浅析在资产置换模式下建设高职院校新校区存在的问题及对策

作者简介：王泽，（1987.12-），男，本科，助理工程师，研究方向：工程管理。

摘要：近年来越来越多的高职院校采取资产置换的方式建设新校区，本文以四川化工职业技术学院新校区建设为例，分析采用新、老校区资产置换模式建设新校区存在的主要问题。通过对新校区建设的分析研究，归纳总结在策划设计、工程建设、竣工交付等阶段存在的主要问题，并结合学校的实际情况，进一步提出可供商榷的解决方案及建议。

关键词：高职院校;新校区建设;模式;资产置换

为进一步改善和提升学校办学条件，助推学校更名和创建四川省优质高等职业院校，促进学校与城市更好的融合发展。2016年10月，市政府提出拟征收学校老校区相关固定资产，以新老校区资产置换方式选择一所占地900亩、总投资13亿元、总建筑面积不低于23.2万平方米的学校（即学校新校区）用于补偿安置学校，实施学校整体迁建。项目计划在2017年9月动工，建设工期二年，预计在2019年9月建成达到学校交付使用标准交付学校使用。项目建设模式为市征收办代表市政府先后分别与某代建单位、学校签订《泸州市川酒文化培训学校购买协议》和《国有土地上房屋征收产权调换安置协议书》，由市征收办按照征收程序先期征收学校老校区并同步提出将购买代建单位拟建的“泸州市川酒文化培训学校”项目用于后期安置学校。在各方共推下，项目于2018年6月开工建设，建设期间受代建单位资金融资困难、环保督察、超概等因素影响断断续续的施工，最后在2021年8月下旬才勉强交付学校使用。本文将从项目策划设计、工程建设、竣工交付阶段分析采用“资产置换”模式建设新校区存在的主要问题，进一步提出可供商榷的解决方案及建议。

1在资产置换模式下建设高职院校新校区存在的问题

1.1在策划设计阶段

1.1.1各方对项目投资组成的理解存在很大分歧，长时间难以达成共识

为降低学校新校区融资和建设成本，在市政府和学校签订的框架协议中双方就约定“对新校区建设中发生的各种政府性基金和其他收费项目，除中央和省级收入外，其他相关费用由市政府承担。新校区建设及办理产权登记中应由学校承担的有关税费由市政府承担”。学校认为总投资13亿元中除去1.8亿元土地费用，像契税、土地交易费、印花税及企业所得税等税费不应该计入项目成本。但代建单位则坚持：一是项目并不是直接以学校新校区名义建设，其涉及的相关税费不适用学校和市政府签订的框架协议中有关可以予以减免的约定，是需要计入总投资成本的;二是项目建成后办理不动产登记手续仍是“泸州市川酒文化培训学校”名义办理，“印花税、增值税”同样不能减免，因此项目总投资势必会突破13亿元已超概。代建单位由此提出削减项目建设内容，降低建设标准，对此学校是完全无法接受的。因此，从一开始双方对项目总投资组成就存在很大分歧，导致在一开始的策划设计阶段就出现许多问题。

1.1.2代建单位未充分听取学校意见，影响学校后续使用

学校属于典型的理工科高职院校，教学实训仪器种类繁多、用电负荷大、精密度高、情况复杂是新校区建设面临的一大难题。所以在设计阶段的需求论证尤为重要，代建单位是否能理解使用需求，在面对专有实训室、专有设备及专项工程设计的深度够不够、是否合理、是否科学很重要，一旦图纸有问题或缺陷将直接影响学校投运后是否能正常使用。但在资产置换模式下，因为学校并不是业主（建设单位），其所处地位很尴尬，话语权本来就比较弱，给代建单位提出的功能需求往往得不到积极回应。再者受项目总投资预算费用控制，代建单位从一开始就处处限制学校参与项目建设管理工作。如在初步方案设计阶段代建单位并没有充分征求学校意见，和学校缺乏及时、深度有效的沟通，未充分了解学校基本使用需求，导致设计出来的布局或功能未能符合高校实际使用需求。

1.2在工程建设阶段

1.2.1代建单位项目建设资金筹困难造成工程频繁长时间停工，工程难以如期完工，对学校影响极大

2017年9月，学校与市政府签订了征收补偿框架协议，同年10月经市政府研究确定由代建单位以开办泸州市川酒文化培训学校的名义进行学校新校区建设。本项目预计投资为13亿元，代建单位所需投入资金量巨大。因此，框架协议中就约定学校老校区土地分两步移交，市政府先期征收学校尚未开发建设的97.32亩土地，其土地收益全部用于学校新校区建设，以减少资金压力。2018年8月代建单位完成了EPC总承包单位招标工作，代建单位和总承包约定以新校区土地证、房屋征收产权调换安置协议书作为担保，向银行融资推进项目建设。然而受市场经济影响，代建单位内部出现资金周转困难，直接推迟了土地证的办理和安置协议的签订工作，项目融资陷入了困难。项目急需的人工材料款迟迟得不到解决，民工保证金、工程进度款、勘察设计费用全部待支付，已在断断续续的施工，已债务累累。在向代建单位多次催款无果后无奈选择停工，原本约定2019年9月建成投运，当时只能无限期推迟交付，项目一度面临终止EPC总承包合同进入项目清算环节。在当时学校的省级优质高等职业院校建设、内部诊断与改进验收、争创省“双高计划”皆按照2019年9月新校区投入使用为时间节点计划部署，面对突然起来的频繁无限期停工，导致学校很多急需开展的工作无法进行，已对学校后续一系列工作的开展造成重大影响。

1.2.2受超概影响各方对建设标准难以达成共识，代建单位单方面降低标准建设，为后续交钥匙带来诸多困难

2019年5月，学校、代建单位与市征收办达成一致意见，各方确认了《泸州市川酒文化培训学校验收标准及清单》，随后再通过市政府常务会、市委常委会审议，最后报省级相关部门并经省政府领导批示同意，将作为双方资产置换验收的重要依据。建设过程中项目出现了超概算2个亿左右的情况，经多方协调无果，在相关部门明确项目总投资不突破13亿元且又必须严格按照标准的原则后，代建单位则采用“降低建安建设标准”、“压缩或不再采购新设施设备”等方法以求降低投资。代建单位在未获得学校同意的情况下单方面已将《新校区验收标准及清单》中要求的部分内容做了修改和删减，且部分建筑已按照修改后内容建设，并成既定事实。造成大量的校舍建设标准和部分配套标准达不到之前经各方确认后的验收标准。对于新校区的物资采购和老校区搬迁费用将不一定能满足学校需求，只采购部分物资或不负责学校老校区搬迁，已经影响学校后续正常的教学活动开展，学校也将无法按时验收及组织搬迁。学校辦学有自己的规律性，若为了控制项目建设当前的投资，采用社会化服务垫支建设后续会出现纠纷、多方相互扯皮等现象。而大量的削减建设标准和建设内容，这也为后续项目移交及使用带来了诸多隐患，成了学校无法回避又无可奈何的痛点。

1.3在竣工交付阶段

1.3.1带着问题移交后工程整改进展缓慢，问题长时间无法解决

在克服了外接电源不通电大量设备无法调试、市政配套设施建设滞后（水、燃气、交通）、老校区搬迁任务重等一系列困难后，学校终于8月23日带着大量问题正式接手入住新校区。但直到11月初，经学校与代建单位多次协商依然还有大量问题尚未解决。如“全校建筑消防设施抽查复检及验收未完成、39台电梯尚未办理特种设备注册登记手续、12#乐学楼和8#-D通风系统尚未完工”等等，这些问题长时间影响学校正常运行、师生正常教学生活和学生稳定。既有舆情风险，也导致学校新校区验收、整改推进迟缓，影响整体移交和按期办理产权登记手续。

1.3.2新老校区资产过户存在时间差，工程款纠纷短时间难以达成共识

按照框架协议的约定，自安置房整体完成移交后第一日起，在180天内需完成产权登记手续。但从8月23日至今，在移交过程中因代建单位资金困难，市政府也尚未支付代建单位全部或部分购房款，致使代建单位无力支付总包单位、供应商，许多整改事项移交项目无法推动，导致新校区项目无法按期移交并办理产权手续。经学校多次与代建单位、市征收办、市级相关部门沟通，但收效甚微。若产权无法按期移交办理，将对学校的更名、双高建设、提质培优、对标竞技等内涵式发展工作带来诸多困难，限期内若无法完成产权移交及固定资产登记手续，学校将面临主管部门及上级国有资产管理单位的问责，这一系列的问题学校届时将无法回避。

2在资产置换模式下建设高职院校新校区的对策

2.1成立学校征收搬迁工作领导组，负责征收搬迁日常工作和综合协调，同时明确学校职责

2.1.1由市政府牵头成立学校征收搬迁工作领导组，将项目列为省市重点工程并督促责任单位限期完成

由主要市领导任组长，市住建局、市财政局、市自规局等相关单位主要负责人作为成员。建立项目协调机制和决策机制，负责项目评定、组织协调和检查督导等工作，及时协调解决如项目报批、办证、老校区征地补偿、项目超概等问题。同时，明确泸州市川酒文化培训学校即为学校新校区，学校与市政府签订的框架协议中关于“政府性基金和税费减免”同样适用于泸州市川酒文化培训学校，打消代建单位对超概的疑虑。进一步，确认学校新校区总投资预算包含内容，先期出让学校老校区97.3亩土地的时间与相关资金利息的计算方式。

2.1.2进一步明确学校在新校区建设中职能职责，充分征求并尊重学校意见

作为高校，学校办学有自身的特点，建设新校区既要尊重学校的基本办学规律，又要重视实训室专业建设。对校园环境、总体布局是否科学合理，是需要代建单位事前充分征求学校意见并充分论证，除了满足人文美学外，还要兼顾实际使用功能，减少异性房间。尤其是对专业实训室用电负荷更是要开展专项设计、论证、复核工作，除满足学校当前功能需求，还要预留一定拓展空间，要有延续性，避免在后续建设过程中出现纠纷、扯皮等情况。为此双方要进一步明确学校的职能职责，学校作为新校区交付后的产权方及最终使用者，有权全程参与项目建设。从校区规划设计、功能需求到具体的建设标准、建设内容等确保新校区符合学校使用需求。各方可共同协商，根据学校的基本配置要求，由学校负责起草编制《新校区验收标准及清单》，共同约定交付标准和内容，并将其作为日后交付条件要求，强调学校话语权。

2.2督促代建单位成立经费保障专班，围绕建设标准和内容，坚持保基本功能原则多方协商

2.2.1强化组织领导成立经费保障专班，落实复工复产

为确保学校新校区建设项目有序推进，顺利完成秋季入学目标任务。按照“工作项目化、项目目标化、目标节点化、节点责任化”的原则，由学校征收搬迁工作领导组尽早统筹协调解决老校区土地提前出让、保障项目建设资金、项目建设标准分歧等较为突出的问题。同时将项目纳入省市重点项目，由市委目督办牵头，重点督查落实项目复工复产推进工作，落实项目专项资金保障工作，全力做好资金要素保障，破解制约建设难题。全力加大项目推进力度：一是定期赴工程建设一线调研指导，及时协调解决工程建设推进中的问题，形成上下联动、齐抓共管的工作局面;二是定期召开专题进度会议，要求各参建单位牢固树立时间节点意识，对照既定目标任务，倒排工期、挂图作战，充实施工力量，在确保安全和质量的前提下，加快项目建设进度;三是要坚持问题导向，抓住关键环节，及时督促检查，提升工作效能，加快项目建设步伐。

2.2.2围绕项目建设标准和内容，坚持保基本功能原则多方协商

鉴于学校新校区建设项目性质特殊性，学校作为最终使用者，在项目建设过程中要充分发挥“业主单位”优势，除了督促各参建单位严把质量安全关，切实把精、细、严、实要求贯穿到工程建设的各个环节，加强监督管理以外。当项目建设遇到超概，需要进一步确定或者优化建设标准和内容时候，代建单位应当充分尊重和征求学校的意见及建议。而不是一味地为了压缩投资，削减或者降低了建设标准，到最后会发现，反而成了鸡肋，谁用谁难受。加强多方的沟通协调，坚持基本功能使用原则，确保按照标准和商定的内容完成项目建设。

2.3强调带问题移交督促代建单位成立维修维保专班，限期完成产权移交手续

2.3.1规范移交程序，明确带问题移交内容

按照框架协议各方约定的要求，学校新校区属于代建项目。因此在移交这个环节，由市征收办牵头，处理移交专班小组，由市征收办组织，代建单位、施工单位、监理单位及学校各二级使用部门（单位）全程参与。除了楼宇装修、水电、安装工程移交之外，还应该将消防、电梯、中央空调、绿化、电教设备、智能化（标考、监控、校园广播等）、空气源等专项工程一并纳入移交范围。将问题一并记录在“工程移交单”上并注明限期整改时间。同时，督促代建单位成立后续的维修维护专班，按照楼栋、专业分包班组专门落实维修维护事宜，对双方有分歧无法达成共识的维修事宜再另行协商。

2.3.2专题请示征收搬迁工作领导组限期完成产权移交手续

在移交及办理产权过户手续环节，会遇到项目整改滞后、移交工作难以推动、超概审计等诸多问题，要和代建单位加强协调沟通。涉及到税费减免，各种政府性基金还应当及时征求税务机关、住建及教育主管部门意见及建议。强调对项目建设过程中相关联的资料整理收集成册，如框架协议、会议纪要、技术图纸等等。对双方无法协商解决的主要问题，要形成專题报告及时将问题报告给征收搬迁工作领导组或省市相关部门领导，请求协调解决。按照产权移交及国有资产上账相关程序，对涉及固定资产事宜还应当履行事先申报及备案手续，力争在各方约定的时间段里，平稳有序的完成产权移交事宜，确保学校新校区后续的各项工作稳定有序。

3结束语

总之，通过对采取新、老校区资产置换的方式建设高职院校新校区模式的研究，可以看出项目建设是一个及其复杂的系统性工程。在项目建设过程中若资金筹措和融资不能及时到位、与代建单位之间沟通不及时不顺畅、没有一个强有力的工作领导组织机构统筹协调，将会给项目建设带来诸多问题。因此，高职院校应该在全面了解项目建设所需资金的基础上，积极的寻求和政府、代建单位协作争取建立一种多元化、健全的融资机制，顺利开展新校区的建设。

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