农村公益性水利工程管理存在的问题及建议

2022-04-28谢莉

大科技 2022年15期

谢莉

（重庆市长寿区水务投资建设管理服务中心，重庆 401220）

1 农村公益性水利工程管理现状

农村水利工程是指便利农业生产、促进农村经济以及改善镇村居民生活条件的基础设施，主要由政府或村集体出资修建，受益主体广泛，公益性较强。自建国以来，为促进农业发展，我国投入大量财政资金进行农村公益性水利工程的建设，根据功能不同，将这些工程项目划分为纯公益性质的水利工程与准公益性质的水利工程。

纯公益性质的水利工程承担着堤防整治、水土保持、旱季灌溉、疏水排涝以及河道梳理等作用，体现了水利工程兴利除害、防灾减灾以及为农户增产增收的作用，充分体现该类水利工程的社会公益性，不仅为促进了农业发展给农民带来了收益，同时也带动了国家的经济增长，创造了可观的经济效益。主要包括水库、山坪塘、提灌站、灌溉渠道、河道堤防、部分村镇饮水工程等。

农村准公益性质的水利工程则主要承担生态保护以及防汛减灾等方面的功能，与此同时，还负责为城乡供水、电力保障等方面的工作，是一种公益性与经营性兼具的水利工程系项目。它自身能够创造经济效益，为股份持有人提供一定的经济效益。这部分水利设施主要有水电站、水上旅游、水产养殖和农村供电站等设施。本文主要讨论农村纯公益性水利工程。

多年以来，国家对于农村水利工程的建设投入了大量人力、物力与财力，进一步加大对农村水利工程设施建设的相关资助与政策扶持。农村水利工程与相关设施因其特殊属性，其归属权问题受国家支配，同时受国家政策以及政府体制等多方因素的主导，目前我们国家的农村水利工程主要实施集体管理模式，但这种集体化的管理模式已经不能够适应快速发展的市场环境，对于农业科学持续发展的推动也没有很好的促进作用。除此之外，农村水利工程项目自发展以来便有重建轻营的理念，因此很多水利工程建成之后便存在无人管理或者管理不到位等弊端，很多设施已经出现了老旧失修的问题，这大大阻碍了农业生产的发展。我国小型水利工程普遍存在“先天不足，后天失调”的特点，虽然这些问题是经年累月长期形成的，但若不能够进行彻底的整顿和改变势必会进一步影响农业生产的发展和国民经济的进步，制约整个农村经济的可持续发展。因此，农村公益性水利工程建成后的管理工作没有与建设工作协调一致，尤其是县级以下的基层水利管理工作和管理模式不够完善，严重阻碍了我国水利事业的发展和其作用的发挥[1]。

2 农村公益性水利工程管理模式

水利工程的管理工作是指针对已经建成的项目工程进行定期检查观察、维修护理以及正常的运行调度，从而确保水利工程的正常使用，充分发挥其作用。对于工程管理单位来说，应做好工程安全的保障工作，适应时代发展的要求，积极发展综合经营业务，充分拓展工程项目的经营效益，不断提高项目工程的科学管理水平，推动整个农村经济的发展。

目前我们国家的农村水利工程管理主要采取自上而下的管理方式，与水行政管理方式相对应，具体是由国务院的水行政主管部门同龄，同时涵盖了其下属部门、下属部门派出机构、乡镇农业服务管理中心以及农民用水协会及村级水管员等构成。各个部门自上而下管理权责范围内的水利工程，并由上级部门提供相应的维修管理费用，而现阶段，小型水利工程的初级工作人员往往疏于管理，这就直接或间接地导致了各种用水问题，如用水纠纷、矛盾以及水利工程无法正常运转等。县级水利行政主管部门派出专门机构，协助该部门进行下面的水利项目的协管工作，直接服务于基层区中。用水户协会与村级水管员是管理模式改革背景下的产物，小型的农田水利工程由直接使用直接受益的农民自身管理，但农民会定期接受行政主管部门的相关指导，对水利工程项目的管理进行了优化同时也减轻了政府的财政压力[2]。

一直以来，水行政管理部门对于权责方面的问题都比较模糊，设施工程以及设施的维护与管理通常视为同一单位的工作，对于工程的维修养护以及管理方面的费用也会混在一起使用，管理工作人员数量较多，因此有限的费用主要用于管理人员的工资支出，而切实用在工程和设施维护方面的资金则少之又少。为了进一步确保维修管理的水平，提高养护效果，应强化对财政资金使用流向的管理，将尽可能多的财政经费用于学习相关管理经验，培养高水平的管理和养护工作人员使有限的养护管理费用真正用于水利基础设施的建设维护工作。

3 农村公益性水利工程运行管理中存在的问题

大中型水利工程由专门的企业或者部门管理，管理相对规范。然而，街镇或者村组管理的公益性水利工程存在一定的管理问题。如：水利工程项目的管理方式存在诸多弊端、水利工程重建轻营、国家的财政投入支出使用不合理等，对比乡村振兴对水利提出的要求，农村对于水利项目工程的治理工作仍有待改善，目前水利工程的管理工作主要存在以下几点不足。

3.1 重建轻管现象依然存在

长期以来，国家对于水利工程项目通常关注前期规划和项目建设，反而对建成后的项目属于管理，忽略了管理的重要性，在规划建设的过程中，不关注后续的经营与盈利。水利工程项目在兴建之初会耗费大量的人力、物力和财力，但建成后却不能够定期、科学的进行管理维护。管理的缺失便进一步导致水利设施不能够被合理应用和保养，加速了其损坏的速度；此外，管理的疏忽还会致使设备的一些隐患不能够被及时发现，经年累月，若突遇洪涝灾害或者重大故障，很可能导致工程或设施遭到严重损坏以至重建。相比“防微杜渐”的管理费用，重建所耗成本远高得多。

3.2 农村公益性水利投入不足

农村资金投入不足。①政府投入不足。作为农村公用的公益性水利工程，通常是由政府负责相关的建设及服务费用，但政府往往将重点放在城市基础设施的建设工作上，与农业结构调整和可持续发展需求相比，缺口较大。②社会投资不足。农田水利建设项目需要投入的资金和时间周期均较大，收益回报，也就是资金回笼所需的周期更长，自然风险大，受资金趋利特点的影响，社会资金投入动力不足。③农民自身投入不足。由于农村体制改革和经济结构调整等因素影响，农村外出务工人员较多，农村务农人员多为老龄人，受自身体力、认识水平等限制，对农村水利投入缺乏积极性。

3.3 管理能力弱，缺乏专业人才

农村公益性水利工程大都由街镇或者村委会管理。目前，各街镇农服中心（水管站）很少有水利相关专业人才，他们还需同时负责农业、林业等工作，对水利管理无暇顾及，甚至有的街镇为了完成造林任务在河道岸坡种植树木；村委会派遣或临时聘请的管理人员，大都缺乏业务知识，工作积极性不高，难以管理好工程。基层水管单位条件艰苦，待遇低，在引进人才和留住人才方面力不从心，管理人员趋向老年化，管理水平普遍偏低，不能满足现代水利发展要求。

3.4 水利工程良性运行机制尚未形成

①农村小型水利工程每年需要一定的运行经费，按照“谁受益，谁负责”的原则，应由镇政府和各受益村负责。但是，基层政府和农村集体经济非常薄弱，能用于水利养护维修的经费十分有限。②区县级目前仅对农村饮水安全工程、小型水库每年安排了一定的维修养护经费，其他水利工程均无专项维修养护经费。③受农业税取消等影响影响，农业灌溉水费普遍难以征收，各类涉及供水的水利工程均未形成以水养水的良性机制。由于小型水利工程的运行经费和维修养护经费无法落实，工程普遍失修失管，存在不同程度的安全隐患，工程效益无法充分发挥。

4 加强农村公益性水利工程管理的建议

4.1 明晰产权，推行水利工程标准化管理

（1）加强小型水利工程的管理工作，深化管理体制改革。做好农村小型水利工程产权的登记，完善与之相关的各项制度，依照法律程序和要求向产权明晰的工程所有者颁发产权证书。产权证书中要涵盖管理与保护范围、项目工程的功能、土地的使用用途、使用限制条件、产权有效日期以及产权所有者及产权所有者的权利和义务。根据“产权有归属，管理有载体，运行有机制，工程有效益”的相关要求，落实农村水利工程管护主体和责任，健全运行维护制度。

（2）完善标准化管理体制。根据标准统一、分级实施的原则，由区水利局牵头编制农村小型水库、堤防、泵站、水闸、灌区、农村集中供水工程等农村水利工程管理养护的定额消耗标准，科学编制水利工程标准化管理手册，指导基层单位对水利工程实行标准化管理。管理手册明确工程管理责任和管理目标，同时作为财政对小型水利工程补助的考核指标。

4.2 完善投入机制，推进股权化改革

（1）完善水利工程的投入机制。区财政局建立农村公益性水利工程维修养护经费，通过政府引领设立水利工程投入扶持持续增长机制。由区农业农村委多渠道加强对农村水利工程项目与基础设施建设的投入力度。引领社会资本参与到工程项目的建设与管理，鼓励资本流入。建立项目基金，国家出台相关的信贷支撑、资金扶持等政策，引导农民、用水合作组织以及农业经营等多方主体参与到农村水利工程项目的建设工作当中。

（2）推进农村水利股权化改革。用足用好上级财政支持农村水利建设管理的政策。针对上级投入用于农村水利工程的财政配套资金，尤其是用于农业合作社、农村集体组织、农业企业等具有收益性质单位的，均可开展农村水利股权化改革。将上级投入、村民土地经营权等作为农民的集体投入，让农民参加管理、参与分红。

4.3 持续推进农业水价改革，规范农村供水管理

（1）坚持节约用水，推进农业用水价格改革。由区发改委牵头制定科学合理的用水价格，形成长效机制，促进人们形成节约用水的习惯。加强定价成本监审，从供水成本、水资源稀缺程度、当地经济状况水平以及当地用户的经济承受能力等角度综合考量用水价格的制定。对于农业用水探索实施水价分类，设立水价分档管理制度。制定收取农业水费的具体实施条例，对征收农业水费的合理性、合规性以及必要性进行说明。设立节约用水奖励机制，对节约用水、调整用水结构的规模性经营主体、农户以及用水合作组织给予适当奖励。

（2）规范农村供水管理。农村供水工程是农村重要的公益性基础设施，是农村公共卫生体系的重要组成部分。针对现阶段农村供水管理不到位、水质达标率低、水费欠缴等，建议由区水利局加强推进长寿区城乡供水一体化项目的实施，规范发展农村供水工程的建设工作，制度化的科学管理工作，切实保障供水单位及用户双方的合法权益。

4.4 以河长制为抓手，加强河道岸线管理

以农村水环境的综合治理作为工作的切入点和落脚点，对农村河湖全面实施河长制、湖长制，部署开展清理非法排污口、清理水面漂浮物、清理河湖障碍物、清理涉河湖违法违建等行动，加强对中小河流与乡村水体生态治理工作的强度，打造河湖治理样板。完善河湖监测体系和评价机制。对于河湖的生态发展状况建立合理高效的预警和管控机制。

4.5 加强基础人才队伍建设，推行水利信息化

（1）加强对基层专业化人才队伍的培养与建设。针对基层条件艰苦、水利专业人才不愿来、来了也留不住的困境，由区人社局牵头改革现有人事招聘程序。针对不愿来的情况，可放宽招聘学历，将水利一线人员招聘要求放宽到大学专科学历，吸纳更多热衷水利管理的人员报名参考。针对留不住的情况，可在招聘时重点吸纳本土人才，从村社招聘管理人员等。同时，为保障基层水利人才队伍，由区人社局统筹在全年招聘人员中按照一定比例预留水利专业招聘岗位。各街镇以行政村为单位，每村设立若干名具有一定文化水平，且热爱水利工作、长年在家村级水管员，负责村级公共水利设施（小水库、塘坝、泵站、村级河沟渠和饮用水管网等）的日常巡查监管。村级管水员待遇由区财政统一解决落实。

（2）顺应现代化治理趋势，重点打造信息化、智能化的管理方式，提高农村水利工程项目管理的科技创新，推动发展并应用农村水利科学技术创新成果。引入“互联网+”在农村水利中广泛应用，如增加供水重点环节远传设施设备，构建智慧农村水利工程。建立“互联网+”引领的农村水利管理体系，对农村水利工程设立远传巡查设施，及时掌握管护巡查情况及超期预警等。最终构建农村水利管理标准化、集约化、智能化、专业化，以农村水利信息化驱动农村水利现代化。