建立专业化环保服务市场研究

马 本，张晨涛，王军霞

（1. 中国人民大学环境学院，北京 100872；2. 中国环境监测总站，北京 100012）

企业是经济绿色转型的关键一环，也是构建现代环境治理体系的落脚点。企业环保责任是否落实到位是检验现代环境治理体系的试金石。2021 年3 月实施的《排污许可管理条例》（简称《条例》），对企业排污主体责任和主管部门加强事中事后监管提出了新的要求，然而排污单位环境管理能力普遍较弱，已经成为制约排污许可制度发挥实效的重要因素。为了落实排污许可管理、巩固治理效果和建立改善环境质量的长效机制，建立专业化、制度化的环保服务市场化机制十分重要；该举措有助于解决企业环境管理总体薄弱、政府环境监管面临的信息不对称、能力不足以及基层政府动力不足等我国环境领域长期面临的治理难题。

基于注册环境管理工程师认证，本文讨论了建立专业化环保服务市场的必要性，提出了依托第三方专业机构建立企业和政府购买市场化专业化的第三方环保服务的制度体系。

1 建立专业化环保市场的必要性

1.1 我国企业环境管理总体薄弱

企业环境管理人员配备不足、专业性不够且长期兼职情况较多[1-2]。调查显示，18.5%的企业未设置环保部门，47.8%的环境管理人员非环保相关专业，环保从业时间5 年及以下占62.0%[3]。以近年来排污许可管理为例，很多企业选择第三方机构为其申请排污许可证，但拿到排污许可证后，内部并没有环境技术相关的专业人员开展长效的证后管理，无法对企业的产污、排污情况做到全盘了解，以至于按证排污成了名义要求，并没有落实到实际工作中[4]。据生态环境部2020 年8 月例行新闻发布会实录信息，自2019 年11 月发布《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》以来，生态环境部已累计对50 家环评单位和61 名环评从业人员予以通报批评、采取失信记分，全国累计对227 家单位和224 人实行失信记分。近年来宁夏、内蒙古、黑龙江、河南以及深圳等省市多地企业环评报告造假现象屡屡曝光。普遍观点认为，环评未起到守住环境保护“第一道闸门”的作用，“走过场”问题严重[5 - 6]。

工业企业环境违法比例较高。据生态环境部数据、环保约谈城市情况，企业偷排偷放以及超标排放现象并非个案。据2017 年8 月31 日环境保护部通报京津冀及周边地区大气污染防治强化督查情况内容，2017 年4～8 月对京津冀及周边督查的41 928 家企业中，存在环境问题的高达54.5%。生态环境部网站信息显示，2021 年3 月11 日，在唐山市启动重污染天气Ⅱ级应急响应的情况下，4 家大型钢铁企业仍然违法超负荷生产，并通过生产记录造假等方式应付环境部检查。根据《中国环境年鉴》数据，2018 年中国环境行政处罚18.6 万件，与规模以上工业企业数之比达49.1%。与此同时，环保行政执法机构薄弱、人员不足而且难以完全胜任执法需要[7-8]，致使被发现的环境违法行为仅是实际违法行为的一部分、甚至一小部分，工业企业实际环境违法比例较高。

1.2 政府环境监管存在困难

1.2.1 地方政府环境监管动力不足 地方政府可能与企业“合谋”发展经济，越是基层政府其经济发展动力越强，导致环境监管动力不足；而2015 年我国地市级和县级环境监管人员占全国环保执法人员总数的97%。中央对各省第一轮环保督察反馈报告中，省级政府不同程度出现“重经济、轻环保”“对环保认识不到位”等问题；随着环保压力自上而下层层衰减，地方出于经济利益可能扭曲环保政策执行。

1.2.2 政府环境监管能力不足 2018 年底我国工业法人企业数达345.1 万个，仅2 万家污染源纳入全国自动监控网络，各级政府环境监管人员约6.6 万人，平均每人现场监管企业数达52 家。政府对企业排污行为的监管存在严重的信息不对称，增加了监管难度。企业出于最大化利润的目的，提供真实排污信息的动力不足，存在违法排污、逃避监管的激励，可能通过弄虚作假加剧与监管者之间的信息不对称[9]。

1.2.3 公众环境监督难以发挥核心作用 绝大多数公众缺少环境管理方面的专业知识，环境NGO的数量相对有限；当前环境质量信息、污染源违法信息、项目环评信息缺少专业化的公开平台和公众参与平台；并且，企业环境管理的证据（如台账）尚未公开。受制于专业知识和信息公开不足，公众环境监督的作用难以充分发挥。

1.3 排污许可制对环保服务市场提出需求

《排污许可管理条例》对企业编制排污许可证执行报告提出明确要求[10]。《条例》实施后，排污企业环境管理需求大幅提升，一是由于排污许可证的申请和审批难度增加，建设项目环境影响报告书、执行的污染物排放标准和重点污染物控制指标、污染防治和自行监测方案等材料的编制专业要求提高；二是由于排污管理责任进一步强化，企业需依法建立环境管理制度和台账、编制排污许可证执行报告，如实公开污染物排放信息，违规行为面临监管部门的查处。由于企业环境管理涉及建设、工艺、原料、生产过程和污染治理等全过程大量的专业信息，包括环评、污染排放达标判定等技术性强的环节，这些都要求企业加强环境管理，从而大幅增加对环保专业服务的需求。

《条例》的有效实施同样对政府部门监管能力提出更高要求。《条例》强调，排污单位提供的污染排放信息将作为年度生态环境统计、主要污染物排放总量考核和污染源排放清单编制的重要依据，其信息质量的重要性不言而喻。在政府环境监管能力总体不足、公众监督难以发挥核心作用的情况下，通过政府购买专业化的服务，利用基于专业认证的第三方环保服务市场，一方面可以大大加强政府环境监管的能力，确保监管的专业化、及时性和规范性；另一方面也有助于将政府管理人员从繁琐的技术细节中解放出来，专注于有效的环境管理和监管质量的提升。

2 环保服务市场的中国实践与国外经验

2.1 中国环保服务市场现状

首先，我国自2004 年和2005 年分别建立了注册环评工程师制度和注册环保工程师制度。其执业范围分别聚焦于新建、改建、扩建企业的环境影响技术评估和环保专业工程技术设计、施工、项目管理领域，两者均服务于企业环境管理的前端环节。

其次，我国自2014 年引入“环保管家”，它是集环境监测、污染治理和环保咨询的环保服务企业。“环保管家”可以为企业或园区提供市场化的专业环保服务，为提高企业环境管理水平提供了新选择。虽然“环保管家”对从事此工作的人员具有较高的专业技能、社会责任感等方面的要求[11]，但缺少统一管理，规范化和专业化水平参差不齐；“环保管家”缺少政府购买服务机制，对政府环境政策的掌握不及时、权威和公信力不足，不利于形成提供高质量环境服务、体现环境管理公共属性的行业准则。

总体上，我国已经在注册环评师、注册环保工程师和“环保管家”等环境管理制度上进行了较多探索，积累了一些成功经验，具有开展注册环境管理工程师认证的现实条件。

2.2 日本企业的环境管理

2.2.1 企 业 内 部 专 业 化 环 境 管 理 日 本 企 业 自20 世纪90 年代开始进行环境经营，追求经济效益、社会效益和环境效益的共同发展。目前环境管理已是日本企业中具有最高优先级的事项之一[12]。企业内部形成了完善的环境管理体系，其主要内容包括确立环境管理方针和策略、制定环境管理规划并在生产全过程实现环境管理、建立环境信息披露制度等[13]。企业内建立专职负责环境问题的部门和独立的环境检查制度、配备专业的环境管理人员负责企业的环境管理工作和环境行为；根据污染防治技术和专业知识水平将环境管理员分为大气污染管理、水污染管理等十四类，负责从生产环节到污染物处理的综合性管理，以及原料点检、设备维修管理等技术性事项；环境管理员须获得国家培训和考试合格证书，并在企业属地政府进行登记[14]。

2.2.2 企业外部环境监督管理 日本企业环境管理须接受公认的第三方专业环境监测者的监督，最终监测结果须公开[12]。在环境信息披露方面，日本政府制定了《关于环境保护成本的把握及其公布指南（中间报告）》和《建立环境会计系统（2000 年报告）》等诸多规范[15]。信息披露的主要内容包括环境会计和环境影响报告书，其可靠性需由第三方专业人员进行审定，只有通过了独立的环境监督机关验证后，企业的环保贡献才能得到社会公众认可，从而树立企业环保形象[15 - 17]。

2.3 美国排污许可证管理制度

排污企业环境守法监测、守法报告与专业化的合规核查是美国排污许可证管理取得显著成效的基础[18]。为保证许可证制度有效实施，美国环境保护局（US EPA）发布了详尽的工作手册，说明制度的整体框架，并为许可证的签发者提供各种线下及线上的培训课程和研讨会[19]。企业需承担自行监测和编制守法报告的义务，并对数据真实性承担法律责任[20]。为保证监测质量和专业性，US EPA 要求企业执行质量保证计划，其中便包括认证检验人员专业资质、利用专业化软件的大数据核查等[18]。合规核查方面，许可证管理机构需反复核查企业排污许可申请的完整性和准确性，排污许可证发放后的监督机制包括联邦政府对州的监督、州对企业的监督、企业自我监督及公众监督[21]。此外，企业或管理部门还与经过资质认定的专业化组织展开守法监测和合规核查合作，以降低成本。例如企业可自行选择通过认证的第三方监测机构，管理部门也可委托私人公司等不存在利益冲突的第三方组织人员负责部分非现场核查和现场监测工作[18]，通过该机制实现有效的排污许可管理、质量控制以及完整的数据记录。

3 中国专业化环保服务市场的制度设计

专业化环保服务市场的建立有利于企业按照《条例》规范化环境管理、夯实污染排放数据的微观基础，解决政府对企业环境监管的信息难题和专业化不足的问题。本文提出的基于注册环境管理工程师的环保服务市场框架,见图1。

图1 环保服务市场运作关系

其中，政府制定注册环境管理工程师认证、第三方机构设立和管理、环保服务行为监管和政府环境服务购买等配套制度；通过专业资格考试和官方资质认证，注册环境管理工程师依托第三方机构向企业或政府提供专业化环境管理服务。一是协助企业申请排污许可证，建立环境管理制度和台账，判断企业环境影响评价的合规性，指导企业公开污染排放信息，编制企业排污许可证执行报告，并对材料真实性承担相应责任；二是协助监管部门对抽取或指定的企业的进行专业化环境管理审核，依据《条例》对持证企业是否达到环境管理要求进行事中事后监管，合理确定检查频次和方式，对企业排污许可证信息、环境管理台账、排污许可证执行报告、自行监测数据、污染设施运行和维护等合规情况进行核查或现场检测。

政府列支公共资金用于支付注册环境管理工程师费用。特别地，政府选择第三方机构时遵循回避原则，确保为企业提供服务的工程师所在的机构不再参与对该企业的监督管理工作。政府和企业接受环保服务后向第三方机构支付佣金，由第三方机构支付工程师报酬，避免了利益冲突问题。

4 中国专业化环保服务市场的制度设计

4.1 开展注册环境管理工程师认证，夯实环保服务的专业基础

制定《注册环境管理工程师条例》，为开展资格认证管理提供法律依据；制定注册环境管理工程师职业资格制度和登记管理制度。以注册环评工程师制度为基础，开展注册环境管理工程师认证；设置注册环境管理工程师考试、认证和行业协会等管理机构；由相关职能部门牵头制定注册环境管理工程师资格考试办法；在环评工程师基础上扩大报名人员专业范围，优先考虑具有环境保护专业背景的毕业生或有环保工作经验的从业人员，对报名人员专业背景、相关行业从业经验做出具体规定，根据专业化考试成绩划分为若干资质，成立注册环境管理工程师协会作为行业管理机构。

特别地，《条例》明确规定，企业建设项目环境影响报告书（表）批准文件或者环境影响登记表备案材料是排污许可证申请与审批的必要材料。由于注册环境管理工程师与环评工程师职责范围具有较大的重合度，待排污许可证管理制度成熟后，考虑适时合并两者的资质认证及职能，由注册环境管理工程师承担持证企业项目建设事前环评及事中事后监督全环节环境管理职责。

4.2 构建市场化、制度化的注册环境管理工程师工作制度

将注册环境管理工程师资格作为市场化环保服务机构工作人员的条件。参照会计师事务所、以“环保管家”为基础，设立第三方专业化的环保服务机构。参照会计师事务所，对“环保管家”等市场化机构的人员条件作出规定，建立市场化的第三方专业化的企业环境管理服务机构，为注册环境管理工程师开展工作提供平台。

以第三方机构为依托，结合《条例》明确注册环境管理工程师服务内容。环境管理工程师依托第三方机构向企业或政府提供专业化环境管理服务；协助企业开展环境管理、编制排污许可证执行报告等，协助政府审核企业相关报告，核验企业污染物排放数据。

政府需要对注册环境管理工程师工作合规性进行严格监管。为了避免环境影响评价出现的制度失灵，政府应对注册环境管理工程师的工作合规性进行全流程监管，严厉处罚环境管理工程师违法行为。为降低县、市政府监管可能的失灵风险，对注册环境管理工程师行为的监管主要由中央和省级政府负责。

4.3 依法建立企业和政府环保服务购买制度、创造环保服务需求

结合《条例》对企业聘用注册环境管理工程师及其资质提出明确要求。《条例》规定持证企业需编制排污许可证执行报告，如实公开污染排放信息。企业污染排放量越大，对注册环境管理工程师的专业要求越高。由注册环境管理工程师依据企业实际情况协助加强环境管理，出具具有法律效力的企业排污许可证执行报告，协助判断企业环境数据的填报是否合规，依据是否充分等等。根据实际工作量，企业支付第三方专业机构费用。

通过法律法规的形式建立政府购买环保管理服务的制度体系。一是建立服务购买式的环境监管模式。监管部门通过第三方机构聘用注册环境管理工程师，对企业排污许可证申请材料、排污许可证执行报告以及污染物排放数据的规范性进行专业化审核。审核人员应采用回避制，即与参与企业环境管理的工程师不能出自同一机构。二是建立由财政负担的政府环保服务支付机制。考虑到对企业排污行为征收了环境保护税，应从公共财政中列支政府环境管理服务购买费用，同时将当前对企业的环境督查、巡查以及帮扶支出用于购买第三方注册环境管理工程师的专业服务