推进农村基层治理现代化的路径探析

马翠兰

摘要：实现国家治理体系和治理能力现代化最关键的环节在基层，基层是一切工作的落脚点。不断提升基层治理工作的能力和水平，才能走出一条务实高效的基层治理现代化之路。推进基层治理现代化，必须坚持科学治理理念，创新治理制度和技术手段，科学设定治理评价指标体系。人民群众既是基层治理的参与者、监督者，也是基层治理的受益者。基层治理现代化有利于维护农村社会长期稳定，农村社会稳定又能增进基层治理能力、水平的提高，二者相辅相成，相互促进。

关键词：农村；基层治理现代化；路径

文章编号：1674-7437（2022）12-0029-04     中国图书分类号：D619      文章标识码：A

党的十八届三中全会首次将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标[1]。实现治理现代化，从根本上实现由管理到治理的转变，不仅关系到整个国家层面，更关系到省、市、县乃至乡镇等各级地方政府全方位的深入改革。社会治理的重心在基层，基层是一切工作的落脚点。习近平总书记指出，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层[2]。基层治理之于国家治理意义非同寻常。农村基层治理关系到农村社会和谐稳定。农村稳定关系到农民切身利益，关系到农村社会长治久安，关系到乡村振兴战略的实现，关系到社会主义现代化强国目标的实现。

实现基层治理现代化，必须解决好何谓治理、为谁治理、谁来治理、治理什么等一系列问题，基层治理现代化包含了治理理念、治理能力、治理方式、治理过程等全方位现代化。基层治理现代化是一个不断升级的动态过程，囊括“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局在基层的全部实践[3]。自改革开放以来，面对经济社会发展的新情况、新问题，党和政府始终高度重视基层治理，坚持推动治理重心下移，以基层改革支撑全国改革、以基层发展带动全国发展、以基层稳定巩固全国稳定，取得了不错的治理成效。

1   坚持科学治理理念，增进和谐社会建设

治国安邦，重在基层。基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分[4]。夯实基层基础、打通治理的“神经末梢”，为推进基层治理现代化提供基本遵循。基层治理多数体现为微观治理，及时有效化解社会矛盾，呼应民众期盼，一言一行都是民生民意的具体体现。理念是行动的先导，基层社会治理必须坚持科学的治理理念。

1.1   坚持人民至上，厘清“为谁治理”问题

党的十八大提出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”[5]。治理不是简单的管理，治理追求的是民主、公平、正义等价值诉求，强调不同主体的协商合作。基层治理强调人民在村级治理中享有知情权、话语权，平等参与各项事务，维护自身合法权益。治理不是上对下的管制，不是官与民的对立，而是为民服务、为民解忧。治理是积极调配各方资源，运用制度、技术等手段，提高行政效能，呼应民众合理诉求，最大限度保障人民合法权益，推进经济高质量发展。农村基层治理不是单纯求政绩、搞面子工程，而是造福民众，实现社会长治久安和可持续发展。农村稳定也不是整个社会一派祥和，静止不变，没有矛盾，而是各方力量协商解决问题，求同存异，维持整个社会和谐共生的动态的稳定。

人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。农村治理的意义就是保障民众合法权益、维持社会和谐稳定，满足人民日益增长的美好生活需要。基层党组织和各级政府要引导村民积极参与村务监管，选举、监督干部，建立村民自我约束制度，来高效协调利益、化解矛盾、排忧解难。在基层治理中要注意解决好人、财、物的问题，坚持科学的治理理念，厘清“为谁治理”“为什么治理”的问题。培养一批有理想、有干劲、有情怀、能干事的乡村骨干，带领村民积极参与社会治理。

1.2   整合多方资源，搞清“谁来治理”问题

从传统政府管理走向现代治理，意味着治理主体的多元化。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[6]。以党建统领基层治理是推进基层治理现代化的根本保证。在县域经济、镇域经济高质量发展爬坡过坎、基层社会结构和利益结构复杂多元、基层政府治理全面改革的关键时期，在基层治理的全过程和各领域中要始终坚持党的领导，真正把党的领导优势及社会主义制度优势转化为基层治理效能和发展优势。

完善“一核多元”基层治理体系，基层党组织要统筹好基层治理各方资源，着力解决基层政府职能越位、缺位、错位问题，在引领经济、调控市场、保护生态、增进和谐社会建设等方面履职尽责。探索更加科学有效的体制机制，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设我参与、我尽责、我享有的基层社会治理共同体。重构以村规民约、社区公约、家规家训、社会信用等为主要内容的乡村道德体系，推动正式制度和非正式制度相互促进。健全基层群众自治制度，使各社会组织的参与渠道更加通畅、参与方式更加多样高效，形成政府治理与社会参与、机构治理与民众自治同频同向的良好格局，夯实基层治理的群众基础。

人民群众是历史的创造者，是社会变革的推动力量。尊重群众主体地位，发挥基层自治组织的作用，选取村民代表组成议事会、监事会，让村民充当调解员，实现自我管理、自我教育、自我服务。在选举、决策、管理、监督等方面充分发扬人民民主，使村民成为基层治理的主人。

1.3   坚持科学导向，破解“如何治理”问题

导向就是指挥棒，就是红绿灯，就是价值取向。坚持目标导向。目标是指路明灯，指引着我们前进的方向。推进基层治理现代化，促进社会发展，增进和谐社会建设，服务民生。善治是实现公共利益最大化的治理过程。要把善治作为基层治理现代化的目标愿景，持续发力，以治理理念的科学化、结构的合理化、方式的精细化、过程的民主化，助推中国特色社会主义制度更加成熟定型，持续推动制度优势转化为治理效能。

坚持需求导向。社会发展日新月异，中国正迈向强起来的历史新征程。人民群众的基本生存需求获得满足后，必然追求公平、正义、尊严等更高层次的需求。基层治理包括县域、镇域、乡村、城乡社区等，涉及教育、医疗、卫生、就业、社保等与群众切身利益息息相关的所有公共服务领域。重点解决群众急难愁盼的问题，治理过程由群众参与、治理成效由群众评定、治理成果由群众共享，增强获得感、幸福感、安全感。

坚持问题导向。世间万物无时无刻不在运动变化之中，矛盾是一切事物发展的根本动力。在基层治理中，要善于发现问题，找到问题的症结所在。只有发现问题，才能解决问题。深入群众，及时发现、化解矛盾，把解决矛盾作为关键突破口和着力点，分类施策，标本兼治，努力解决好直接关系群众利益的操心事、烦心事、揪心事。久久为功，攻坚克难，集中解决发展的不平衡不充分问题，整体提升基层治理现代化水平。

2   发挥制度技术优势，提高基层治理效能

农村稳则天下安，农村稳定是社会稳定的基石。“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量”[7]。农村长久稳定和健康发展对于社会主义现代化建设目标的实现关系重大。重要制度安排和现代技术工具是推进基层治理现代化的关键点和突破口。

2.1   积极推进制度创新，建设服务型政府

制度创新是基层治理创新的重要途径。制度意识和制度执行直接影响基层治理现代化的实际成效。强化自治、法治、德治融合的基层治理方式，完善人民群众参与基层治理的制度化渠道，保证人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，满足人民群众不断增长的民主、法治、公平、正义需求。

必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。只有不断提高服务质量和水平，全心全意服务人民，让人民满意，才能更好地推进和谐社会建设。推动治理重心向镇街下移、力量向镇街下沉、资源向镇街下倾，重塑县乡基层治理结构，实现政府改革由“以政府履职为中心”向“以人民为中心”转变。统筹优化基层党政机构设置和力量配备，推动基层治理体系从技术性重塑向组织结构性重塑转变，为县域和镇域治理提供制度保障。以平安创建为抓手，努力夯实防范化解社会风险的基层基础，推动平安创建向制度化、常态化迈进。探索政府权责清单制度，优化政府层级和部门间的职能体系，推动治理重心下移、资源下倾、力量下沉。

创新基层治理机制，规范基层权力高效运行。探索基层责任制度的创新路径，事务分门别类，责任明确到人。通过网格化管理、街道经理、小巷管家等创新治理经验，拉近政府与群众之间的距离，打通基层治理的“最后一公里”，提高治理效能。做好基层治理方式创新，加强责任部门解决问题的协调性。破除条块分割、推诿塞责等现象，健全 “一站式服务”“窗口服务”“最多跑一次”等机制体制，通过党员模范岗等特色窗口，树立良好形象，增进官民感情。

深化基层公开制度建设，维护群众合法权益。深化村级党务、村务、财务公开，加强村级专门监督和财务监督。由乡镇纪委对本级党务、政务公开工作进行审查监督，村纪检委员对村党组织党务公开进行审查监督，村务监督委员会对村务公开、财务公开事项进行审查监督，以监督保障基层“公得开”，以公开保证监督“落得实”，实现“监督、公开”双向互动。

2.2   用好现代技术手段，提高服务水平

方式、方法创新是推动基层治理创新的重要内容，是确保治理体系和治理能力现代化的重要支撑。人工智能、大数据等在助力基层治理方面发挥了重要作用，公共服务个性化和精细化程度的提升更好地满足了人民群众的多样化需求。充分利用信息化时代的各种高科技优势，打造覆盖面广、参与要素全、智能化程度高、各方大联动的网络治理新格局。运用矩阵化管理理念，把基层日常事务分门别类，使之科学有序。健全工作机制，搭建各种工作平台，以统筹协调、属地管理等运行机制为支撑，高效解决综合治理、市场监管、联合执法中的急难问题，不断提高服务水平。推进县级部门与乡镇之间的职责重构、资源重配、体系重整，切实发挥信息化在创新社会治理中的作用。

做好基层治理技术创新。通过网络化、信息化手段的运用，让老百姓“最多跑一次”，事情全办清，问题全解决，矛盾全化解。创建“一码解纠纷（诉讼）”平台，将各种案件智能化分类、分层级过滤、多渠道解决、大数据监管，把矛盾“中转站”转变为解决问题的“终点站”，打造各部门高效协同、责权明确、联合办理的大平台，“一个窗口”面对群众，坚决破除群众办事“磨破嘴、跑断腿”的局面，实现“跑一地”全办清。把大数据、云计算、人工智能、区块链广泛运用于基层治理实践中，减少治理的死角、盲区，提升智能化、智慧化、数字化水平。

3   创新评价指标，激发基层治理活力

基层治理、农村维稳，贵在落实。农村发展了，农民生活水平提高了，城乡收入、医疗、教育、养老等方面的差别消除了，和谐社会建设就能顺利推进。衡量基层治理水平，评价基层治理工作成效的相关指标要科学合理，具有可操作性。

3.1   评价指标客观真实，合理适度

基层治理工作是处理人与人、人与组织之间的关系的工作，具有复杂性和突发性。简单地以处理了多少纠纷、办了多少案子、阻止了多少上访或者零上访等作为评价基层治理效果的指标，就陷入了机械工作的悖论。以建立了多少数据平台，有多少浏览量，是否实现了工作的网路化、信息化作为基层治理的硬指标，那就违背了基层工作为百姓排忧，为人民服务的实质和宗旨。

在指标设计上，镇级处置的三级事件量、网格员上报的事件质量、事件类型覆盖面等，作为衡量基层平台运行效能的重点；同时，提高数据分析研判、事件办结率、群众满意度等指标的比重。基层工作面对的是最广大的老百姓，解决问题的方式、能力、效果关系到党群关系、干群关系、政府形象和公信力等诸多方面，在工作中不能就事论事、就法讲法，机械化、程式化，要多些温情和人性化关怀。

3.2   评价过程科学有效，去繁就简

基层治理重在实效，但实效的获得离不开治理过程的科学、高效。在基层治理中，科学决策是前提条件，充分发挥村级党组织的主导作用，发挥其在推进基层民主管理、推动产业发展、维护社会稳定等方面的领导优势，洞悉当地实际和村民需求，因地制宜，引导村民议事会等组织正确决策。在评价指标体系中，要特别关注决策是否民主化、科学化。

评价指标要关注农村重大问题的介入和解决情况。农村工作千头万绪，复杂多变，征地拆迁更是农村基层治理的大难题，发动群众积极主动参与自治可以有效化解矛盾、解决问题。村“两委”在重大事情决策时务必做到尊重民意、引导却不干预，把相关权益分配权交村民自主决定，保障重大项目顺利开展。评价指标体系中还要关注村“两委”的工作作风。实事求是，深入群众，依靠群众，才能涵养良好的社会风气，形成风清气正的基层民主政治生态。

4   结束语

在推进基层治理现代化过程中，治理理念、方式、制度、手段、评价指标体系等的科学化和现代化，对于提高治理水平，促进基层社会稳定，增进和谐社会建设，意义重大。农村社会长期稳定，切实维护人民群众各项合法权益，有利于提高人民群众参与基层治理的积极性、主动性。积极主动参与基层社会治理，人民群众处置问题和化解矛盾的能力随之提高，反过来又有利于促进农村和谐稳定。基层治理与农村稳定相辅相成，互相促进，都离不开人民群众的广泛参与和积极支持。在积极推进基层治理现代化的过程中，只有相关部门不断创新治理手段，探索现代化治理的多重实现路径，才能为实现治理体系和治理能力现代化提供参考和借鉴。

参考文献：

[1]中国共产党新闻网.俞可平：推进国家治理体系和治理能力现代化[EB/OL].（2014-02-27）[2014-02-27].http：//theory.people.com.cn/n/2014/0227/c83859-24485027.html.

[2]光明网.基层治理的关键是加强党的全面[EB/OL].（2022-03-15）[2022-03-15].https：//m.gmw.cn/baijia/2022-03/15/35586346.html.

[3]中国共产党新闻网.中国共产党章程 [EB/OL].（2017-10-24）[2017-10-29].http：//cpc.people.com.cn/19th/gb/n1/2017/1029/c414305-29614386.html？ivk_sa=1024320u.

[4]人民资讯.聚焦三个关键要素 着力推进基层治理推进基层治理现代化要解决四个问题[EB/OL].（2021-07-21）[2021-07-21].

https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1705884423545860467&wfr=spider&for=pc.

[5]中国人大网.胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会报告[EB/OL].（2012-11-19）[2012-11-19].http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/bmzz/llyjh/2012-11/19/content_1992274.htm.

[6]人民网.党建引领基层治理的理论逻辑[EB/OL].（2018-12-07）[2018-12-07].http：//dangjian.people.com.cn/n1/2018/1207/c117092-30449033.html.

[7]中华人民共和国农业农村部.中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].（2018-02-20）[2018-02-20].http：//www.moa.gov.cn/nybgb/2018/201802/201805/t20180515_6142125.htm.