乡镇政府的事权承接模式、困境及纾解

王凯丽

〔内容提要〕事权承接是“简政强镇”的重要一环，也是基层社会治理能力的重要体现，乡镇政府事权承接能力大小直接关系改革成效。本文对江苏省Z镇综合行政执法改革的研究发现，乡镇政府事权承接既要遵循社会发展阶段要求，同时也会引发一系列问题，继而影响乡镇治理绩效。通过立法扩充、明确职责、业务培训、岗位轮换等方式纾解权责困境，强化乡镇政府的事权承接能力，提高乡镇政府治理绩效的目标。

〔关键词〕乡镇政府 事权承接 行为选择 权责匹配

党的十九届三中全会把“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”列为深化党和国家机构改革的目标之一。乡镇政府作为国家治理体系中“简政强镇”事权下放的承接单位和基层治理主体，直接体现着国家基层治理能力。在改革进程中，乡镇政府面临多重挑战，权责关系的变化也会导致行为选择偏差，出现既与上级政府的期待有所差距又与当地民众的意愿有所不符的结果。因此，理顺地方与乡镇政府间职责关系，加强乡镇政府的事权承接能力显得尤为重要。

一、理论基础：乡镇政府的事权承接模式

事权承接是“简政强镇”改革中链接上下级政府的重要环节。在简政放权改革中，分权必将带来基层政府主体职责体系的调整，而乡镇政府恰恰处于纵向职责体系的底端，其运行效能受体系影响最大，从而导致乡镇政府行为选择阶段性演变。学者们从理论与实践两方面进行了阐述。倪星和王锐（2018）从现实入手，指出我国目前的权责关系处于“事权下沉、实权上移”的现况，地方政府普遍面临“有限权力和无限责任”的权责分立状态。叶贵仁和欧阳航（2021）从简政放权改革运动切入，指出地方政府处于“权虚责实”的悖论之中，“责在块，权在条”的格局导致“权大责小”的鸿沟再扩大。叶贵仁和陈燕玲（2021）指出，乡镇政府作为权力承接主体，存在承权能力上差异性与延迟性问题。崔凤军（2013）从三维分权视角指出乡镇政府现实中面临“接不住”又“必须接”的困境，使之基层治理效能低下。

由此可见，社会发展阶段性变化会影响权责匹配的情况，而非规范化的权责下放导致地方政府权责配置的现状可能会偏离应然状态，乡镇政府的事权承接呈现出“主动要权”“被动承责”“互动协商”三种模式。

（一）“主动要权”行为模式

当乡镇处于经济快速发展阶段时，乡镇领域由于缺乏独立的行政执法权限，基层治理普遍存在“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题。权责配置总体可概括为“权小责大”四个字，“权小”是指乡镇政府在城建、市貌等本职工作中所具有的行政执法权微乎其微；“责大”是指乡镇作为基层政府担负着推动地方经济社会发展和为广大居民直接提供公共服务的广大职责。随着经济社会的快速发展，这种“权小责大”的权责配置给行政执法带来的问题日益凸显。因此在属地管理的职责要求下，乡镇政府有意识主动“要权”“承权”，以便于其处理公众事务、降低管理成本、提高工作效率。为满足乡镇政府自身的治理需求，突破“权小责大”的困境，乡镇政府在权力下放过程中的行为选择呈现主动状态。

（二）“被动承责”行为模式

当社会经济稳定发展时，国家发展的目标开始转变，基层政府被要求更注重责任与风险。此时，乡镇权责配置体现为“责大权虚”。镇域因社会发展阶段需要承接更多的社会经济管理权限；县域因层级关系可有意识的“挑权避责”，具有“转责”“避责”倾向。最终造成乡镇政府在放权改革中处于被动无限承责状态，而问责机制不到位使其存在“选择性执行”“共谋行为”等问题。当乡镇政府对事权承接消极，缺乏主观能动性时将关乎整个基层治理的运行，可能造成办事效率低下、损害公共利益等等。

（三）“互动协商”行为模式

中国进入新时代发展阶段后，简政放权改革中“权责匹配”是地方—乡镇两级政府最理想的权责配置状态。党的十九届四中全会重申的“国家治理体系与治理能力现代化”，是一种综合的体系性目标，权力与责任在其中构成一对典型的要素组合，权责之间实现统一也成为必然趋势。一个责任型政府应当做到“权力是责任的保障，责任是权力的目的；权力与责任在量上对等，在质上匹配”（梁栋，2011）。对乡镇而言只有当权责一致时，才能保证组织机构有效的运转，高效执行上级的政策与任务，及时满足民众的需求。此时，乡镇—地方政府处于平稳良性状态，科学的权责对应体系与绩效管理挂钩，促使乡镇基层地方治理效能提升。

二、案例表征：江苏省Z镇政府的事权承接模式演变及行为逻辑

Z镇是江苏省C市的区划大镇，也是国家建设部确定的五百家重点建设小城镇之一。在基层治理创新上，Z镇不但是江苏省首批成为基层综合行政执法的试点镇域之一，而且是率先向市政府提议要求权力下放，主动“承权”的乡镇。自2015年开始，Z镇先后出台了《省政府法制办公室关于C市开展镇域相对集中行政处罚权试点工作的复函》《市政府关于C市开展镇域相对集中行政处罚权试点的批复》等十多份与放权相关的政策文件，将审批权、检查权、处罚权等大量行政执法权限下放至镇（街），乡镇对于承权态度由主动转为被动。

（一）Z镇政府的事权承接模式及演变

为进一步落实十八届四中全会有关深化行政执法体制改革精神，切实解决权责交叉、多头执法等问题，有效降低行政执法成本，增强基层治理效能。在2015年4月，C市应乡镇主动要求在全镇域实施了以相对集中行政处罚权为主要内容的综合执法试点工作，并于4月底按相关文件时间节点要求完成了300多项C市第一批镇域综合执法集中行使行政处罚权限下放。

C市人民政府办公室于2016年11月4日再发布《市政府办公室关于开展第二批相对集中行使行政处罚权工作的通知》（以下简称《通知》）。首先，除了明确各镇人民政府（街道办事处）行使下放的行政处罚权以外，一并下放行政处罚权相关的日常监督管理权限，且市级执法部门在监督检查过程中若发现在下放权限内的违法行为应及时移交所在镇人民政府（街道办事处）立案查办。其次，增添市国土局、文广新局、民防局、商务局四个下放权力职能部门，整合更多内部资源，拓宽基層综合行政执法的业务面。再次，面对行政执法人员短缺问题，根据“任随事走、编随人走”的原则，合理调配执法力量。最后，确定设立双月会商制度和即时会商制度对综合行政执法改革试点中存在的争议与问题进行交流、汇总与商讨。《通知》是对乡镇综合行政执法改革试点工作中存在问题的及时调整，体现基层政府间积极主动的动态沟通。

2020年4月，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》），C市启动新一轮市政放权改革。本次改革动因归于上级的改革要求，在上级改革要求下呈现出权力不断“下沉”的现象。此时，乡镇政府面临改革处于被动地位而不在是上一阶段由自身需要产生的主动行为。“上级放”和“下级承”成为一个单向机械的改革过程。乡镇政府笼杂的权力数量、巨大的职责压力与基层有限的治理能力之间形成冲突矛盾，这种张力使乡镇政府行为选择趋向被动。

（二）Z镇政府事权承接模式演变的行为逻辑

基于整理与分析Z镇综合乡镇执法改革的历史脉络与实施过程，从镇域主体角度出发对案例进行解读，探究其原因应从乡镇主体行为选择变化背后的多重逻辑展开。将乡镇行为选择归纳为两大阶段：一是主动行为阶段，即对权力存在诉求、责任自担、经济发展要求等因素促进下的行为偏好；二是被动行为阶段，主要包含“承责”过重、危机风险等条件的制约下行为趋向。

1.治理逻辑

从治理场域来看，基层治理是国家治理体系的核心，具体操办各项行政事务，涉及行政管理的方方面面，所以治理效能逻辑占乡镇政府主动行为选择的主导方面。随着改革开放的深入，各地经济发展稳健，基层社会治理的重要性与复杂性突显，客观上需要乡镇承担起越来越多的社会管理职能，如市场监管、安全生产和生态环境保护等，其中每一范畴都需要若干职能部门行政执法资源、人员的整合。而我国乡镇政府一直处于人少、权小、责大的境况，就是由于执法实践需求大与执法权小之间的不协调，形成了“看得见的管不了，管得了的看不见”这种的基层治理问题。深化综合行政执法改革必须从基层治理角度解决乡镇政府“权小责大”问题。第一，要赋予乡镇政府必要的行政执法权限来满足基层行政执法的实际需求。第二，要优化基层行政执法的资源配置，符合社会发展阶段的需求。

2.利益逻辑

地方中小企业往往是镇域的被行政执法方，在重复执法、多头执法的问题上都是无法进行合理的自我保护与维权。理论上，基层综合行政执法应为地方经济发展保驾护航，营造良好营商环境，保障企业和谐健康发展，并不是以惩戒为目的。现实中，大量中小民营企业的崛起需要加大管理力度而且行政执法体制中存在权责不清、多头执法、执法缺位等问题，使市场倒逼乡镇综合行政执法进行改革。当镇域经济总量到达相当水平，工业产值比重远超过农业产值时，经济利益逻辑必将成为乡镇主动行为选择的副逻辑。

3.责任逻辑

首先，在《实施意见》中明确指出：“除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理”。属地管理原则是从地缘性概念中衍生出来的行政管理原则，它帮助行政机关在行政事务处理中的分工和权限划分。在我国，从宪法和组织法意义上，属地管理是以行政区域划分为基础的，相应的行政区域自然就负有本行政区域内相关行政事务的管理职能（卢护锋，2020）。基于属地管理原则，乡镇政府理应是承担行政执法责任的主体。属地管理原则是属地责任逻辑的大前提，是解决“权”“责”分离的现象推进基层综合行政执法改革的逻辑之一。其次，党的十九届五中全会提出，加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级。乡镇政府在新发展阶段中必须以“安全”与“环保”为抓手，扮演地方产业优化升级的角色，承担越来越多的专项整治类事权，责任随之加重。再次，伴随简政放权改革，便民服务类事权与处罚执法类事权的下放范围扩大，乡镇所负的职责也越来越多。基层政府事务繁杂沉重，乡镇政府超载的责任压力逻辑导致乡镇在改革运动中行为选择渐渐由主动转向被动。

4.风险逻辑

深化基层综合行政执法改革无法避免权力下放过程中乡镇综合执法局部门权力的扩大，而权力的扩大意味着相对的利益化，行政执法风险也紧跟而来。首先，最为令人警醒的就是廉政问题。权力异化常常导致腐败，若想要腐败无限接近于零，就需要有相应“度”的权力，同时增强监管科学评估。职责则是减数，应根据实际需要保证其与自由裁量权的成比例增长（谭波，2020），简单而言，就是要做到权责一致。其次，避责是人的天性使然，乡镇存在“多做多错”的思想与选择性执法行为出现。避责一定会造成社会公平性问题，甚至直接损害部分群体性利益。乡镇无论是出于对腐败的担心还是对避责的忧思，本身为了降低风险都不愿再承担过多的责任。外加经济与社会管理事务繁多，镇域可谓是“小马拉大车”难以为继。因此，基于风险副逻辑，乡镇在上级放权赋能进程中更为被动，意愿再次降低。

三、困境梳理：乡镇政府承权过程中的问题与冲突

调研发现，以上四类逻辑在现实中并不是独立运行的，存在同时并行的情况，当逻辑难以自洽时就会产生矛盾冲突，增加乡镇政府的统治风险，降低治理效能。

（一）权力与职责不当匹配

上级政府作为放权改革的主要决定方将职责下沉至乡镇。另外，改革过程中，权力和责任的配置存在时间间隔，导致乡镇存在责权分离情况引发基层治理的短期性与消极性，影响治理长效机制与可持续发展。Z镇的改革中，第一，多头领导考核，一局行政执法，权小责重。由于镇域综合执法是一个综合性的执法部门，缺乏一个上级业务领导部门。除了上级法制办负责业务指导外，城管、住建、规划、安监、环保、人社、计生、市场监督管理等部门都有职能与镇域综合执法局关联，镇域综合执法局在开展执法工作的过程中也需要这些部门的业务指导。但是，由于缺乏有效和统一的协调，所以部门只能各自开展各自的指导和考核，这不仅导致职责认定分散，而且归类混乱，还造成基层政府内部权责不匹配、不同步、不明确。同时，对镇域综合执法局而言，一旦各自部门出台各自的考核细则，会形成一个部门应多数项考核要求的局面，迫使镇综合执法局疲于应付。第二，职责杂多，人员缺少。基層行政执法人员除了负责行使安全生产、卫生监督等方面的行政处罚权之外，还承担着城管、城建两个方面的日常管理职能。且基层行政执法人员编制一直短缺，在日常工作中都会出现分配安排上的困难。“事多人少”压力下，这对于各项执法任务的开展以及案件的办理都产生了不利影响，严重阻碍了基层治理的顺利发展。

（二）专业化与综合化矛盾

根据《基层综合执法试点工作实施方案》Z镇镇政府应整合各方执法力量、执法资源；根据不同执法类型配备相关专业技术人员，统一管理，确保与综合执法等工作任务及要求相适应。理论要求的专业性与现实执法人员所具备的能力存在一定差距。而且上级执法部门在将执法权限下放的过程中并未将相关执法人员完全下放，基层综合执法局现有的执法人员又都不具备相关的案件办理经验。因此基层综合行政执法局执法人员一直处于“边学边干”的状态。在办理环保、安监相关案件的过程中，执法人员承受极大的办案压力，稍有不慎，可能形成程序上和实体上的疏漏，生成错案。日常工作事务的综合与行政执法人员的专业化间产生差距，不但没有完成改革的预期，反而影响了工作成效。

（三）社会公平与执法偏向

首先，根据我国法律规定行政执法权主要是由县级以上的政府及其职能部门行使的，乡镇政府不具备行使行政执法权的主体资格，乡镇政府的行政执法行为主要是由设在乡镇的派出机构完成，由县级各职能部门组合而成设立在乡镇的综合执法局普遍存在着法律授权问题。乡镇政府在权力行使层面欠缺独立行使与相对集中行使执法权的合法性依据，在组织管理层面則欠缺法定的设立依据、职能定位与权力来源。其次，综合行政执法过程中的权力下沉必然意味着基层政府行政执法权力“量”的增加，基层政府在工作中如何公平公正执法成为挑战。现实中面对繁杂的公共事务，执法人员采取选择性执法行为，他们除了率先完成重大考核指标或紧急任务，其他工作中偏向于“简、轻、快”的事务。

四、改革进路：推进乡镇政府权责匹配的可行经验

（一）立法扩容：给予基层综合执法改革最基础的支持

一是赋予基层综合行政执法权限，即明确开展综合行政执法的乡镇、街道、开发区等试点，由直接管理开发区的设区市、县级政府发文公布与其实际需求和承接能力相适应的行政处罚权以及相关的行政强制权、监督检查权，且根据法律法规变化等情况，实行动态调整；二是采取机构调整、相对集中行政处罚权和委托执法等不同法定形式、建立权力清单，按照权力清单标准化要求制定、公布综合行政执法主体的权力清单，统一规范执法权力事项“名称、编码、依据、类别”，向社会公开具体权力、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等。

（二）明确职责：给予基层综合执法改革最实质的帮助

在有相关法律法规或是规章制度将其公开落实后，基层政府应立足职责归类，重点关注理顺职责关系，合理划分综合行政执法机构与政府职能部门的职责权限。具体措施：一是强化事中事后监管，建立完善综合行政执法机构与政府职能部门之间衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制；二是建立首问负责、联合（专题）会商、案件移送抄告等制度体系。确保权力下放的同时责任到位，不缺位的同时不超负。

（三）业务培训：给予基层综合执法改革最有力的保障

基层政府应致力于培训“一专多能”执法人员，健全基层行政执法人员系统学习培训制度，不断提高行政执法人员的业务水平。同时区分培训对象，对于具体负责环保、安全等案件办理的执法人员，建议采用学徒制培训方式，由基层综合执法局执法人员先行跟随上级相关执法大队的执法人员参与协助办案，了解案件办理的流程和特殊注意事项，积累经验，有效掌握各类案件的具体办理技巧。

（四）岗位轮换：给予基层执法改革最有效的补充

在经过系统培训后，可采取内部的岗位轮换的方式，切实操作完成各方面的行政执法事项，提升基层执法人员综合竞争力。轮岗除了可以丰富执法人员的工作经验，激发进取精神外还能防范廉政风险。某些长期在一个领域一个岗位工作的基层执法人员，相对而言，更有可能陷入各种盘根错节的复杂关系中，轮岗制可以有效避免岗位权力惯性带来的不良影响。

（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）