亟须深度优化食品安全治理

刘 鹏

中国人民大学公共管理学院教授

“土坑酸菜”事件的曝光和发酵，反映出我国食品安全治理亟须在明晰政产关系、推进部门协同、遏制双轨现象以及提升监管技术等方面进行深度优化

在2022年“3·15”晚会所曝光的各类问题中，“土坑酸菜”事件成为最受社会关注的话题，原因在于食品安全问题牵涉面广、社会关注度高、公众容忍度低。年初，国务院印发《“十四五”市场监管现代化规划》，强调要推进食品安全标本兼治，实施食品安全放心工程。“土坑酸菜”事件的曝光和发酵，反映出我国食品安全治理亟须在明晰政产关系、推进部门协同、遏制双轨现象以及提升监管技术等方面进行深度优化。

进一步加强政府对食品安全的监管责任

与以往媒体暴露的很多食品安全个案不同，此次事件反映出的更多是产业问题而非简单的企业个案。事件曝光地湖南省华容县，因盛产芥菜而被誉为“中国芥菜之乡”。据有关报道，该县2021年地区生产总产值为394.6亿元，芥菜相关产业占比达到12.7%，可以说是一个支柱产业。地方政府为了稳经济、保民生而对芥菜产业高度重视并加以扶持，完全是合理之举。但同时政府也应对该产业的食品安全尽行严格监管，如果对该产业中普遍存在的明显违反食品安全规范的现象听之任之，不仅会危害人民群众身体健康，对政府自身形象也将产生负面影响。同时，“土坑酸菜”事件涉及种植、运输、加工甚至餐饮等产业链多家企业，很多下游企业对上游来料安全既不检测，也不查验，一路绿灯，根源在于产品成本低，利润空间大，形成了一条产业链共谋的潜规则。这些现象成为影响食品安全质量提升的最大阻力，因此需要通过强化对地方政府食品安全考核、落实食品安全党政同责、明确产业链各环节安全责任清单、改善食品安全供应链管理质量等多重措施，来进一步加强政府对食品安全的监管责任。

推进食用农产品与加工食品监管高效协同

此次事件所暴露出来的安全风险点，既包括芥菜种植储运环节的杂质烂叶掺杂，也涉及加工环节中的田间土坑腌制和工厂清洗装袋等工艺违规问题，是一个典型的食用农产品质量与加工食品安全风险叠加的问题。强化食用农产品质量监管是食品安全源头治理的基础，属于农业农村部门的监管范畴，我国大多数食用农产品种植都具有非常明显的分散经营特点，以农户家庭为基本单位，规模小、数量多、集约化程度低，导致质量安全监管难度大、成本高。事件中的种植农户将芥菜直接卖给加工经营户，这些芥菜本身的农药残留、发霉腐烂等安全质量标准没有任何检测程序，显示出食用农产品从田间地头到生产加工环节衔接过程的监管协同不力。而芥菜进入土坑腌制环节之后，对于腌制过程的卫生操作规范、作业环境标准等均没有任何监管部门介入，也显示出这一环节监管的缺失。由此可见，从食用农产品变为加工食品的过程，涉及农业农村部门和市场监管部门在食品安全监管方面的协同合作，多年以来一直都是重要的监管风险点，而对食品安全负总责的地方政府也没有对监管过程协同加以有效协调。为此，未来仍然需要通过明确界定属地政府、农业农村部门和市场监管部门三方在食用农产品与加工食品监管方面的权责清单，加强三方协同平台建设，才能有效化解这一食品安全监管长期存在的顽疾。

遏制内外有别的食品安全双轨制现象

此次事件中暴露出的问题还有，同样一个生产企业，严格按照老坛腌制工艺生产的酸菜仅供出口，而“土坑酸菜”却在国内市场销售，存在内外有别的食品安全标准。事实上，这种内外有别的食品安全双轨制现象已经存在多年，不仅国内企业存在一流产品出口、二流产品内销的问题，而且一些海外企业也公然将低于自己本国质量安全标准的食品在中国市场上销售。导致这种双轨制现象的原因主要包括三个方面：一方面，我国的食品安全标准建设近年来虽然取得一些进展，但部分食品安全标准仍然存在缺失、陈旧、紊乱以及偏低的问题；另一方面，由于出口产品的售价一般高于内销产品，经营厂商认为更加有利可图，所以更愿意在外销产品的安全质量上投入更多。

此外，事件中也反映出经营厂商因为担心食品安全质量在国外受到天价处罚而不敢触碰红线，而国内的违规成本较低，食品安全的红线被轻易逾越。客观评价，自食品安全法修订以来，我国对于食品安全违法犯罪的处罚力度已经明显加大，但有些地方监管执法部门考虑到对产业的冲击而手下留情，导致违规企业的侥幸心理加大。因此，要遏制这种内外有别的食品安全双轨制现象，首先需要进一步加强我国食品安全标准建设，对食品安全标准中缺失的关键指标加以补充，对过于陈旧、低水平以及模糊的安全指标加以修订和更新，推动国内与国际食品安全标准逐步接轨，同时政府应当继续鼓励和推动出口食品企业开展“三同产品”（同线、同标、同质）的生产认证，做好优质产品的信息披露，避免食品市场上的劣币驱逐良币现象，此外还需要继续强化对于食品安全法中相关罚则的实施力度，确保依法依规对违规失信企业进行严厉惩处，加大其违法成本。同时除了行政处罚之外，还需要探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，从司法制度上大幅度提升违法行为的成本。

提升县级食品安全监管检测技术与能力水平

该事件中，酸菜生产企业在酸菜中过度放入添加剂绕开监管部门制定的严格标准和检测过程，导致添加剂明显超标的问题酸菜在市场上大量销售，反映出当前我国县级食品安全监管检测技术与能力水平仍然存在短板。

近年来，由于食品安全形势发展的要求不断升级，我国也加大了对基层食品安全监管检测技术与能力建设的投入，为食品安全的维护奠定了坚实的技术基础，然而在一些地方，检测技术与能力建设仍然存在重硬件轻软件、重静态轻动态、重结果轻过程的问题，检测技术的发展跟一些违规企业的造假行为相比，仍然显得相对滞后。为此，未来需要进一步加强食品安全检验检测体系建设，加强西部边远地区以及中部地区市、县两级检验检测机构建设，尤其是食品产业大县要具备较强的实验室检验能力和定性快速检测能力，针对食品掺杂掺假、农兽药残留以及食用添加剂滥用等难点问题，加快完善食品补充和动态检验方法，以及食品快速检测方法体系。