我国存款保险早期纠正的实践及政策建议

季忠艳 张圆圆

（中国人民银行贵阳中心支行，贵州 贵阳 550000；中国人民银行天津分行，天津 300000）

一、引言与文献综述

早在1991年，为了应对储贷危机，美国首次引入存款保险早期纠正机制，2008 年国际金融危机爆发后，越来越多国家和地区意识到存款保险早期纠正机制的重要性。2009 年6 月，国际存款保险机构协会（IADI）颁布的《有效存款保险制度核心原则》明确指出，要充分发挥存款保险对问题银行的早期发现和及时干预作用。2015年，国务院正式颁布实施《存款保险条例》，明确“风险最小化”模式下的早期纠正与风险处置职能。

存款保险早期纠正分为经营中早期纠正和触发处置早期纠正。经营中早期纠正主要适用情形是问题银行在经营过程中出现轻度资不抵债、违规经营、资产质量变差等问题，救助成本远低于问题银行未来价值，常见措施包含约谈高管、风险警示、早期纠正等。触发处置早期纠正又称死亡性早期纠正，主要适用情形是问题银行已严重资不抵债、救助成本过高或救助成本远高于问题银行未来价值，若问题银行自下发早期纠正通知书之日起限期内（一般为90天）未达到早期纠正目标，将被接管或破产清算。存款保险早期纠正是确保存款保险制度有效性的风险管控措施，能够及时制止机构不健康、不安全的经营行为，及时止损，减少国家资源浪费，并能够保障监管机构处置风险主动权，有利于实现处置成本与金融风险的最小化。

关于存款保险早期纠正方面的研究主要集中在两个方面，一方面，主要集中于早期纠正机制的设计理论层面。中国人民银行金融稳定局（2015）在《存款保险制度宣传读本》中全面介绍美国、韩国、加拿大等国家和中国台湾地区存款保险早期纠正经验，并深入分析我国可借鉴的经验。裴绍军等（2017）梳理总结国际经验，为我国存款保险早期纠正机制框架设计提出建议。高怀璧等（2020）认为以资本充足率为早期纠正的唯一触发条件有待商榷，建议改进早期纠正机制的触发标准，进一步优化早期纠正机制。单建军（2019）从规则和自由裁量权的角度出发，介绍存款保险早期纠正的触发条件和处置措施。另一方面，主要集中于早期纠正实践经验。黄启龙（2020）、周勇（2021）、朱翔宇（2021）等学者以案例的方式介绍目前存款保险早期纠正的措施及存在问题，并提出改善建议。

综上所述，在我国存款保险早期纠正实践的基础上，众多学者研究成果表明，存款保险早期纠正的重要性和必要性及触发机制单一问题已达成共识，但是触发机制除资本充足率外还应考虑哪些因素以及如何丰富早期纠正措施等方面存在不足。鉴于此，本文系统梳理我国存款保险早期纠正制度演进历程，深入分析当前我国早期纠正制度实施过程中存在的问题，梳理借鉴成熟的改革经验，为完善我国存款保险制度提供针对性建议。

二、我国存款保险早期纠正制度的发展状况

（一）我国存款保险早期纠正制度的演进历程

鉴于我国存款保险制度起步较晚，本文从研究探讨和逐步完善两个阶段来梳理我国存款保险早期纠正制度的演进过程。

1.研究探讨阶段（1993—2015 年）。1993 年，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，提出“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”。党的十八届三中全会正式提出，建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。2015年5月1日，国务院颁布实施《存款保险条例》。

在该阶段，存款保险制度研究小组充分借鉴国际存款保险早期纠正机制的主要设计、成熟做法，尤其是国际金融危机之后各国充分汲取危机中正反两个方面的经验教训，强化存款保险早期纠正职能的最新做法，充分考虑我国投保机构经营状况、监管机制设计等实际因素。《存款保险条例》最终赋予存款保险基金管理机构早期纠正职权，可与其他监管部门信息共享并依据机构风险状况的严重程度采取风险警示与早期纠正等措施，若投保机构未达到存款保险早期纠正目标，可以提高投保机构适用费率。但是，尚未明确存款保险早期纠正的触发标准、具体措施工具、适用情形、达标条件等具体问题。

2.逐步完善阶段（2015年至今）。《存款保险条例》颁布实施之后，存款保险基金管理机构对问题银行强化风险监测，探索开展存款保险早期纠正，并跟踪早期纠正效果。在实践的基础上，总结梳理存款保险早期纠正经验，并于2019年编制《存款保险早期纠正操作指引》，以资本充足率为唯一触发指标，规定补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率、健全公司治理和内部控制等可选工具具体适用情形，明确早期纠正期限和达标要求，规定早期纠正成果运用路径，定期对外公开早期纠正成效。《存款保险早期纠正操作指引》的制定，为全国存款保险早期纠正工作制定了准绳，明确了规则，有效推动存款保险早期纠正机制发挥风险管控作用。但是，《存款保险早期纠正操作指引》目前仅作为人民银行内部参考资料使用，权威性和影响力大打折扣。

存款保险基金管理机构不断探索解决法律支撑问题的途径。2020 年10 月30 日，人民银行发布《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》，对存款保险早期纠正机制再次予以明确，规定人民银行、银行业监督管理机构和存款保险基金管理机构根据各自职责，建立商业银行风险评级体系和风险预警机制，要求根据资本充足率不同等级，提出差别化存款保险早期纠正措施。若《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》正式定稿，一方面，将提高存款保险早期纠正职能的法律支撑层级；另一方面，有助于存款保险基金管理机构建立风险评级体系和风险预警机制，为做实存款保险早期纠正提供强有力的政策保障。

（二）我国存款保险早期纠正的实践及存在问题

2015 年存款保险制度实施以来，特别是近几年受经济下行和疫情双重影响，金融风险不断浮出水面，存款保险在防范化解金融风险攻坚战中发挥了重要作用，存款保险早期纠正机制充分发挥其风险管控作用。截至2020年末，我国已对635家中小银行采取了早期纠正措施，353家机构风险得到初步化解。特别是准确甄别、成功化解了包商银行、恒丰银行、锦州银行、甘肃银行等一系列重大金融风险事件，守住了不发生系统性金融风险的底线。与此同时，在实践中也发现当前我国存款保险早期纠正机制仍然存在以下问题：

1.触发标准不够清晰。明确、细化、可操作性的触发标准是有效实施存款保险早期纠正的前提条件。从法律层面看，我国2015 年出台的《存款保险条例》并未制定刚性的触发标准，也未以正式文件的形式公布具体实施细则或释义。从早期纠正实践来看，触发标准中定量指标只选定了资本充足率，且并未强制要求对所有应开展早期纠正的机构（资本充足率低于2%）采取早期纠正措施，对于“应纠未纠”所涉及的金融监管部门或投保机构缺乏惩罚性措施。

2.机构违约成本低。按照《存款保险条例》要求，机构未达到早期纠正要求，只能对机构采取提高适用费率、通报高管等措施。目前已开展早期纠正的机构多为中小银行，风险暴露后，中小银行自身存款客户流失严重，其保费交纳基数较小，提高适用费率档次对其影响不大，个别机构即使适用费率翻一番，相比其资本缺口仍是微乎其微，这使得存款保险早期纠正的正向约束力大打折扣。

3.资本补充难度大。资本充足率是判断早期纠正是否启动、达标的唯一定量指标，从2019年统计数据看，全国近九成的投保机构需要通过资本补充化解风险。但是，目前我国中小银行在补充资本方面普遍存在一级资本补充渠道梗阻、投资群体限制尚未打开、内源性资本补充难等难题。由于被纳入存款保险早期纠正对象的多为问题机构，大部分处于亏损状态，持续恶化的资产质量对资本消耗较大，市场方式的外源性补充资本和内源性补充资本渠道梗阻，加大了存款保险早期纠正难度。

4.易引发道德风险与监管宽容。以资本充足率为单一触发条件与达标条件易引发投保机构的道德风险与监管部门的监管宽容，使真实风险延迟暴露，增加风险化解处置成本。一方面，投保机构为了逃避监管部门早期纠正，可能存在“捂盖子”现象，掩盖真实的金融风险。例如，截至2017年末，包商银行资本充足率一直高于存款保险早期纠正机制要求的2%最低临界值标准。另一方面，对于部分投保机构而言，若存款保险早期纠正到期后未达标，则会被提高存款保险的适用费率标准，使原本经营困难的问题银行“雪上加霜”。基于此考虑，个别地区监管部门可能会对问题银行产生监管宽容，出现“应纠未纠”情况，增加潜在的金融风险。

三、国际实践

目前，存款保险早期纠正机制在美国、韩国、加拿大等国家和中国台湾地区广泛实践。为推动我国存款保险早期纠正机制建设和实践工作再上新台阶，下文重点介绍美国、韩国、加拿大及中国台湾地区存款保险早期纠正机制及实践经验。

（一）美国

美国作为世界上第一个建立存款保险制度的国家，在历经储贷危机、次贷危机等挑战后，对存款保险制度进行多次改革，不断强化联邦存款保险公司（FDIC）的监管职能，扩大早期纠正的职责范围，改进启动标准，使得FDIC 具有较为完善的早期纠正制度及非常广泛的早期纠正权力，能够有效地防范投保机构的经营风险，实现监管的风险最小化。

1.立法保障FDIC 早期纠正职权。1991 年12 月，美国出台的《联邦存款保险公司促进法》详细规定了对投保机构实施早期干预权启动的标准：资本充足率和安全与合理标准。该法案明确规定，资本充足率一旦跌入相应区间，便必须采取相应的早期纠正措施。2008年国际金融危机后，美国于2010年7月出台《多德-弗兰克法案》，进一步丰富拓展了FDIC 的早期纠正职责范围，还可参与对高风险系统重要性金融机构（SIFI）的早期纠正。

2.风险监测与现场检查并行，及时准确掌握机构风险真实状况。根据美国法律要求，FDIC 有权要求投保机构定期提交财务数据资料，并与联邦储备局、货币监理署、储蓄机构监理署搭建信息共享机制，通过风险预警系统、财务报表分析等手段开展风险评估，锁定风险点，必要时可开展现场核查。根据法案规定，FDIC 对全国性投保机构至少每年开展一次现场核查，对州立投保机构至少每一年半开展一次现场核查，对问题投保机构开展更频繁、更针对性的现场核查，并根据现场核查结果，决定是否采取早期纠正措施。此外，FDIC拥有对州一级中小金融机构及控股公司的监管权和系统重要性非存款类机构的检查权。

3.制定多维度触发标准，防止问题机构恶意逃避监管。美国在制定触发标准时，综合考虑资本和杠杆标准、安全与合理标准。其中，资本和杠杆标准包含资本、杠杆情况两个维度，资本情况又包括资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率三个指标，并按照资本情况将投保机构分为资本良好、资本充足、资本不足、资本严重不足、资本根本不足五大类（见表1）。安全与合理标准，即监管机构认为某一投保机构处于不安全或不合理的状态，或该机构正在进行不安全或不合理的活动，则可降低该机构的资本类别，如将“资本不足”降为“资本严重不足”，考核指标包含但不限于经营管理标准、资产质量和薪酬标准等。

4.分类施策，确保存款保险早期纠正政策落地见效。早期纠正工具具有多样性与层次性双重特点。如表1所示，美国的存款保险早期纠正措施包括强制性措施和选择性措施两大类。随着资本情况的不断恶化，美国存款保险早期纠正强制性措施与选择性措施的严厉程度也会依次递增，有效防范问题机构的道德风险和金融监管部门的监管宽容，确保存款保险早期纠正政策能够落地见效。

表1 美国存款保险早期纠正措施

（二）韩国

韩国于1997 年1 月首次引入存款保险早期纠正机制，2011年韩国储蓄银行危机后，韩国意识到存款保险早期纠正机制在发现金融机构潜在风险方面具有不可替代的作用，于是在法律修订等方面不断强化存款保险早期纠正机制职责，目前已搭建集信息收集、风险监测评估、现场检查及结果反馈的完整体系。

1.强化立法保障。2012 年，韩国修订《存款人保护法》时，赋予韩国存款保险公司（KDIC）更多早期纠正职能和权力，如进一步加强KDIC单独检查权、约谈投保机构高管、向政策制定者和市场参与者提出改进建议等。

2.加强信息收集和共享。KDIC通过多种渠道收集投保机构经营状况和风险情况信息，一是由投保机构定期报送财务数据，KDIC有权检查数据准确性；二是KDIC主席在金融委员会任职，并与韩国银行、金融监督院签署合作备忘录共享信息；三是借助信息系统收集分析信息，如投保机构信息系统、存款变动监测系统等。

3.加强风险监测评估。KDIC通过构建风险监测模型，定期评估投保机构风险状况，综合考虑监管等其他因素，按季给出评级结果，根据评级结果不同，及时动态调整差别化监测频率和力度。

4.加大现场检查力度。KDIC可单独或联合对投保机构开展现场检查。联合检查是指KDIC申请与金融监督服务局（FSS）一起开展检查。当KDIC 认为投保机构出现经营失败风险时，经外部专家两轮审核确认后，可采取存款保险早期纠正措施。

5.设置多维度触发条件。KDIC在设置早期纠正触发条件时，除了考虑资本充足率之外，将反映机构整体情况的监管评级纳入其中，并综合考虑两个模块，将投保机构经营发展划分为三个阶段，并将此作为采取不同早期纠正措施的依据（见表2）。

6.强化监管部门间合作，提高早期纠正准确性和有效性。KDIC根据日常监测及现场检查结果提出要求或建议，具体由金融监督委员会（FSC）和金融监督服务局（FSS）等监管部门执行早期纠正措施。韩国存款保险早期纠正措施主要包括早期纠正劝告、早期纠正要求和早期纠正命令三种（见表2）。其中，劝告主要针对问题较轻的机构，由FSS 负责实施，要求和命令主要针对问题严重的机构，由FSC负责实施。采取存款保险早期纠正之后，监管部门需向KDIC 反馈具体措施和措施被执行情况，针对限期整改的机构，KDIC 与FSS 须共同组织约谈高管，派驻现场监督人员，指导与跟踪机构措施落实情况。

表2 韩国的早期纠正措施内容

（三）加拿大

加拿大存款保险公司（CDIC）自1967年成立至随后的20多年间，其定位本质上是“付款箱”，只有在银行倒闭或关闭的时候起作用。金融危机后，加拿大才意识到有效的早期纠正能够降低储户损失，降低CDIC遭受损失的风险。

1.立法保障。加拿大《金融机构法》明确CDIC与金融机构监管办公室（OSFI）拥有早期纠正权力，并共同制定《联邦管理的投保机构干预指南》，适时对其进行更新，提高早期纠正框架认识度和透明度。

2.与监管部门合作。加拿大施行以金融机构监管办公室为核心的统一监管模式，具体由CDIC和OS⁃FI共同负责早期纠正，联合对投保机构行使干预和处置职权。在日常阶段，CDIC 与OSFI 对投保机构经营活动分别开展定期监督和监管。其中，OSFI 主要承担投保机构监管职责，对投保机构安全性和可靠性进行风险评估，决定机构风险综合评价结果。CDIC 与OSFI 定期开会讨论投保机构风险状况，CDIC 通过OSFI 获取认为存在潜在风险的机构信息。必要时CDIC 可根据加拿大《存款保险公司法》及细则，酌情对投保机构采取早期纠正措施，OSFI 负责督查早期纠正措施落实情况。

3.独立检查权。根据加拿大《存款保险公司法》，CDIC 至少每年一次或适时对省级银行进行检查，有权查看投保机构各项会议记录，要求机构高管或审计人员及时提供相关信息并予以说明，对投保机构经营状况合规性等做出评估。

4.综合考虑多种因素。加拿大存款保险早期纠正在确定投保机构风险级别时，不仅以资本充足率为标准，还充分考虑投保机构个体差别，包括机构性质、经营范围、复杂性及风险状况，对机构进行综合风险评价，并针对不同风险等级机构采取针对性早期纠正措施（表3）。

（四）中国台湾地区

中国台湾地区的存款保险制度自建立以来历经多次改革，制度设计不断趋于完善。特别是金融危机后，为加强对存款人的保护、降低金融风险处置成本和更好地维护金融稳定，进一步强化和完善存款保险公司的现场核查、金融风险预警、早期纠正和处置金融风险等方面的职能。

1.法律保障存款保险公司的早期纠正职权。1992年，中国台湾地区在《银行自有资本与风险性资产之范围、计算方法及未达标之限制盈余分配办法》中首次提出早期纠正措施。2000年，在修订《存款保险条例》《银行法》时，明确规定存款保险公司可对问题投保机构采取不同的早期纠正措施。2002年，在《银行资本适足性管理办法》中，规范细化早期纠正措施。

2.完备的预警系统，确保风险“早发现、早预警”。存款保险公司建立了包含检查资料评级系统、申报资料排序系统、网络网际传输系统在内的金融预警体系，综合考虑多个维度因素，对投保机构进行排序定位，监测风险状况，并能够实现按日监测机构运营状态，及时预警，第一时间采取措施。

3.建立健全专责辅导员制度，降低存款保险公司与投保机构之间的信息不对称风险和道德风险。存款保险公司将所有投保机构按照行政区域和种类进行划分，然后指定专责辅导员，针对不同机构采取不同辅导力度，所有机构均需要定期开展经营状况分析；针对重大风险的投保机构，辅导员需参与其监管部门召开的监管会议，并跟踪整改情况；针对特定经营风险机构，定期监控机构变化趋势，尽早改善；适时可综合运用约谈、通知监管部门、进驻现场等多种措施，督促机构防范和化解风险。

4.严格信息公开制度和早期纠正措施。存款保险公司定期对银行经营信息进行公开，发挥市场约束机制和社会公众监督作用，督促银行规范经营。同时，存款保险公司可以单独实施终止投保机构资格等早期纠正措施，也可以协调监管部门，由监管部门采取相应的早期纠正措施。具体早期纠正措施分为强制性措施和选择性措施（见表4）。

表4 中国台湾地区的早期纠正措施内容

四、启示及政策建议

通过梳理经验发现，早期纠正机制比较成熟的国家或地区具有立法保障、多维度触发标准、强制执行、与金融监管部门合作等共同优势。我国存款保险制度设立较晚，但是发展较快，结合我国存款保险早期纠正实践中的存在问题，可借鉴相关经验，进一步完善存款保险早期纠正制度，推动实现存款保险制度风险最小化的政策目标。

（一）加强顶层设计，强化法律保障

将存款保险早期纠正机制纳入法律范畴，为存款保险早期纠正提供最高法律保障，提高其威慑力，督促投保机构规范经营。美国、韩国和中国台湾地区均在法律中明确存款保险早期纠正职责、措施工具、触发标准等。建议我国尽快出台《存款保险法》，制定《存款保险条例》具体实施细则和释义，明确早期纠正触发机制、操作要点、措施核心要点等内容，使早期纠正措施具有可操作性，提高政策的落实效果与制度约束力。同时，在修订《中华人民共和国商业银行法》和《中国人民银行法》等法律时，可理顺和明确监管部门分工，赋予存款保险基金管理机构处罚权、独立实施早期纠正、处置金融风险等职权。

（二）多方考量，搭建多层次的触发机制

构建多维度、多层次的触发机制是存款保险早期纠正制度的关键。美国和韩国在修订触发标准时已意识到仅考虑资本充足率的局限性，美国在制定触发标准时综合考虑资本与非资本因素、定量与定性因素，韩国在制定触发标准时加入监管部门的监管指标这一综合评价指标。因此，我国在设置存款保险早期纠正触发机制时应借鉴美国、韩国等的经验，横向综合考虑定量指标和定性因素，定量指标可以考虑反映资本状况（资本充足率、核心一级资本充足率、一级资本充足率）、资产质量（不良资产率、不良贷款率、逾期90 天贷款与不良贷款比例、拨备覆盖率）、流动性状况（杠杆率、流动性比例、流动性覆盖率）等核心监管指标，定性指标可以考虑央行评级、监管评级等反映机构整体情况的综合指标及重大违法违规等突发事件情况；纵向以资本充足率为核心指标划分机构风险等级，其他指标辅助确认风险等级，并赋予监管机构一定的自由裁量权。

（三）多措并举，提高早期纠正政策实施效果

美国、中国台湾地区在存款保险早期纠正措施方面均设有强制性措施、选择性措施，两类措施各有侧重，形成强有力的监管合力。我国在制定具体早期纠正措施时，可借鉴相关经验，横向设置强制性措施和选择性措施，强制性措施主要指制订《风险警示函》或《早期纠正通知书》、约谈机构高管、限期补充资本、压降不良贷款、化解非标业务、限制资本增长、限制分红等，选择性措施包含但不限于风险通报地方政府等相关部门、派驻专职人员入驻机构等；纵向根据机构风险程度设置不同强度的救助措施，并设置不同阶段风险化解目标，对于风险化解难度大或需要较长时间的机构，可分阶段设置风险化解目标，资本充足率最低标准可以低于2%。

（四）加强信息共享，强化金融风险监测与研判

国际实践表明，加强部门间信息共享对于做好存款保险早期纠正工作意义重大。因此，我国在存款保险早期纠正制度完善和实践方面，一是加强信息共享，提升监管部门工作合力。各级人民银行分支机构与存款保险分中心应充分发挥地方协调机制作用，强化人民银行、银保监局、存款保险基金管理有限公司、地方政府与金融机构之间信息收集和共享机制。同时，各监管部门要加大部门间合作力度，提高协调效率，联合推动早期纠正政策落地生根。二是综合运用金融科技和大数据力量，提高非现场监测与甄别问题的准确性，提高现场督导检查的频率和深度，鉴于目前我国存款保险专职人员较少等情况，建议针对问题投保机构设置专人跟踪负责机制，不断提升风险监测质效。