工商资本下乡背景下农村环境合作治理研究——基于D 村的案例

郑煜菡，

（河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100）

中国农村正经历前所未有之大变局，在快速城镇化与工业化发展的浪潮之下，农村呈现出了空心化和荒芜化现象，以农村逐渐衰落为代价的现代化进程的弊端日益凸显。为了缓解我国农村日渐衰落的现状，国家出台政策鼓励工商资本下沉到农村，作为乡村振兴的重要支撑。工商资本下乡为农村引入资金和注入活力的同时，由于部分下乡企业的粗放式经营，给农村环境带来了难以承受的污染[1]。

工商资本作为经济要素嵌入农业后与农村的政治、文化及生态发生紧密联系。基于经济发展的利益考量，下乡企业往往以工商资本下乡为幌子，进行非理性的产业化经营，这加剧了农村的环境污染，致使农村环境问题日趋严重[2]。为了实现农村环境的善治，学界由此展开了较为全面的理论研究，由此衍生出公私合作治理[3]、大数据驱动下的网络化治理[4]、协同共治[5]和整体性治理[6]等多种环境治理理论。通过对比分析可以得出，不论哪种治理模式，其出发点主要是通过多主体之间的通力合作，以破除农村环境污染严重的痼疾。基于农村环境问题具有复杂性、公共性和外部性等特性，合作治理模式应该具有更强的普遍适用性[7]。环境治理的碎片化弊端导致了环境治理失灵，合作治理成为环境治理的一种必然选择[8]，实现“主体共存、利益为荣、生态共享”[9]是农村环境整治的共同追求目标。

基于此，本文在合作治理理论的基础上，选择D 村作为研究蓝本，对D 村在工商资本下乡这一政策背景下环境治理出现的困境进行了解构，并在此基础上构建了“基层政府-下乡企业-村庄-环保NGO（Non-Government Organization）”的合作模式来达成农村环境善治的目标。

1 农村环境合作治理的适用性分析

人类社会实现了由原始社会、农业社会向工业社会的演进，在后工业浪潮的席卷之下，治理主体多元化是社会化发展的必然趋势。合作治理理论在国家鼓励工商资本下乡的背景下，对如何协调多主体间的利益关系、实现农村环境有效治理，表现出了合理的适用性。可以说，合作治理模式是实现农村环境治理的一种有效途径。

1.1 契合环境污染复杂性现状，克服环境破坏共犯性弊端

农村环境污染成因错综复杂，外加下乡企业粗放式生产造成额外环境污染，使得农村环境每况愈下。合作治理是指“一种由多元治理主体以合作互动的形式而展开的社会治理”[10]，在一定程度上打破了“中心-边缘”线性结构的弊端。下乡企业为节约成本偷排直排，农民为增加农业收入采取偏颇手段加大农药化肥施用量，两者构成了破坏农村环境的共犯体系。合作治理有着牵一发动全身的特殊属性，因此通过合作治理的方式，相关利益主体可形塑平等的话语权体系，多主体之间可进行无障碍地协商与沟通，从而构建互相监督的环境网络监管体系以实现农村环境有效治理。

1.2 打破“零和博弈”的魔咒，实现“互利共赢”的局面

人类命运共同体的时代强音号召下，“和则双赢”策略是大家喜闻乐见的。在工商资本下乡背景下，采用合作治理的环境治理模式，可以有效地避免下乡企业因盲目追求经济利益而导致环境破坏的“零和博弈”弊端。通过合作治理模式，公众可以参与协商与讨论，有利于实现环境保护的目标。习近平总书记曾说过“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”[11]，经济发展和环境保护两者是可以兼得的，两者是相互统一，密不可分的整体。工商资本下乡助推乡村振兴绝不能以牺牲乡村环境为代价，而要始终把建设美丽乡村作为多主体共同奋斗的目标，努力打造生态宜居的美丽乡村。

1.3 发挥互惠共生独特优势，重塑环境共治价值理念

合作治理是基于特定的互惠目标并在自愿、平等、公平和合作的基础上展开的共同治理模式。我国农村地区是一个传统的“熟人场域”，通过合作治理，可以发挥基层政府、民间环保组织和村民等多个主体的各自优势，集中力量共同参与乡村环境治理，形成共同参与、共同协商、共同努力的良好合作氛围，以此有效地避免群体性环境事件的发生，有效地消除“参与失灵”这一壁垒。各相关利益主体形成利益联结网络，处于网络节点的各利益主体将秉持共同利益，坚守共同价值目标，推动环境公平正义理念的重塑。

2 D 村环境治理面临的现实难题

本文的研究蓝本为D 村，隶属百强之县Z 市下辖的一个自然村，村庄面积0.1 km2，耕地面积91.87 hm2，现有农户155 户，约530 人。地处3 个地级市交界处，位于高铁、机场1 h 经济圈内。村内公路东西南北贯通，交通优势明显。D 村属于暖温带季风气候，四季分明，地势平坦，土地耕层pH 值在7.1～8.0 之间，酸碱适中，盛产小麦、玉米和花生等农作物。自2017 年开始，D 村的村两委积极响应Z 市号召，探索乡村振兴发展路径，以“党委出谱、政府出图、社区出地、商会出人、企业出钱”为指导，积极进行农业结构调整，进行大面积土地流转，利用其区位优势吸引多家企业入驻D 村进行规模化养殖事业，形成了“龙头企业+合作社+农户”的产业发展模式。

笔者于2020 年7 月进行了为期1 个月的田野调查。实地调查发现，从表面看，工商资本下乡实现了共赢的局面，下乡企业得到国家政策和资金的支持，可以带动D 村经济发展，助力乡村振兴的实现；基层政府借此破解了“经济与发展”的难题，基层减负成效得到显著提高；D 村村民因企业下乡获得了更多的就业机会，钱袋子鼓了起来。但D 村的村容村貌却日益不堪入目，环境治理面临着一系列现实难题。

2.1 基层政府的缺位、越位和错位

随着分税制改革的发展，基层政府拥有了一定的行动自主权，以“经济建设为中心”成为了当地政府久唱不衰的主基调。首先，政府的缺位表现在D 村环境治理专项资金短缺，环境治理专业人才和技术投入缺乏，基层政府面临严重的环境合法性危机。其次，越位呈现出多样化发展的趋势，包括直接干预D 村村民自治、主导企业下乡等一些不良治理现象，该地基层政府的主力军角色扮演的得心应手。最后，错位现象集中体现在基层政府受多重压力的影响，为做大做好“GDP”面子工程，营造良好的政绩工程，与D 村的下乡企业形成不正当利益联盟，对D 村下乡企业的资格审查睁一只眼闭一只眼，地方保护主义助长了D 村环境污染的恶风。在工商资本下乡过程中，降低下乡企业准入门槛，外加自身寻租行为的倾向性，对关系到民生福祉的环境保护视而不见，环境责任有所缺失，基层政府的选择性治理和运动式治理行为随处可见。

2.2 村民参与主动性不强

D 村当前农户兼业现象普遍，农村环境是一种典型的准公共物品，当工商资本下乡诱发环境危机时，多数村民往往采取“事不关己，高高挂起”的态度[12]或是保持“谁污染、谁治理”的姿态。在D 村中，有极少数村民抱怨养殖场产生的气味难以接受，并对居住环境遭到破坏感到担忧，但是他们受自身文化水平低、话语权孱弱等方面的顾虑而选择处于观望状态，并不是选择通过正确途径维护合法权益。据了解，D 村村民参与治理大多数表现为事后的被动参与过程，具有一定的滞后性与迟钝性。除非一个群体中人数很少，或者存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或群体的利益[13]。因为村民“搭便车”心理的普遍存在，加上农村环境集体收益的非排他性，导致村民在环境治理中表现出一种沉默的集体行动状态，久而久之，村民对污染行为就习以为常了。

2.3 下乡企业采用粉饰策略欺瞒村民

根据亚当·斯密的“经济人”假设，下乡企业作为农村经济发展的经济主体，一切经营活动始终将经济利益最大化作为决策目标。受经济理性的支配，为了避免当地居民的反对，入驻D 村的企业在下乡时，以响应国家政策的名义欺瞒农民，声称要下乡搞生态农业和乡村旅游，以促进农村经济发展和乡村建设，塑造了积极正面的良好形象。与此同时，D 村的下乡企业还与当地的环保部门打“游击战”，想方设法地避开环境监察，从而使自己顺利嵌入D 村这一环境监测的真空地带。下乡企业进入D 村之后，首先采取各种手段与目标人群搞好关系，经过利益权衡放弃发展生态农业，转而进行规模化养殖，这与工商资本下乡助力农业现代化发展的初衷大相径庭，“违法成本低，守法成本高”[14]的悖论促使下乡企业在禽畜养殖过程中违法排污，从而造成D 村河流的严重污染，引起当地群体性环境事件发生。

2.4 环保民间组织的有心无力

环保民间组织在农村环境治理和保护中发挥着重要作用。自1978 年，中国环境科学学会成立后，我国环保民间组织相继成立。根据2017 年《社会服务发展统计公报》显示，我国生态环境类组织共计6 501 个，其中社会团体6 000 个，民办非企业单位501 个[15]；但相较于我国庞大的人口基数，我国环保民间组织力量依然相对薄弱，在农村环境保护过程中面临经费支撑不足、人员短缺、参与渠道狭窄、社会公信力低和组织松散严重等一系列瓶颈性难题。环保民间组织在农村污染治理过程中，其自身的硬实力与软实力都得不到有效发挥，参与的频度和广度也存在着一定的局限性。在与D 村村民交流过程中了解到，他们对环保民间组织的存在，停留在只听其名不见其人的尴尬层面，更不会依赖环保民间组织，对其信任程度极低，因而在农村环境治理过程中存在着较大的合作障碍。

3 农村环境合作治理模式的建构

党的“十九大”报告提出要构建“共治、共建、共享”的现代化治理格局，同时强调要“构建一个以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。D 村环境治理过程中体现了合作治理的重要性，因此，农村要实现蓝天碧水的美丽乡村，就必须调动农村环境利益相关者的积极性，构建“基层政府-下乡企业-村庄-环保NGO”的共治模式，见图1，以实现农村环境的“善治”。

图1 农村环境合作治理模式

3.1 建设生态型政府，促进治理手段柔性化

生态型政府的建设要求政府做到统筹治理，坚持生态文明建设理念，树立可持续发展观。要坚决杜绝重蹈西方国家“先污染后治理”的失败道路，改变唯经济“GDP”论的不良政绩观，提倡以绿色“GDP”为导向的考核标准。生态型政府应该具备生态型思维、重塑生态责任意识与建立生态治理理念[16]。作为拥有行政权的治理主体，政府一方面可以通过引导、沟通和协商等柔性化手段对农村环境进行整治，改变行政命令式硬性治理手段，增加治理的灵活性。另一方面，政府要充分发挥统筹协调作用，定期组织工作人员开展“下乡听民声”活动，借此拉近与当地村民的距离，以便于建立起良好的合作关系，这是政府柔性化治理的重大突破，也是多主体参与农村环境保护机制建设的重要前提。

3.2 发挥农民和村委会主场优势，实现环境治理有效化

农民是农村广袤大地的主人，农村环境保护离不开农民的积极参与。塞缪尔·亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中提到：“改革要想成功必定要把农民动员并组织起来”。因此，应提高农民的环保意识、责任意识和公共意识，调动村民参与环境保护的积极性，并建立环境保护的长效机制，使农民在思想和行动上成为农村环保的“巨人”。但囿于村民行动的集体性困境，村民的组织化程度不高，村委会可以弥补这一缺陷，更好地发挥正式组织的优势，村委会是农民的精神寄托，是农民表达意见和诉求的第一驿站。此外，村委会还具有环保监督和组织动员等重要功能。因此，村委会可以自觉地成立环境监督小组，并充分利用村民人数众多的优势，组织村民不定时进行环境的巡查，及时发现环境污染源。同时，还应当扮演好民愿“传声筒”的中介性角色，及时反馈民意，减少群体性事件的发生，实现两者强强联合参与治理，实现从利益冲突走向利益共融的突破。

3.3 强化下乡企业社会责任，推进经济发展绿色化

下乡企业在助力乡村振兴的同时，要重塑自身环保价值观，强化人类命运共同体理念，规范自身生产行为，树立正确的环境保护观。第一，要实现生态宜居的美丽乡村，下乡企业就要向集约化、现代化企业迈进，培育绿色生产能力，发展生态农业，找到经济利益与环境保护的平衡点，注重自身长远发展，实现村庄整体利益。第二，下乡企业应当加强自我规制，在入驻农村之前，做好相关环境影响评估和应急污染处置报告。在生产经营过程中，自觉公开排污相关指标信息，接受广大村民的监督，最大限度地避免生产行为的负外部性。第三，下乡企业应当引进专业领域的科技管理人才，创新发展绿色经济发展模式，发挥建设环境友好型企业的表率和带头作用，实现在获得金山银山的同时守住绿水青山的美好愿望。

3.4 培育环保民间组织，坚持环保参与常态化

环保民间组织在农村环境保护中扮演着润滑剂的角色，具有完全独立的行动自主权，这就表明环保民间组织需要协调好与其他利益主体的关系，通过共情式营销的话语策略与专业化嵌入的环境监督2 种途径构建良好合作关系网络[17]。基于我国社会组织建设仍处于成长期的现状，应从我国国情出发，采取以下措施：1）国家应给予环保民间组织一定的资金扶持，提高环保民间组织培育的规范性，培养相关专业人才，壮大专业性服务团队。2）环保民间组织应时刻强化自身的造血功能，通过组织内部的组织培训、与高校建立联合培养机制等途径，不断提高自身美誉度与知名度。3）在提升自身硬实力的同时，要经常到农村开展环保宣传，既能为农村环境治理提供建议和指导，又能起到监督与制约下乡企业的作用，利用自身活动的灵活性为农村环境保驾护航。

4 结论

总而言之，“良好的环境是农村最大优势和宝贵财富”。研究表明，农村环境恶化与利益主体非能通力合作有关，因此，各环境利益主体应以绿色发展理念为着力点，坚持经济发展与环境保护的双赢策略，走向合作治理是农村环境保护的应然向度。农村环境合作治理的核心基础是“信任”，农村环境的相关利益主体应当建立“诚”不可摧的稳定合作机制，进而使得农村环境合作治理成为一种长效的保护机制，最终实现美丽乡村建设的美好愿景。