强化的表现。

1.3.3   通过社会治理获取多层次的平安效应，平安效应也是一种潜在的社会治理动力

盐池县地处我国传统的农耕与游牧交错地带，历史上既有中原农耕文化，又有塞外游牧文化，地较广人较稀，其社会管理的主要态势是舒缓型的。直至1936年以后，盐池县成为陕甘宁边区革命根据地的组成部分，在党的领导下有了较好的社会管理，也积淀了军民共治的好传统。改革开放以来，盐池县既是全国防风治沙示范县、全国造林绿化先进县、全国扶贫攻坚先进集体等，也是平安中国建设示范县。自推进公安治理改革创新举措以来，2022年第一季度，盐池县全县刑事案件同比下降45.07%，侵财类案件同比下降45.23%，可防性案件同比下降45.07%，这些是改革创新带来的基本治理成效[8]。有必要指出的是，随着县域社会治理全面深入地推进，必将会在多层次上获得更好的治理绩效，久而久之，治理绩效将会积累形成一种正面效应，即平安效应，县民以县内平安为荣，村民以乡村平安为荣，社区居民以社区平安为荣，企业主以企业发展环境优良为优势，因而平安效应将会成为推动发展的有利条件，转化为社会各方参与治理的强大动力。

2   存在问题及未来改进方向

盐池县的社会治理取得了一些成就，但还存在一些需要解决的问题：一是思想认识上的偏差，还有少数人认为社区网格管理与警务工作可联也可不联，两项工作存在“两张皮”现象；二是网格员考核管理尚不够科学，由于网格员的报酬并非由公安机关发放，公安机关的考核还不能与网格员经济利益挂钩；三是治理工作的开展尚不够深入，部分社区民警、网格员仅把日常管理当作全部治理工作的中心，忽视群众诉求，缺乏主动性，只求“不出事”，不能很好地把握社区的主要问题和矛盾。

上述存在问题表明，县域基层社会治理共同体建设需要持续推进和不断深化。针对上述问题，今后的改进方向：一是进一步宣传贯彻中央建设社会治理共同体相关决策精神，提高社区网格管理与警务工作的结合度；二是对网格员的考核，应进一步细化具体制度，应将公安系统的考核结果作为核定网格员薪酬的重要指标之一；三是开展多种形式的创新性实践活动，如实施警务服务延伸工程、网络服务便民工程、企业发展护航工程等，让基层警务人员和各种治理主体能够在实践活动中，共同提高工作能力，共同增强责任意识，牢固树立新理念，共同贯彻落实新模式和新机制。

3   结束语

基层社会治理共同体建设和治理活动是一项社会系统工程，离不开全体社会成员的共同努力，必须坚持“共建共治共享”的治理路径，必须落实“有责尽责共享”的新时代新要求。体系建设、管理制度建设与执行、综合动力机制培育是基层社会治理共同体的三个基本构件，也是实施治理不可或缺的三大要素，要想获取更好的建设成效，必须切实把握好这三大要素。盐池县认真贯彻中央有关基层社会治理共同体建设的方针政策，其创新举措是基于当地实际制定的，比较切实可行，有可操作性，对于国内同类县域层面的社会治理共同体建设有一定借鉴意义。

参考文献：

[1]新华网.（受权发布）中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 [EB/OL].（2019-11-05）[2019-11-05].http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm.

[2]中国政府网.习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2022-10-25）[2022-10-25].https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[3]马怀德.法治与国家治理[J].社会科学，2022（08）：5-11+20.

[4]王天夫.构建社会治理体系 建设社会治理共同体[J].社会治理，2020（01）：17-19.

[5]张等文，解秀丽.从碎片化治理到共同体构建：新时代社区治理的路径转向[J].中共天津市委党校学报，2022，24（05）：54-63.

[6]陈秀红.城市社区治理共同体的建构逻辑[J].山东社会科学，2020（06）：83-89.

[7]民主与法制网.宁夏盐池公安：赓续改革精神，厚植平安底色[EB/OL].（2023-02-03）[2023-02-03].http：//www.mzyfz.com/html/2332/2023-02-03/content-1581893.html.

[8]澎湃政务：平安吴忠.吴忠公安出实招推动解决基层派出所难题[EB/OL].（2022-06-01）[2022-06-01].https：//m.thepaper.cn/baijia-hao_18379494.