四川省“十四五”应急体系规划中期评估方法和关键指标体系研究

万 真，贾虎军

（四川安信科创科技有限公司，四川 成都 610045）

0 引言

国际国内形势深刻复杂变化、极端天气事件风险进一步加剧、安全生产传统与非传统问题交织并存，诸多风险挑战给四川省应急管理治理体系和治理能力提出了严峻考验。“十四五”是四川省全力推动成渝地区双城经济圈建设成势见效的关键时期，也是全省应急管理系统组建之后，积极推进应急管理体系和能力现代化的重要时期。实施好全省应急体系第一个五年规划事关人民群众生命财产安全，事关全省经济社会高质量发展，是一项打基础、固根基的社会工程，是一项保稳定、促发展的政治工程。在“十四五”应急体系规划实施过程中，根据实施环境和发展形势的变化，如何全面系统的评估规划实施取得的工作成效，分析规划实施进程中遇到的问题及原因[1]，科学提出进一步调整完善规划的决策建议，促进规划设置的各项指标达到预期值、主要任务与重点工程得到落地实施，已是在应急体系规划实施过程中亟需研究的问题。因此，面对安全风险和隐患不断叠加的新形势、新任务及新要求，迫切需要针对性地开展应急体系规划中期评估方法和关键指标体系研究，对全面掌握应急体系规划中期进展情况，推动应急管理事业加快建设发展，切实维护人民群众生命财产安全和社会稳定，具有十分重要的意义。

1 研究现状

规划中期评估是提升规划实施质效的重要手段，也是促进实现规划目标与任务落到实处、取得积极进展的重要方法。“十四五”应急体系规划中期评估是对规划目标与任务完成情况进行定性定量分析，评估应急体系规划整体实施进度，为解决应急体系规划实施过程中出现的新形势新问题提供决策支撑，对不再适应应急管理事业发展的目标与任务及时调整完善。我国发展规划评估已基本形成了“年度监测评估+中期评估+终期评估”的体系，并已成为发展规划不可或缺的组成部分。为全面掌握规划的实施进展，加强和改进规划工作，2018 年2 月11 日，国家发展改革委印发了关于开展“十三五”规划实施情况中期评估工作的通知（发改规划〔2018〕238 号），要求组织开展“十三五”规划实施情况中期评估工作，形成评估报告。这表明规划中期评估已是一项规划实施过程中的常态性工作。国内有关学者也对各个领域的规划中期评估做了大量研究，如吴鑫等[2]对安全生产“十二五”规划中期评估开展了研究；肖宏伟[3]开展了能源发展“十三五”规划主要指标中期评估研究。随着机构改革的顺利完成，全国应急管理系统组织编制了第一个五年发展规划，对于推进应急管理体系和能力现代化至关重要。为促进“十四五”应急体系规划更好地推进，准确研判实施过程中存在的问题，亟需开展应急体系规划中期评估方法和关键指标体系研究，为系统性评估应急体系规划奠定技术支撑。

2 评估方法研究

研究选取科学适用的规划中期评估方法对评估结果的准确性和可用性具有至关重要的作用，是客观真实反映规划实施进度和成效的核心和基础[4]。本文研究采用逻辑框架法作为规划中期评估方法。

2.1 评估工作思路

四川省“十四五”应急体系规划确定了以“推进应急管理体系和能力现代化”为主线，聚焦建体系、固根本、防风险、强基础、补短板、提能力，着力防范化解重大安全风险，坚决遏制重特大生产安全事故，妥善应对处置各类灾害事故，切实维护人民群众生命财产安全。规划中期评估工作应围绕此主线，重点分析健全应急管理体制和应急能力提升等建设工作取得的进展，预判分析“十四五”中后期应急体系建设面临的形势，提出推进“十四五”应急体系规划实施的对策建议。

2.2 逻辑框架法的概念

逻辑框架法是目前国际上广泛应用于规划评估的基本方法。四川省“十四五”应急体系规划的逻辑框架是以推进应急管理体系和能力现代化为目标层，主要指标为目的层，主要任务与重点工程的核心目标为产出层。

2.3 逻辑框架法的基本模式

逻辑框架法的核心理论是事件之间的因果逻辑关系，即“如果”提供了某种条件，“那么”就会产生某种结果，这些条件包括影响规划目标实现的内在因素和外部条件。逻辑框架法的基本模式是利用4×4 的矩阵结构来分析规划层次目标的内涵及关系，见表1。

表1 逻辑框架法的基本模式

2.4 逻辑框架法的逻辑关系

逻辑框架法矩阵结构中纵向和横向分别代表垂直逻辑和水平逻辑，逻辑关系见图1。

图1 逻辑框架法的逻辑关系

（1）垂直逻辑关系体现的是规划的不同层次目标由上而下相互联系的逻辑关系。四川省“十四五”应急体系规划有总体目标、主要指标、建设目标、主要任务与重点工程等4 个层次目标，即规划通过制定重大政策和实施重点工程项目实现一定的建设目标，通过多个建设目标的相互作用实现规划的某一项主要指标。通过一系列规划主要指标的有效控制，最终实现规划总体目标。垂直逻辑关系能够为规划中期评估提供明确的工作思路，实现从规划建设目标、主要任务与重点工程及相应的内外部条件来整体性评价规划实施情况。

（2）水平逻辑关系与规划的层次目标相对应，主要由层次纲要、客观验证指标、验证方法及重要外部条件4 个方面组成。水平逻辑关系主要对规划各层次目标的建设情况进行具体评估，目的是通过关键指标评价规划某一个目标的具体实施进程。重要外部条件是实现规划各层次目标的基础和依据，低层次规划目标必须在满足一定的外部条件的基础上，才能实现高一层次的规划目标[5]。

（3）四川省“十四五”应急体系规划设置了2025 年总体目标和2035 年远景目标，6 项主要指标，以及5 项分项建设目标，整体实现全省应急管理体系和能力现代化建设取得明显成效。主要任务确定了提升统筹指挥、依法监管、综合防控、救援处置、支撑保障、创新发展和群防群治等“7 个能力”，制定了灾害事故防范、应急救援能力提升、应急物资保障、人才科技支撑、应急管理信息化等“5 项工程”，具体为16 个项目。每一个项目对应一种能力，形成相对独立的因果模块。

3 关键指标体系研究

关键指标是旨在衡量规划的某一建设目标实施进展情况的指标。本文结合四川省“十四五”应急体系规划的总体结构，分解总体目标、主要任务、重点工程、保障措施等内容，并建立关键指标体系。关键指标评估采用进展率和完成率两类方法。进展率是实际达到指标值与规划指标值的百分比。完成率是规划中期实现目标与期末完成目标的百分比。

3.1 规划主要指标

利用进展率，对四川省“十四五”应急体系规划设定的6 项主要指标的实现进度、完成5 年目标的趋势进行分析判断。规划设置了约束性和预期性2 类指标，约束性指标是应急体系考核指标和确保实现的工作目标，预期性指标是应急体系评价指标和应急管理事业发展的期望目标。3 项约束性指标生产安全事故死亡人数、单位地区生产总值生产安全事故死亡率和工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率预期值，相比“十三五”时期下降比例分别为15%、33%和10%。3 项预期性指标年均因自然灾害直接经济损失占地区生产总值比例小于1%、年均每百万人口因自然灾害死亡率小于1 和年均每十万人受灾人次小于15000。

3.2 主要任务指标

通过提炼四川省“十四五”应急体系规划主要任务的核心目标，关键指标体系可包括县级以上应急管理机构专业人才占比超过60%，县级以上应急管理部门综合行政执法装备达标率达到100%，灾害预警信息发布公众覆盖率达到90%，航空应急力量基本实现2h 内到达重大灾害事故风险地域，灾害事故发生后10h以内受灾人员基本生活得到有效救助，创建2 个国家安全发展示范城市、1 个国家级综合减灾示范县和150个国家级综合减灾示范社区，重点行业规模以上企业新增从业人员安全技能培训率达到100%等9 项。采用完成率评估主要任务实施情况。

3.3 重点工程指标

重点工程指标体系采用完成率评估，指标体系包括5 类20 项。

（1）灾害事故防范工程类：包括建立全省重大风险源全生命周期健康档案；新建航空消防取水点50 处、直升机野外停机坪27 处，重点林区森林航空消防覆盖率达到90%，应急人工影响天气装备作业覆盖率达到80%等5 项。

（2）应急救援能力提升工程类：包括建设国家西南区域应急救援中心、6 个区域性综合应急救援基地、28个专业应急救援基地，建设5 支省级矿山应急救援骨干队伍和3 支省级危化应急救援骨干队伍等5 项。

（3）应急物资保障工程类：包括建设1 个省级中心库、10 个区域中心库、100 个骨干库（点）等3 项。

（4）人才科技支撑工程类：包括建设四川应急管理职业学院、应急管理研究技术平台、四川省安全科学技术研究院等3 项。

（5）应急管理信息化工程类：包括建设省市互联互通的大数据综合性研判分析平台，新建或升级改造21个市（州）、183 个县（市、区）应急指挥场所，在偏远地区建设80 支县级应急通信保障小组等4 项。

4 结语

四川省“十四五”应急体系规划中期评估是全面掌握规划实施中期进展情况，保障各项目标顺利实现，推进规划落地见效的重要工作。本文结合四川省应急事业发展面临着一系列新形势、新机遇及新挑战，对规划中期评估的方法和关键指标进行了深入研究，从总体目标、主要指标、主要任务、重点工程等不同层次建立详细系统的评估关键指标体系，能够为今后四川省“十四五”应急体系规划中期评估提供工作思路借鉴，为规划主要指标、主要任务、重点工程的科学调整提供方法指导。