1959年英国对苏石油进口禁令的出台及其原因

尚彦军 梁占军

国际经济关系中贸易摩擦屡见不鲜。1959年,英国政府出台长达14年的对苏联石油的进口禁令,对英国产生了深远的影响。关于冷战时期东西方贸易关系的研究,国内外学者多从出口管制角度进行研究,而从进口管制角度进行研究的论著非常少。①代表性论著有:Gunnar Adler-Karlsson,Western Economic Warfare,1947-1967:A Case Study in Foreign Economic Policy,Stockholm:Almqvist&Wiksell,1968;Bruce W.Jentleson,Pipeline Politics:The Complex Political Economy of East-West Energy Trade,Ithaca:Cornell University Press,1986;Michael Mastanduno,Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,Ithaca:Cornell University Press,1992;Ian Jackson,The Economic Cold War:America,Britain and East-West Trade,1948—63,New York:Palgrave Macmillan,2001;Frank Cain,Economic Statecraft during the Cold War:European Responses to the US Trade Embargo,London:Routledge,2007;Roberto Cantoni,Oil Exploration,Diplomacy and Security in the Early Cold War:The Enemy Underground,New York:Routledge,2017;崔丕:《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会:1945—1994》,中华书局2005年版;崔丕:《北约组织对苏联能源设备禁运政策的缘起与影响》,《世界历史》2016年第1期。有关英国对苏联石油的进口禁令的研究,国内学者迄今没有涉及,国外学者仅进行了一些初步研究,比如,芬兰赫尔辛基大学尼克拉斯·詹森-埃里克森教授通过考察1959—1963年英苏石油贸易关系,探究了英国石油企业对英国政府政策的影响。②Niklas Jensen-Eriksen,“‘Red Oil’and Western Reactions:The Case of Britain,”in Jeronim Perovic' (ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,Cham:Palgrave Macmillan,2017,pp.105-130.当然,这一研究仍不全面、不系统,还有诸多问题有待继续探索。譬如,英国出台对苏石油进口禁令的原因还有哪些?各原因之间是什么关系?鉴于此,本文拟利用已解密的英国官方档案资料及相关研究成果,对这些问题进行探讨。

一、英国政府对苏石油进口禁令的缘起

英俄两国在历史上保持着传统的石油贸易关系。在沙皇俄国时期,英国已从俄国进口石油①石油包括原油和石油产品,习惯上把未经加工处理的石油称为原油,原油经过加工提炼后得到的产品,称为石油产品。。两次世界大战期间,英国对苏联的石油进口量一度上升到每年100多万吨,相当于英国石油进口总量的10%到12%。②Extracts from a Record of a Meeting Held in Moscow on 23 May 1961,Between Mr.R.Maudling,the President of the Board of Trade,and Mr.Mikoyan,FO 371/158055,in Anita Burdett (ed.),Oil Resources in Eastern Europe and the Caucasus:British Documents,1885-1978(hereafter cited as OREEC),Vol.7,Cambridge:Cambridge University Press,2012,p.280.第二次世界大战爆发后,英国对苏石油进口逐渐停滞。战争结束后,随着苏联石油工业的恢复,英国恢复从苏联进口石油。虽然1949年11月成立了巴黎统筹委员会,但由于该组织仅限制出口,英国从苏联进口石油并没有受此影响。

根据英国外贸制度,持有公开一般进口许可证的大型石油公司,只需在能源部进行备案,即可从任何来源进口石油,而其他公司必须通过审批获得特种进口许可证,才能进口外国石油。由于苏联的燃料油相对便宜,英国联合波特兰水泥公司于1957年底向英国能源部提出申请,希望每年从苏联购买30万吨燃料油。1958年3月,该公司获得了进口许可证,并得到保证,在接下来的几年里,它还可以进口苏联燃料油。③A Revised Second Draft Paper,30 January 1959,FO 371/143511,in Anita Burdett(ed.),OREEC,Vol.6,Cambridge:Cambridge University Press,2012,p.429;Jeronim Perovic'(ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,p.110.

全苏石油出口公司是苏联专营石油出口的机构,它也希望扩大对英石油出口。在该公司授意下,1958年5月,英国一家电气设备制造公司的销售总监兼伦敦商会苏联分会主席斯科特(J.B.Scott)向贸易部询问,是否在原则上同意成立一家进口苏联石油产品的公司。④A Revised Second Draft Paper,30 January 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,p.429.这一提议引起了英国政府不同部门的争论。

能源部反对苏联石油进入英国市场,因此强烈反对斯科特的提议。能源部一些官员的理由是:第一,“由于在危机时刻,苏联的石油供应总是存在突然和任意中断的危险,我们不想过分依赖苏联人供应我们的大部分燃料”。第二,如果苏联人设法出售大量低价燃料油,石油将取代已经过剩的燃料煤。能源部石油司综合处处长伯纳德·戈特利布(Bernard Gottlieb)还强调,“大臣们希望权衡的一个重要政治观点是:如果进口苏联的廉价石油导致了矿工失业,这可能会引起公众强烈抗议”。⑤Extract from Ministry of Power Departmental Minute by Mr.J.B.Gottlieb for Mr.Stock,30 June 1958,POWE 33/2091,in OREEC,Vol.6,pp.407-408.

贸易部是进口苏联石油的主要支持者,其主要目的是促进英国制造业企业的发展。贸易部认为:(1)进口廉价能源将降低英国工业企业的生产成本,从而使它们在世界市场上更具竞争力;(2)购买苏联石油将为英国公司开辟新的有利可图的贸易机会。苏联急于从西方购买大量工业设备,以实现经济现代化。然而,由于苏联缺乏外汇,如果英国购买更多的苏联商品,就能向苏联出售更多的商品。否则,由于瑞典和西德等国已同意购买苏联的石油,这些订单将流向这些国家。⑥Jeronim Perovic' (ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,p.111.

外交部对斯科特的提议持折中态度。它既不赞成能源部提出的反对进口苏联石油的观点,也反对贸易部有关自由进口苏联石油的主张。外交部主张,如果斯科特的提议被批准,应对进口的苏联石油施加数量限制。⑦Despatch from Mr.F.E.Thornton,Foreign Office,to Mr.A.W.Taylor,HM Treasury,5 February 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,p.428.该部于1959年1月30日修订的一份文件指出,批准斯科特提议的弊端有:(1)由于煤炭供应过剩,煤炭工业面临相当大的困难。煤炭供应过剩的一个原因是来自石油的激烈竞争。为了获得业务,苏联将大幅降低石油价格,这将给煤炭工业带来更大的困难。(2)当石油供应超过资本主义世界的石油需求时,苏联石油出口的增加必然会降低世界石油价格。鉴于英国的石油消费量远远低于英国公司生产和销售的石油数量,世界石油价格尽可能保持稳定符合英国的国家利益,这不仅因为英国石油企业的收入是英国国际收支中的一个重要项目,而且因为利润的减少会阻碍未来西方石油供应所需的大量资本投入。(3)苏联的石油资源约占世界石油总量的三分之一。虽然苏联现在只能供应英国需求的很小一部分,但如果英国不严格控制进口,苏联可能迟早会占据其市场的很大份额。“大规模进口苏联石油不仅会使我们危险地依赖这一来源,而且如果我们希望同美国一起警告其他国家过度依赖苏联石油的危险,我们也将感到十分尴尬”。该文件还强调,这一提议可能带来的好处有:(1)英国工业应尽可能自由地在它自己选择的地方购买燃料油和其他原料,这是政府宣布的旨在增强英国竞争力的政策。(2)目前,英国对苏联的出口受到后者英镑短缺的限制。苏联的发展计划需要从西方大量进口工业设备,增加对苏联石油的购买,将为苏联政府提供必要的英镑,从而使其增加从英镑地区的购买。(3)如果英国拒绝允许进口更多数量的苏联石油,就很难说服苏联政府,英国确实希望与他们扩大贸易,因此他们可能直接把订货从英国转向那些准备从苏联进口石油的国家。①

二、英国政府对苏石油进口禁令的出台

1959年2月19日,荷兰皇家壳牌公司(简称壳牌公司)和英国石油公司代表拜见能源大臣,反对进口苏联的石油。公司代表表示,苏联准备以低价或物物交换的方式出口约1400万吨石油,以获取其他商品需求。虽然他们已经成功抵抗了苏联石油在某些市场上的侵蚀,但如果进口苏联石油并使用他们的渠道进行销售,将产生深远的不利后果:(1)它对整个中东的影响将是灾难性的;(2)在近东勘探的美国伙伴将作出强烈反应;(3)它将削弱他们抵抗苏联石油在其他市场上侵蚀的能力。②

2月27日,英国石油公司致信英国外交和联邦事务部,提交公司草拟的关于苏联石油出口情况的报告。该报告指出,1958年,苏联和罗马尼亚通过黑海向资本主义世界的石油出口量比1957年增加了230万吨,增长率是34%,这些石油的三分之二销往西欧。由于过去5年罗马尼亚出口量一直保持在200万吨左右,从黑海出口的石油增长量完全来自苏联。该报告还认为,因为苏联常常与石油进口国签订双边贸易协定,规定苏联出口石油以交换进口国生产的货物或原料,所以很难确定苏联石油的销售价格。苏联石油的销售价格似乎略低于资本主义世界石油市场价格,因此苏联石油几乎能在价格最低的散货市场上找到销路。去年,在这个市场上,石油供应商间的竞争已使原油和燃料油价格降至非常低的水平。例如,卖给意大利的黑海原油以到岸价计算,每桶③价格比目前同等质量的东地中海原油标价低50%。该报告进一步预测道,1959年,来自苏联和罗马尼亚的约1000万吨石油将在西欧市场寻找销路,这将意味着西欧从苏联进口石油的数量将比1957年增加近一倍。跨国石油公司和其他石油供应商间的竞争已使资本主义世界石油市场低迷,很明显,来自苏联和罗马尼亚的这种竞争必然会对市场造成干扰。④由此可见,英国石油公司的报告旨在反对进口苏联的石油。

3月11日,英国能源部石油司副司长基思·斯托克(Keith Stock)与荷兰经济部官员莫尔肯波尔(Molkenboer)会晤。莫尔肯波尔表示,荷兰经济部刚刚作出一项政策决定,反对与苏联签订有关石油贸易的协议,主要理由如下:(1)进口廉价的苏联石油将有损壳牌公司在国际贸易中的地位,不利于维护荷兰的国家利益。(2)荷兰把石油纳入双边协议,将鼓励其他欧洲国家,特别是比利时、卢森堡,效仿荷兰的做法。无论是出于经济原因还是战略考虑,荷兰经济部都将极力阻止这种情况出现。他还强调,英国和荷兰的石油利益在这方面是相似的,并向斯托克询问英国的态度是什么?斯托克表示,英国一直在认真考虑这个问题,但英国政府还没有作出明确的决定。⑤

①A Revised Second Draft Paper,30 January 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,pp.429-435.

②Note from Ministry of Power to Prime Minister,19 February 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,pp.436-437.

③ 桶和吨是常见的两个石油数量单位。石油因密度不同,其重量也略有差异。国际石油界在进行原油重量、容积折算时,一般以世界平均比重的沙特阿拉伯34度轻质原油为准,这种原油1吨约等于7.33桶。对石油产品的计算方法也是一样。

④ Letter from Mr.J.A.Nasmyth,British Petroleum,London,to Mr.J.Doyle,Foreign Office,27 February 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,pp.439-443.

⑤Note by Mr.K.L.Stock,Ministry of Power,for Sir R.Ayres,11March 1959,POWE 33/2091,in OREEC,Vol.6,p.444.

由于英国政府已承诺向莫斯科派遣一个贸易代表团,3月16日,英国政府要求能源部把进口苏联石油作为英苏贸易协定一部分的问题进行审查,以使贸易代表团负责人提前知晓英国政府决定将在多大程度上开辟新的贸易关系。通过审查,能源部于3月19日提出该部门的看法,即“无论通过主要的石油销售公司,还是通过向消费者或新经销商发放经营许可证,我们都反对进口苏联石油”。①Secret Note by Ministry of Power,19March 1959,POWE 33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.

3月23日,英国贸易部、财政部、外交部和能源部官员在贸易部举行会议,讨论向苏联派出贸易代表团的问题。就进口苏联石油问题,贸易部副次官埃德加·科恩(Edgar Cohen)对能源部的观点表示反对。他指出,他并不想将能源部预见到的困难最小化,但建议,鉴于这些困难,在提交给大臣们的报告中可以设想进口最低数量的石油。如果每年进口100万吨苏联石油被认为是过多的,那么作为替代,可能有必要进口较少数量的石油。很明显,苏联方面对这次贸易会谈的结果抱有很大的期望,他们不仅在首相访苏期间,而且从那时起就公开提到石油是苏联潜在的出口产品。如果由于英国设置的阻碍,这次会谈没有取得成功,毫无疑问,苏联会把英国政府被石油公司左右的说法当作政治资本。此外,英国政府还将面临其出口行业的批评。②Note of a Meeting at the Board of Trade on Monday,23March1959,FO371/143468,NS1152/28,Taylor&Francis Group,Cold War Eastern Europe(hereafter cited as CWEE).

4月2日,英国贸易大臣大卫·埃克尔斯(David Eccles)向首相提交备忘录,建议进口少量苏联石油。埃克尔斯指出,每年给予苏联石油100万吨的进口配额并不会对石油公司造成严重损害。③Minute to Prime Minister by David Eccles,the President of the Board of Trade,2April 1959,FO371/143468,NS1152/40(A),CWEE.针对贸易部的如上看法,能源大臣珀西·米尔斯(Percy Mills)于4月3日也向首相提交备忘录,反对贸易部的建议。米尔斯指出,他不同意贸易部提出的每年给予苏联石油100万吨的进口配额并不会对石油公司造成严重损害的观点。此外,如果英国进口苏联石油,这将对中东产油国产生严重影响,也将削弱英国继续成功抵抗苏联石油在其他市场上侵蚀的可能性;如果苏联石油是根据经营许可证获得许可的,它只能通过降价来找到市场,这可能导致石油价格总体下跌,将不利于英国的国际收支。④Minute to Prime Minister by the of Power,3April1959,FO371/143468,NS1152/40(B),CWEE.

4月8日,英国首相哈罗德·麦克米伦(Harold MacMillan)主持召开主要内阁大臣特别会议,会议最终同意禁止进口苏联的石油。⑤Letter from B.Gottlieb,Ministry of Power,to T.Bird,Ministry of Transport,21October 1960,FO371/152012,NS 1533/24(A),CWEE.这项禁令适用于进口苏联的原油和主要石油产品,在公开一般进口许可证下允许交易某些次要石油产品,一些石油产品如润滑油,允许以传统贸易为理由发放特种进口许可证。⑥Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO8/2202,in Anita Burdett(ed.),OREEC,Vol.8,Cambridge:Cambridge University Press,2012,p.306.此外,该禁令出台前已获得进口许可证的联合波特兰水泥公司,在合同期限内仍可进口苏联的燃料油。⑦Letter from B.Gottlieb,Ministry of Power,to T.Bird,Ministry of Transport,21October 1960,FO371/152012,NS 1533/24(A),CWEE.这一禁令直到1973年6月才被取消。

4月10日下午3点,英国贸易大臣埃克尔斯与苏联驻英大使雅科夫·马利克(Yakov Malik)会晤。马利克表示,如果英国愿意的话,英国可以大量购买苏联的木材、粮食和石油。⑧Minute to Prime Minister by David Eccles,the President of the Board of Trade,10April1959,FO371/143468,NS 1152/41,CWEE.埃克尔斯指出,目前除了进口苏联石油以外,他不排除任何增加双边贸易的可能性。目前排除石油的原因是,英国和其他地方的市场状况已经给英国目前的石油供应商造成了相当大的困难。就像苏联将奢侈品排除在谈判范围之外一样,英国将石油排除在谈判范围之外。马利克指出,他对英方将石油排除在谈判范围之外表示抗议。如果英国政府愿意的话,英国政府可以做很多事情来帮助苏联赚取更多的英镑,只有这样,苏联才能增加与英国的贸易。最后,双方一致同意一个月后两国应举行贸易会谈。⑨Note of Discussion between the Soviet Ambassador and the President of the Board of Trade at the Board of Trade at the Board of Trade,10April1959,FO371/143468,NS1152/40(A),CWEE.

4月14日,内阁召开会议。贸易大臣埃克尔斯指出,他建议英国贸易代表团不久后访问苏联。他已经明确向苏联大使表示,英国不能为了增加英苏贸易额而改变其贸易制度,也不准备批准从苏联进口石油。经过讨论,内阁一致同意贸易代表团应由贸易大臣领导,应包括两名英国工业界的代表。①Anglo-Soviet Trade,C.C.(59)22th Conclusions,14April 1959,CAB128/33,http://filestore.nationalarchives.gov.uk/pdfs/large/cab-128-33.pdf,2019年5月22日。

5月13日,英国贸易代表团与苏联政府代表在莫斯科开始贸易会谈,并于5月24日签署了《英苏五年贸易协定》。其中第2条规定:“英国政府认为,从本协定第一年开始,在正常商业条件下,根据公开一般进口许可证,从苏联进口到英国的传统货物总量将大幅增加,这些货物包括粮食、木材及木材制品、木浆、锰矿石、石棉、铁合金、有色金属、矿物肥料、亚麻等商品。”②Five Year Trade Agreement Signed in Moscow,24May1959,FO93/81/109,inOREEC,Vol.6,pp.469-474.显然,石油进口已被排除在两国贸易协定之外。

三、英国政府出台对苏石油进口禁令的原因

经过相关部门间的博弈,英国政府出台了对苏联石油的进口禁令。该禁令的出台是多种因素共同作用的结果。

第一,该禁令出台的次要原因包括国内、国际两方面的因素。从国内因素看,英国政府出台这一禁令是为了保障煤炭工业就业,缓和社会矛盾。1958年6月,针对斯科特的提议,能源部石油司综合处处长伯纳德·戈特利布指出,进口苏联的廉价石油会导致矿工失业,将引起公众强烈抗议。1959年1月30日,英国外交部提出的关于对苏联石油实施进口限制的修订草案指出,政府已经面临来自矿工的强大压力,要求对石油进口实行限制,但政府正在抵制这种压力。矿工们被告知,在政府看来,只要煤炭和石油间的竞争是公平竞争,这种竞争就符合普遍利益。经验表明,由于苏联政府将准备把价格降至获得订单所需的任何程度,来自苏联石油的竞争将是不公平的。因此,如果增加苏联低价石油的进口量,来自矿工的压力就会增加,政府反对这种压力的理由将会减弱。③A Revised Second Draft Paper,30January 1959,FO 371/143511,inOREEC,Vol.6,pp.429-435.1959年3月19日,英国能源部的一份关于反对进口苏联石油的备忘录亦指出,通过向新销售商发放进口执照的方式来进口苏联石油的话,苏联石油只有通过降价的方式才能在英国市场上立足,但是降价将产生非常严重的后果。例如,对于煤炭工业来说,根据经营许可证制度,燃料油很可能是主要的进口产品,英国的煤炭工业已经因为燃料油而失去了大量的生意,苏联的低价石油将不可避免地加速这一进程,并很可能加剧政治争议。④Secret Note by Ministry of Power,19March1959,POWE33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.1973年4月6日,英国贸易和工业部石油政策处向贸易和工业部等政府部门提交的建议放松对苏石油禁令的报告亦指出,1959年石油禁令出台的原因之一是,苏联石油将对英国煤炭业产生不利影响,因为进口的苏联石油大部分将是燃料油,这将导致英国燃料油价格下跌,加速能源消费结构从煤炭向石油的转变。⑤Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO8/2202,inOREEC,Vol.8,p.307.

从国际因素看,英国政府出台这一禁令受到东西方冷战影响。在冷战的背景下,“西方多数人认为,苏联人不断加强的石油销售活动不仅是一种商业冒险,而且也是一种政治上的进攻,其目的是导致西欧对苏联的依赖,削弱北大西洋公约组织的团结……”⑥丹尼尔·耶金:《奖赏:石油、金钱与权力全球大博奕》,艾平等译,中信出版社2016年版,第138页。西方的这种政治偏见在英国政府各部门的政策文件中也能体现出来。比如,1958年5月斯科特提议成立一家进口苏联石油产品的新公司后,英国能源部倾向于反对这一提议,其理由之一是在危机时刻,苏联的石油供应总是存在任意中断的危险。英国国防部联合情报局于1958年9月2日草拟的一份备忘录认为,“西方国家政府允许其经济依赖于苏联的石油供应将是危险的”。⑦A Draft Memorandum by the Joint Intelligence Bureau,2 September 1958,FO371/133234,inOREEC,Vol.6,pp.410-418.能源部也赞成国防部联合情报局的这一看法。该部于9月16日草拟的一份备忘录指出,苏联的石油供应是不可靠的,可能会被任意中断。因此,“任何一个主要的欧洲国家,尤其是北约成员国,过分依赖苏联的石油供应都是危险的”。①Secret Ministry of Power Departmental Minute by Mr.J.R.Jenkins for Mr.Butler,16September 1958,POWE33/2091,inOREEC,Vol.6,pp.419-423.1959年1月30日,英国外交部提出的关于对苏联石油实施进口限制的修订草案指出,英国以及其他西方国家依赖苏联石油是危险的。1973年4月6日,英国贸易和工业部石油政策处向贸易和工业部等政府部门提交的建议放松对苏石油禁令的报告亦指出,1959年石油禁令出台的原因还包括,人们担心,苏联出口石油的动机是通过破坏西方石油工业来达到其政治目的。②Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO 8/2202,inOREEC,Vol.8,p.307.总之,受东西方冷战影响,英国政府相关部门认为,英国以及其他北约成员国大量进口苏联石油,将使他们依赖苏联石油,进而威胁其国家安全,因此,1959年4月英国政府出台对苏联石油的进口禁令,以防止这种情况发生。

第二,主要原因是英国石油企业向政府施加压力。二战结束后,以“七姐妹”③“七姐妹”指7家著名的跨国石油公司,分别是英国石油公司(British Petroleum)、荷兰皇家壳牌公司(Royal Dutch Shell)、新泽西标准石油公司(Standard Oil of Jersey)、加利福尼亚标准石油公司(Standard Oil of California)、美孚石油公司(Mobil Oil)、海湾石油公司(Gulf Oil)和德士古石油公司(Texaco)。为首的跨国石油公司控制着资本主义世界石油市场。在各跨国石油公司中,英国石油公司与壳牌公司分别是英资和英荷合资企业。英国石油企业在第三世界通过石油租让制掌握了大量石油资源和石油生产,在西方石油市场上是主要的石油供应商之一,约占国际石油贸易的三分之一。1959年2月,英国石油公司、壳牌公司代表向能源大臣、贸易大臣表示,他们反对进口苏联石油。他们强调,虽然他们意识到拒绝用苏联的石油来交换英国生产的制成品在政治上存在困难,但是他们认为进口苏联石油对英国石油工业的损害会更严重,④Note from Ministry of Power to Prime Minister,19February1959,FO371/143511,inOREEC,Vol.6,pp.436-437.他们不愿意用苏联的石油供应来取代自己的利润丰厚的石油。⑤Secret Note by Ministry of Power,19 March 1959,POWE 33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.因此,1959年4月8日,首相麦克米伦主持的主要内阁大臣特别会议最终得出结论:正如官员们早些时候所做的那样,“无论如何,鉴于对英国石油工业所产生的影响,暂时不能购买苏联的石油”。⑥Jeronim Perovic' (ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,p.114.1973年4月6日,英国贸易和工业部石油政策处向贸易和工业部等政府部门提交的建议放松对苏石油禁令的报告亦指出,1959年,人们担心,油价下跌和国有、私营石油公司石油出口减少,对英国石油企业的收益产生不利影响,“因此出台禁令主要是为了保护英国石油企业的收益”。⑦Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO8/2202,inOREEC,Vol.8,p.307.总而言之,1959年初,由于进口苏联石油会损害英国石油企业的利益,它们向英国政府相关部门施加压力,于是英国政府出台了对苏联石油的进口禁令。

第三,根本原因是20世纪50年代末资本主义世界石油市场呈现供大于求的状况。1959年英国出台对苏石油禁令前,传统产油国不断增产,而美国实行的强制性石油进口限额制度使美国对国外石油需求锐减,这导致资本主义世界石油价格不断下跌。

从20世纪50年代到60年代,资本主义世界石油市场持续了近20年的供大于求局面。在这段时间,石油市场的扩大异常迅猛,但是,可获取的石油供应量与消费量同样地迅速增长,甚至增长得更快。社会主义国家之外的探明石油储量从1948年的620亿桶增加到1972年的5340亿桶,几乎增长了8倍。其中,中东的石油储量增长势头最猛,从280亿桶上升到3670亿桶。这些巨大的数字意味着,新储量的增长速度超过了世界石油消费的增长速度。⑧丹尼尔·耶金:《奖赏:石油、金钱与权力全球大博奕》,第115-116页。特别是1956年苏伊士石油危机爆发后,西半球迅速增加了原油生产。正常时期每天从西半球输入欧洲的石油是72.8万桶,但在这五个月的危机期间,每天有138万桶石油运入欧洲。整个西半球每天石油增产约96.9万桶,比如,在1956年和1957年,委内瑞拉的石油产量分别增长了14%和13%。①Svante Karlsson,Oil and the World Order:American Foreign Oil Policy,Totowa:Barnes&Noble,1986,pp.150-151.石油公司大量提高石油产量,造成了危机后资本主义世界石油价格不断下跌。从1956年到1959年,资本主义世界原油价格从1.93美元跌到1.70美元。②Gilbert Jenkins,Oil Economists’Handbook,London:Taylor&Francis,1990,p.3.

苏联是世界上石油资源最丰富的国家之一。20世纪40至50年代在伏尔加-乌拉尔地区发现了许多大油田,那里的石油探明储量在1950年已增至50多亿吨,这为苏联发展石油开采业提供了物质基础。苏联从第五个五年计划(1951—1955年)开始采取优先发展石油工业的方针,此后用于石油工业的投资不断增加,1951—1960年苏联石油工业投资额为89亿卢布。③裘新生、王国清编著:《苏联石油地理》,科学出版社1987年版,第1-3页。1955年伏尔加-乌拉尔地区开始超越高加索地区,占到苏联钻探开支总额的近50%。④迈克尔·伊科诺米迪斯、唐纳·马里·达里奥:《石油的优势:俄罗斯的石油政治之路》,徐洪峰、李洁宇译,华夏出版社2009年版,第145页。正因如此,战后苏联的石油产量一直在增长。1951—1983年的平均增长率为8.8%,而美国为1.4%。石油的年平均增长量,50年代为1000万吨。⑤裘新生、王国清编著:《苏联石油地理》,第3-4页。苏联石油开采业的发展在1956年以后最为迅速。“六五”计划期间,石油产量从1956年的8380万吨增加到1960年的14786万吨,五年内绝对增长量6406万吨,年平均增长量1600万吨,同期内美国的绝对增长量仅1100万吨,委内瑞拉4000万吨。1960年世界石油总产量为10亿多吨,其中美国占33%,委内瑞拉占14.3%,苏联占14.1%,居世界第三位。⑥裘新生、王国清编著:《苏联石油地理》,第27页。随着苏联石油产量的不断增长,苏联逐渐增加石油出口量。1955年原油和石油产品出口量超过了1000万吨,出口量占石油产量的14%以上,1960年出口量约3322万吨,⑦裘新生、王国清编著:《苏联石油地理》,第75页。其中一半左右石油出口量出口至资本主义国家(见表1)。苏联石油大量涌入资本主义世界石油市场,加剧了资本主义世界石油市场上已有的供需矛盾。

表1 1955—1961年苏联石油出口在社会主义国家和资本主义国家的分配⑧ Robert E.Ebel,Communist Trade in Oil and Gas:An Evaluation of the Future Export Capability of the Soviet Bloc,New York:Praeger,1970,p.44.(单位:百万吨)

在资本主义世界石油市场争夺愈演愈烈之际,美国实施的强制性石油进口配额计划更加重了世界石油市场的危机。早在1948年,美国自石油开发以来石油进口量第一次超过了石油出口量,成为石油净进口国。之后,美国石油进口持续增长,1954年石油进口量达到32.2%,1955年增至33.2%,1956年上升到35.4%,1957年石油进口量达到了37.5%。廉价石油的大量进口威胁到国内产油州的市场份额和国内煤炭业的投资和开发,产油州和煤炭业联合起来向联邦政府施加压力,要求以关税或配额形式保护国内石油业和煤炭业。1959年3月11日,美国总统艾森豪威尔对原油和石油产品实施了一项为期14年的强制性进口配额计划。它规定:只使用国内石油的炼油厂能得到完全的配额,进口石油不超过消费量的12%,而只使用外国石油的炼油厂得不到配额。美国实行的强制性石油进口限额制度意味着在国外石油增产的时候美国几乎关闭了世界最大的石油销售市场。因此,那些新增产的石油不得不在美国以外的资本主义世界市场上争夺销路。⑨赵庆寺:《美国强制性石油进口配额计划及其影响》,《湖北社会科学》2009年第10期。西方石油企业为了扩大在资本主义世界石油市场上的份额,往往采取降低原油价格(见表2)的策略,作为回应,苏联亦不断降低向资本主义世界出口原油的价格(见表3),石油价格战愈演愈烈。

表2 1955—1961年资本主义世界原油价格①Gilbert Jenkins,Oil Economists’Handbook,London:Taylor&Francis,1990,p.3. (单位:美元/桶)

表3 1955—1961年苏联向资本主义世界出口原油的平均价格②Robert E.Ebel,Communist Trade in Oil and Gas:An Evaluation of the Future Export Capability of the Soviet Bloc,p.61. (单位:美元/桶)

综上所述,20世纪50年代末,资本主义世界石油过剩,石油价格不断下跌。鉴于这种情况,英国政府考虑禁止进口苏联石油。1959年2月,能源大臣、贸易大臣与壳牌公司、英国石油公司代表会晤时,公司代表表示,当他们已经有大量过剩石油可供正常供应时,他们认为购买苏联石油是错误的。③Note from Ministry of Power to Prime Minister,19February1959,FO371/143511,inOREEC,Vol.6,pp.436-437.1959年3月19日,英国能源部的一份关于反对进口苏联石油的备忘录指出,英国石油企业已经面临着世界石油过剩的问题,它们只能以牺牲自己的石油(可能来自中东)为代价来满足苏联的供应,从商业上讲,即使苏联的油价低得惊人,也不可能吸引它们。④Secret Note by Ministry of Power,19March 1959,POWE 33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.1973年4月6日,英国贸易和工业部石油政策处向贸易和工业部等政府部门提交的建议放松对苏石油禁令的报告亦指出,这项禁令是在苏联向资本主义世界供应大量低价石油的时候实施的,“苏联出售的石油价格低于波斯湾石油的市场价格,苏联以此在资本主义世界购买所需物资,这种交易往往会压低由于石油过剩而已经很低的价格”。⑤Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO 8/2202,inOREEC,Vol.8,pp.306-307.总之,由于20世纪50年代末资本主义世界石油过剩,英国政府出台了禁止进口苏联石油的政策。

四、结语

在进口苏联石油问题上,英国贸易部、能源部和外交部持不同意见。贸易部支持进口苏联石油,能源部持反对态度,外交部持折中态度。经过相关部门间的博弈,英国政府于1959年4月出台了对苏联石油的进口禁令。该禁令出台的次要原因包括:保障煤炭工业就业,缓和社会矛盾;受到东西方冷战影响。主要原因是英国石油企业向政府施加压力。根本原因是20世纪50年代末资本主义世界石油市场呈现供大于求的状况。

1959年英国对苏联石油的进口禁令持续了14年之久。它维护了英国石油企业在英国市场上的垄断利益。这一禁令出台后,英国的石油进口价格一直远高于欧洲其他大多数国家的价格。到1965年,英国每桶进口石油的平均价格高于西欧其他国家平均进口价格25%左右。这增加了英国石油企业的收益。但是,该禁令对英国产生了深远的不利影响。首先,由于英国的石油进口价格偏高,以石油作为原料的国内制造业企业的生产成本较高,这成为英国与邻国相比经济相对较差的一个原因;⑥Peter R.Odell,Oil and World Power,Oxon:Routledge,2013,p.122.其次,它不利于英国石油进口结构的调整,使英国长期依赖于进口中东石油,以致于在20世纪70年代初,当欧佩克掀起争取石油权益的斗争时,英国处于被动的地位。⑦尚彦军:《欧佩克争取石油权益的斗争与英国的反应》,《忻州师范学院学报》2021年第3期。对苏联来说,这一禁令虽然减少了苏联向英国出口石油所获的外汇收入,但是并没有阻止苏联重新融入世界石油市场⑧1960—1973年,苏联石油出口总量不断增长,其中1960年为17.8百万吨,1973年为85.3百万吨。这期间,苏联出口至发达国家的石油量总体上也在增长,比如1960年为8.2百万吨,1973年为24.3百万吨。Margaret Chadwick,David Long and Machiko Nissanke,Soviet Oil Exports:Trade Adjustments,Refining Constraints and Market Behavior,Oxford:Oxford University Press,1987,p.119.,并没有阻碍苏联石油工业的发展。