青岛市学前教育发展现状分析及政策建议

张建英

人生百年，立于幼学。党的第十九次全国代表大会提出：“办好人民满意的教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”2018 年 11 月，中共中央国务院印发的《关 于学前教育深化改革发展的若干意见》（以下简称《意见》）为完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全优质发展等做出了顶层设计，明确“到 2035 年 ， 全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系……”的宏伟目标。为了贯彻落实党和国家有关学前教育的政策，进一步推动青岛市学前教育优质均衡地发展，笔者就青岛市学前教育的发展状况及存在问题进行了总结与分析，并提出了相关对策。

一、青岛市学前教育发展的现状

青岛市历来重视学前教育工作，将学前教育工作提升到民生事业的高度，主动结合学前教育发展新需求，提前谋划设计，科学制定决策，有序应对新困难和挑战，取得了较为优秀的成绩。2011年，青岛市开始启动学前教育三年行动计划，并滚动实施至今。2013年，青岛市颁布了《青岛市学前教育条例》，以地方法规的形式明确了政府分担学前教育成本的责任和投入标准。2021年，青岛市印发《关于组织实施青岛市教育设施布局专项规划（2021-2035）的通知》，制定公布了《青岛市幼儿园高质量发展评价指标体系》，提出了12条幼儿园精致管理基本规范。2022年，青岛市实施优质教育资源倍增计划，加快推进国家学前教育普及普惠县的创建，力争所有区（市）率先达到创建标准，建成全面普及、公益普惠、城乡均衡、开放多元，具有青岛特色的学前教育公共服务体系。

1.青岛市学前教育整体情况

2011-2021年间，青岛市幼儿园数量由2502所增加到2518所，公办园数量从1831所规范整合至1374所，民办园由671所增加到1144所，其中普惠民办园880所，优质园由925所增加到1520所。同期幼儿毛入园率从85%增长至99%，在园幼儿数量从19.73万人增长至34.46万人，年均增长率为9.46%，公办园虽然整体数量下降，但在园幼儿数量占比却从35.19%提升至51.57%。幼儿园专任教师数量从16257人增长至30761人，年均增长率为9.38%，师幼比也由2011年的1：12.14上升到2021年的1：11.20，上升幅度达到了7.74%。

幼儿园教师不仅数量在增加，其学历水平也在不断提升。10年间，青岛市园长和专任教师中大专及以上学历占比从61.25%提升至98.43%。其中，取得研究生学历的教师的比重从2011年的0.38%增长至2021年的0.53%，取得本科学历的教师的比重从2011年的11.86%增长至2021年的38.79%，取得大专学历的教师的比重从2011年的49.01%增长至2021年的59.11%，大专学历以下的教师比重从2011年的38.75%下降至2021年的1.57%。幼儿园教师不仅是学历水平在提升，专业持证率也在增长。青岛市幼儿园持教师资格证上岗的教师比重从2011年的40%增长至2021年的100%，表明教师队伍的专业性大幅度提升。除了教师的学历水平和持证率在增长，在编教师的数量也在提高。截至2021年，青岛市在编教师共3770人，在编率为12.26%，占所有公办园教师的比例为23.33%，相较于2011年，在编教师增加了2000多人。

此外，在教师职称方面，未获得职称的幼儿园教师占比由2011年的80%降至2021年的68.58%，获得小学1～3级职称的幼儿园教师占比由2011年的19.9%增至2021年的30.65%，获得中高级职称的幼儿园教师占比由2011年的0.1%增至2021年的0.77%。

2.学前教育财政投入状况

10年来，青岛市财政性学前教育投入持续加大。随着《青岛市学前教育条例》等诸多地方性法规、政策性文件的出台，各区市将学前教育经费列入财政预算，并将新增教育经费向学前教育倾斜。青岛市财政性学前教育投入从2011年的2.65亿元增加至2020年的20.47亿元，增长7.7倍，占财政性教育经费的比例也从1.4%提高至6.4%。从2012年起，青岛是开始实施公办园生均公用经费制度，标准从最初的650元/年提升至1000元/年。此外，青岛市针对普惠性民办园生均定额补助标准也由2400元/年提高至3600元/年。

二、青岛市学前教育发展存在的问题

尽管这些年青岛市学前教育发展取得了较好的成绩，但仍然存在一些比较突出的问题：优质学前教育资源仍不能满足需求;普惠性民办幼儿园生存困难;不同区域、类型幼儿园发展水平差异较大;幼儿教师数量不足且质量仍需提升。

1.优质学前教育资源仍不能满足需求

为了解决“入园难”“入园贵”的问题，以及城乡一体化政策、生育政策等变化带来的持续入园高峰的挑战，青岛市政府采取了对公办园的升级改造、对普惠性民办园的扶持政策，提供尽可能多的学位，以满足幼儿入园的要求。截至2021年，青岛市公办园、普惠性民办园在园幼儿数已占在园幼儿总数的98%。从表面上来看，幼儿“入园难”的问题基本上得到了解决。但是，“入园难”的本质不是入幼儿园难，而是入好园难，也就是人民日益增长的美好生活需要能否得到满足的问题。目前。青岛市公办幼儿园在园幼儿数占比为51.27%，也就是说有近一半的幼儿无法进入质优价廉的公办幼儿园就读。特别对于公办园中的教办园，更是家长眼中的“香饽饽”。每年到了省级、市级示范幼儿园如青岛市实验幼儿园、机关幼儿园等的报名时节，众多幼儿家长等待排队摇号且“一位难求”的现象仍然屡见不鲜。许多家长甚至托各种关系想将孩子送入公办园。入优质公办园难的问题还没得到解决，也就是“入园难”的问题并未得到根本解决。

2.普惠性民办幼儿园生存困难

普惠性民辦幼儿园作为普惠性幼儿园资源之一，近些年面临着诸多生存压力。目前青岛市共有普惠性民办园880所，其保教费不得高于公办园的两倍，为780元/月～1500元/月。虽然政府在逐步提高生均定额补贴（部分区市生均定额补贴已提高到3600元/年），但相对开支来说也仍有较大缺口。幼儿园若持续投入，则要承受亏损，若停止投入，则会因办园条件差而招收不到足够多的幼儿，处境十分尴尬。特别是近几年疫情对普惠性民办幼儿园的收入有重大影响。每次疫情防控，停课的普惠性民办幼儿园都面临收入大减的局面。如2020年，1000余所民办幼儿园采取停课措施，没有保教费收入，致使运行和发展遇到较大困难。青岛市政府在2020年通过三项保险的减半征收、综合奖补资金用途、房租减免等扶持政策，帮助这些幼儿园渡过难关。但疫情过后，部分普惠性民办幼儿园认为受到政府财政监管，开展工作有过多烦冗环节，经费收支压力变大，开始退出普惠性幼儿园序列。

3.不同区域不同类型幼儿园发展水平差异大

由于发展基础、财政经费等因素的影响，城区与郊县的幼儿园发展水平存在较大差异。如市南区作为老城区，学前教育底子强、财政投入比较多，公办幼儿园占比达80%，普惠率达到95%，毛入园率超过100%，园长和专任教师本科及以上学历占教师总数的61%。而胶州市作为下属的区县，尽管近些年的发展已经很好，公办幼儿园占比达到52.15%，普惠率达到93.07%，园长和专任教师本科及以上学历达到45.06%，但仍与市南区存在一定的差距。除了在量面数据上存在差异，在教育质量上也存在着发展水平差异。如市北区、市南区拥有众多老牌的省级示范幼儿园，整体教育质量在全市属于顶尖水平，而像新区和郊县，省级、市级示范幼儿园占比较少，教育水平相对较差。

不仅不同区域之间学前教育发展水平存在差异，不同性质的幼儿园发展也存在差异。公办幼儿园基本上有政府投入托底，不存在生存压力，也能够招聘到质量相对较好的教师，教师队伍齐整，教育质量较高，而民办园一般没有财政经费投入，教师水平相对较差，流动性高，教育质量相对较差。

4.教师数量不足且质量还需提高

青岛市目前有幼儿园专任教师3万多人，师幼比为1：11.20，若想达到国家规定的师幼比1：8的要求，目前缺口幼师1.23万人。想要在短期内填补上这一巨大的缺口，是一个很大的挑战。因为收入待遇不高、工作压力大等原因，青岛市每年招聘的幼儿教师数量都不够计划数。特别是民办园和农村幼儿园，更是难以招聘到足够数量的幼儿教师。这样的局面，又使得这些幼儿园里的教职工工作负担增加，增加了教师的流失率，整个幼儿园陷入恶性循环，教师队伍难以补充齐备。

幼儿教师队伍不仅数量不足，整体队伍质量也需要提升。近些年，随着青岛市学前教育的大发展，招聘了数量众多的新教师。许多新教师的职后培训不到位，专业成长缺乏支持，使得他们的专业水平并不高。从前文的教师职称比例来看，未获得职称的幼儿园教师占比仍然高达68.58%，这里面很多都是新教师。许多新教师尚未成长起来就成为班长，去带比自己更年轻的新教师。农村幼儿园的状况就更是令人担忧，当初来园的专业教师就少，又很难获得专业教师补充，整体的教师水平不升反降。民办幼儿园则由于收入低、待遇差、发展前景不乐观，特别是受近些年疫情对幼儿园收入的影响，教师流失率较高。一些公办园大力扩充教师名额，很多优秀成熟的民办幼儿园教师都在取得一定教学成绩以后转向了公办园，这使得民办幼儿园的队伍水平整体得不到提升。

三、青岛市学前教育发展的建议

1.强化政府主导责任，继续加强投入

《意见》在四条基本原则之“坚持政府主导”下指出：“牢牢把握公益普惠基本方向，加大公共财政投入，着力扩大普惠性学前教育资源供给。”青岛市政府作为行政主体，要继续强化政府主导责任，持续加强投入。青岛市政府应将学前教育纳入经济社会发展规划，对区域内的社会经济发展状况、人口分布情况与变化趋势、常住人口对学前教育的需求等相关因素进行充分调研，然后以“因地制宜、方便就近”为基本原则，合理布局公办园和普惠性民办园。青岛市政府应通过改扩建、新建公办幼儿园，提升公办园的比例，满足市民对优质学前教育资源的需求。青岛市政府应拓增普惠性幼儿园学位供给渠道，建立配套园建设使用保障机制，要将配套幼儿园优先办成公办幼儿园或者普惠性民办园。对于普惠性民办园，政府要继续提供财政补贴，并简化相关手续，促进其可持续发展。

2.改善投资格局，提高投资效率

造成青岛市不同区域不同类型幼儿园发展差异较大的主要原因是长期投资与支持的力度差异较大。城区（特别是老城区）长期以来获得的财政投入较多，其发展水平也较好，而郊区和农村地区获得的财政投入较少，其发展水平也较落后。面对这样的局面，政府财政投入应适当增加对学前教育发展较差区域的投入，促进该区域学前教育整體发展，最终促进整个青岛市学前教育水平的提升。

政府应出台有力的财政补贴制度，增加对普惠性民办园的财政补贴，动态调研普惠性民办园的发展状况，根据当下的发展状况动态调整相关的财政补贴标准，甚至针对不同的普惠性民办园的质量状况给予不同的财政补贴，以帮助其提升教育质量。对于公办园，教育财政不能过于向教办园集中，对于其他类型的公办园，如高校、国企等单位办园，也要积极制定相关的制度，给予其一定的支持，从而促进青岛市学前教育均衡发展。

3.多渠道充实师资，提高教师素养

青岛市要完善幼儿教师准入制度和相关标准，加快支持体系建设，补齐幼儿教师队伍短板。一是出台幼师招聘和管理办法，完善教师补充机制，每年公开招聘在编和非在编幼师，缩小师资缺口，提高学历层次、增加男教师比例。二是建立幼儿园园长和专业教师培训的长效进步机制，鼓励教师定期进修，实现全员培训周期性覆盖，每年开展优秀园长、教学名师、业务能手等先进评选工作，优先倾斜学前教育职称评审工作。三是建立区域内教师的定期交流制度、教师农村任教制度、城区骨干教师下乡支教制度、新招录教师预分配和农村服务期制度，确保每年部分数量的教师在城乡之间有序流动，为城乡教师均衡发展创造良好条件，促进幼儿园均衡发展。四是提高幼儿园教师待遇，健全福利保障机制，在编幼儿教师高级职称设置向小学看齐，非公办园教师薪酬提高到公办园教师平均工资的80%以上。五是建立委托培养机制，与拥有幼师专业的高等院校共建，加大支持建设青岛幼儿师范高等专科学校，培养更多优秀幼师资源。

本文系2020年度青岛市社会科学规划研究项目“青岛市学前教育现状分析及趋势发展研究”的阶段性研究成果。