基层廉政建设中制度之治的实证研究

原永朋 朱晖

摘   要：在新发展阶段，制度之治成为基层廉政建设的必然选择和时代要求。实践中，基层制度之治有比较典型的成功经验，同时也显现出了许多实际问题，需要通过理论研究加以指导。完善基层廉政建设制度之治的路径，在制度制定上必须坚持正确的导向，保持适度前瞻性、坚持问题导向性、强化现实针对性是其重要内容;在制度运行上需要注重过程控制，包括在村民自治中运行监督制度安排、依靠参与性机制建设推进监督制度运行、发挥地方党委政府主导作用促进制度运行等;在制度保障上需要依靠制度伦理的约束作用、坚持底线思维的界限意识、建立制度之治的自洽机制。

关键词：基层;廉政建设;制度之治;制度建设

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2022）01-0085-08

党的十九届五中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化给予了充分阐释，明确指出“我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升”[1]。制度治理不是治理手段、治理工具的简单创新，而是治理思想、治理范式的根本转变。[2]十九届四中全会《决定》中，全面系统提出了中国特色社会主义制度体系的概念。在党的十七大报告中就明确提出反腐倡廉制度体系建设，这是我们党在反腐倡廉制度建设领域首次提出体系化的要求，[3]党的十八大更是把制度建设列为五大建设内容之一。这足以说明制度治理在廉政建设中有其独特的价值定位，其功能实现事关廉政建设实效。基层廉政建设是反腐倡廉建设的重要环节，承担着实践、创新、检验制度的重要任务。作为勇于改革创新的南通市，在农廉制度建设上积极探索实践，为完善基层廉政制度之治的路径提供了参考和借鉴。

一、制度之治的必要性分析

（一）政治意义在于战略认识的历史连贯性

一是历史政治意义。1962年毛泽东同志在七千人大会指出，“从现在起，50年内外到100年内外，是世界上社会制度彻底变化的时代，是翻天覆地的时代，是过去任何一个历史时代都不能比拟的。”[4]这表明制度选择和制度治理对国家建设和发展的重要历史意义。邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。无论在组织还是社会里，好的制度，能让坏人干不了坏事;不好的制度，会让好人变坏。”[5]

二是现实政治意义。党的十八大以来，全面从严治党思路清晰、步步为营，从治标为主到标本兼治，再到“三不”机制一体推进，其中的一条主线很鲜明，就是制度治理贯穿从严治党的始终。党的十八大报告关于党的五大建设的表述，是思想、组织、作风、反腐倡廉、制度建设。2013年4月，习近平总书记明确指出，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，要“让制度‘长牙’、纪律‘带电’，加快构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。”[6]党的十九大报告将五大建设进一步表述为政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，制度建设和制度治理贯穿其中。即从党的十八大以来，制度建设的重要性在党的执政方针中的地位不断得到强化。

三是时代政治意义。2019年10月28日，十九届四中全会专门研究作出了我们党历史上开创性的决定，即《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》有三个突出特点：一是突出党的领导在国家治理体系中的统摄性地位，二是彰显中国特色社会主义制度自信，三是体现强烈的问题导向、目标导向和实践特色。《决定》明确制度治理体系的三个阶段总体目标与国家现代化同步，即到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。这一系列目标的提出，标志着制度建设和制度治理进入了一个新时代、新阶段。

（二）理论意义在于依法治国的内在逻辑性

一是法治作用发挥的内在要求。依法治国作为治国理政的基本方式，必须尊重治国理政的基本规律，强调法治在治国理政中的基础作用，并不意味着可以解决国家治理和社会治理中的所有问题。法治的实质是依靠宪法和法律来规范行为，确立国家治理和社会治理的基本秩序。法治的基本要素，既有静态意义上的法律规范，也有动态意义上的法律实施。其治国理政作用的发挥，也依赖于法治自身的制度化水平。

二是法治体系内部构成的需要。法治构成具有复杂性的特点，法治的内部结构必须科学、合理，符合制度化的基本要求。法律规范之间必须要有有效和必要的逻辑联系，才能使法律规范发挥制度意义上的整体功能，因此在法律规范和法律实施之间建立起可靠有效的实施保障机制和实施监督机制，才能产生法律治理效果。这需要将法治体系不断进行具体的制度化运作。[7]

三是法治和制度建设功能上的一致性。法治实施和制度运行的根本目的，是实现对公权力的约束和控制。法治更具有宏观性，制度可以在宏观、中观和微观各层面存在。制度的存在解决了基本的秩序问题，并谋求共同体成员的利益最大化。公众观念对于制度有巨大作用，制度反映和体现出的共同体的价值需要只有被认可，才能内化为主动自觉的行为意识，减少制度运行成本，提高制度效能。制度的运行需要有具体的程序规范，制度的运转需要政治权威的保障和推动，制度体系具有相当的延续性，需要在不断地应对实践问题中得以巩固、完善和发展。[8]

（三）实践意义在于契合国情的实质长效性

一是构建平衡制約的科学权力配置体系。制度之治在实践中最直接的功能就是分权，对权力运行中过于集中的权力进行分解，做到明确权力界限，确保任何权力都是有限权力，有范围的限制和外在的约束，防止独断专行;限制权力行使，确保任何权力都是授权所得、依法行使的权力，不具有超越法制的特殊地位;科学设计权力职能，使各种权力相对独立行使，相互把关，相互制衡，彼此以对方的制约作为发挥职能作用的前提与条件，防止权力的冲动和滥用。[9]权力集中和权力制约之间的平衡关系，对于我们政治制度既是历史命题，也是时代命题，保证权力运行的效力和效率，实现权力制约的目标和任务，站在历史高度和时代高度坚定政治决心是根本性的保证，借助制度设立和制度运行研究的科学理论是关键性的要素。

二是制定合理规范的权力运行流程。制度效力在程序的制约性和规范的稳定性方面有具体的体现。对权力运行的监督和制约，基本原理在于权力运行流程和操作程序形式化和规范化，使不合规的临时性行为因依据不足难以轻易进入。程序制约的关键，是在全面梳理具体组织架构中权利构成的基础上，编制权力运行流程图，对抽象权力和具体权力根据权利类型和性质内容统一编码，逐项确认权力行使依据、行使程序、行使时限以及义务责任。在此基础上，将权力事项的执行主体、执行依据、执行程序在特定范围内公开，增强制度的透明度和公信力。

三是健全严密规范的权力监督体系。制度之治实效的实现，是提供对关键少数权利规范与监督的明确依据。关键少数人手中存在过于集中的权力，将其置于制度的约束之下，置于党组织、监督部门和群众的监督之下;充分发挥监督的制约作用，强化监督措施和制度落实，完善领导层权力监督的制度化途径。监督体系制度化，需要既从宏观着眼，分析研究特定时期容易出现腐败问题的特点和规律，在制度设计上做总体规划，同时从微观入手，贴近基层实际，发现具体问题，研究制度落实的具体措施。

二、南通农廉之治的实证分析

作为全国工作创新和贡献典型的南通市，在基层廉政建设制度治理中，有着良好的经验和基础。例如，南通农廉“三三三”工程体系，是制度治理推进廉政建设的代表性成果。南通农廉“三三三”工程体系，即县、镇、村党组织“三级联建”领导体制，形成农村工作室、镇纪委、村监委“三位一体”工作机制，搭建“乡镇勤廉好班子 ”“群众满意基层站所”“村干部勤廉工程示范点”“三创建”活动载体。新华社《内参》《中国纪检监察报》、中央农村党风廉政建设联席会议《工作动态》《江苏纪检监察信息》专刊等做过充分经验宣传，中共南通市纪委因此荣获中央电视台“情系三农突出贡献奖”。从这一工作模式着手，观察制度治理在基层廉政建设中的具体作用，对基层廉政理论发展具有重要意义。

（一）南通农廉制度体系建设的成就

在具体运行当中，从实际需要出发，不断完善各类制度，规范基层权力运行。这些在实践中发挥实际作用的制度，可以分为以下五类。

1.宏观廉政制度建设。廉政规范性制度建设方面，南通市在全国首创村级监督委员会，通过《加强农村基层党风廉政建设的意见》，设立与村支部委员会、村民委员会并列的三委之一，即“村监督委员会”。村监委为常设机构，成员经民主选举产生，下设纪检监督、村务监督、民主理财三个小组，主要行使参与权、建议权、审核权、初查权。村监委运行以来，南通市反映村干部的来信，从年均306件减少到233件，同比下降近四分之一。

2.程序性制度建设。南通农廉建设工作推进过程中，通州区二甲镇率先探索实行承诺、公开、双述、质询、民主测评与考核、结果运用等系列程序性制度，后经进一步调研提炼后形成完善的系统评价性程序制度在全市进行推广。如东县在村级重大事项决策中，推行“四议两公开”①决策程序流程。

3.监督制约性制度建设。監督制约性制度包括民主监督、审计监督、信访监督、日常监督等监督制约性制度。南通村监委监督机制的实践性和规范性，为全国基层监督组织的建立提供了经验。村监委在权力运行中行使参与权、签字权，所有资产处置、房屋租赁、经费报支都得经监委签字确认。村监委成为干部廉洁的“保健站”、干群关系的“润滑剂”、集体三资的“好管家”、乡镇纪委的“好帮手”。当前，村监委模式在南通向所有基层站所和城市社区延伸，逐渐实现了基层监督组织的全覆盖。

4.奖惩激励性制度建设。正向激励和反向惩治，都是奖惩激励性制度的重要组成部分，也是廉政制度建设中，相当于发动机和制动器作用的制度装置。农廉建设与“三创建”活动相结合，把村干部勤廉工程示范点建设与新农村建设示范点建设、廉政文化进农村示范点建设、农村集体财务规范化乡镇考核等有机结合，有效整合各种奖惩激励制度资源。将创建工作纳入年度党风廉政建设责任制考核范围，实行定期考核与不定期考核相结合、上级考核与群众评议相结合的考核办法，并将考核结果与班子的调配、村干部的经济报酬等挂钩。

5.考核保障性制度建设。考核保障制度包括党建、责任制、综合考核、选拔任用等配套性制度。南通农廉建设中，通过创新评议考核机制，真正把镇村干部的工作评判权交给群众，由群众当考官。召开述职述廉大会，对村干部进行双向民主评议，按照村民代表评议和镇班子成员评议一定的权重，综合确定村干部的年度考核等次。

（二）南通农廉制度之治的基本经验

1.权力制约的协调性。南通农廉制度建设权力制约效果的协调性，突出表现为“四个转变”的监督效果。①通过基层组织建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，保证权力良性运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。

2.权力运行的程序化。加强对权力运行的监督和制约，建立规范的权力运行流程和操作程序，使任何临时性行为都将因无依据而难以进入。流程制约的关键，是在全面梳理基层权力构成的基础上，逐项确认权力行使依据、程序、时限以及相应责任，形成可视化权力行使流程图。在此基础上，将权力事项的执行主体、执行依据、执行程序在一定范围内进行公布，增加透明度。

3.制度执行的过程性。构建基层廉政制度体系，坚持民主、公开和透明的原则是关键。民主监督，实质上是权力授予者对权力行使者的监督，是以私权制约公权行为的表现，是对权力运行更为关键的监督。搭建权力公开的平台，为多数人能够监督、方便监督创造条件。南通农廉制度建设中的“四权建设”②，体现了制度执行过程性的显著成效。

4.重点权力的规范化。加强对关键人物的规范与监督，是构建制度体系的重点任务。基层组织主要领导要带头接受教育，把自己的用权行为置于制度的约束之下，置于党组织、监督部门和群众的监督之下。充分发挥监督的制约作用，切实把握对重点权力进行有效监督这个关键。紧紧围绕事权、财权、物权、人事权四项权力，抓住权力运行的关键环节。

5.问题导向的针对性。在贯彻中央精神、基本制度的基础上，结合地方实际。从宏观着眼，把握一个时期容易出现腐败问题的特点和规律。更重要的是从微观入手，贴近基层实际，一个问题一个问题地解决，一项制度一项制度地完善。南通农廉制度建设中的“四个最快”反应机制③，有力提升制度建设的问题针对性。

（三）南通农廉制度之治中的主要问题

基层廉政建设制度之治，存在贯彻型模式、发展型模式和竞争型模式的区别。[10]农廉制度探索和建设的过程中，同样面对落实政治任务、发现自身漏洞和完善自身经验之间关系的协调和处理问题，并且这些问题对工作的开展造成了一定程度的阻碍和困扰。这些矛盾，既是农廉制度自身探索和发展所凸显出来的，也具有基层廉政制度建设的共性。一是在贯彻基层廉政制度建设中，中央和上级的政策偏好和倾向深刻影响基层廉政制度落实，政治化贯彻容易表现为制度之治的口号，在制度运行资源的有限性情况下，容易更多停留在表面，制度制定针对性不够，制度运行解决具体问题的深入性不足。二是农廉制度建设表现为一定程度发展型基层廉政建设的特征，在政策统领的大背景中具有相当程度的主动性，结合当地经济社会发展和基层组织权力架构的时代特征，注重解决实际当中影响发展的具体问题。但在将具体成型经验提炼成较为完善，具有可借鉴和可复制制度的过程中，表现为经验积累不足、制度化程度不够的问题。三是农廉制度建设也具备竞争型基层廉政建设的要素，为了在制度创建和制度运行中，突出特色实现创新，对于自身典型性和时效性的关注和把握未必到位，制度的制定和运行，在一定程度上存在与实践阶段相脱离、与实效获得相脱节的问题。

三、 基层廉政建设制度之治的完善路径

在基层廉政建设中，需要不断总结实践经验，解决现实问题，推动制度之治的体系不断完善和效果的逐步实现，逐步克服和解决多方面的问题。这当中，包括保障制度制定本身的科学性和针对性，推进制度治理运行程序的规范性，把握制度治理实施的实效性。同时，还要在理论研究和基层实践的互动中，不断关注制度治理作用的发挥，在解决基层廉政建设中的效果体现，从而不断提升制度治理在基层权力和基层制度博弈中，打破规则破立之间悖论的理论能力和实践能力。

（一）制度制定原则：坚持正确导向

1.适度前瞻性。首先，关注国家治理模式的变化和发展。基层廉政制度建设，必须符合中国治理实践的发展规律，因此审时度势、科学谋划非常重要。自觉明确基层廉政制度体系化，需要基层党组织、自治组织、人民群众多元主体共同参与和完成。[11]南通通州区探索实行的承诺、公开、双述、质询、民主测评、结果考核的监督制度体系，契合国家基层治理程序性制度建设的要求，在制度建设上进行实践创新。其次，关注基层权力运行模式的变化。一方面，制度治理的性质和体系都不能脱离基层权力运行的历史底蕴和历史传统，植根于伦理本位的乡土文明和礼乐社会，对权力制约的制度治理，不能离开人伦链条中的“差序格局情势”和“情法两尽”原則的理解和权衡。另一方面，随着民众权利意识的增强、权力观念的转变，对于通过权利行使制约权力运行有了新的认识，制约实体化和监督虚置化之间的关系在发生根本性的变化。最后，任何制度的设立，还必须遵循一般规律。具体制度的设立，当然也遵循凡事予则立、不予则废的客观道理。具体而言，凡牵涉到基层组织集体重大事项决策、人财物等关键事项运行，都要敏锐地觉察到可能出现的风险和漏洞，从制度设计上对风险加以防控。

2.问题导向性。问题是发展中遇到障碍的回音，制度设计首先应该坚持问题导向，发现普遍问题、分析突出问题、抓住紧迫问题，解决问题的根本途径还是通过制度设计和运行来实现。基层廉政中，有三个比较突出的问题。首先，目标问题。在制度设计过程中，将既定的目标分解和细化，包括宏观层面的准确定位、中观层面的组织支撑、微观层面的具体落实。其次，实效问题。工作是否落实到位，固然与制度的体系和规模相关，更重要的是制度所能产生的具体成效。制度的制定要追求在具体目标指引下的质量，保证其产生实效性。因此，确保制定制度的参与者和实施结果相关联，才能保证制度的均衡性和合理性。同时，科学的考核体系作为制度的组成部分，对制度实效性具有实质性影响。最后，激励问题。榜样的作用是巨大的，通过实现典型示范作用的创设和宣传制度化，培养、发现、宣传典型，是正向激励的一种具体体现。

3.现实针对性。一方面，实际工作中权力运行，很多是在监督缺失的情况下进行的。按照“绝对的权力必然导致腐败”的铁律，廉政风险指数很大。制订制度的根本宗旨是解决实际存在的问题。腐败盛行的原因，一是制度没“牙齿”，缺乏针对性;二是制度做“装饰”，执行不到位。缺乏针对性的制度设计和运行，是长期以来困扰和制约权力监督覆盖面和实效性的瓶颈，导致监督缩手缩脚、履职难以到位、作用发挥有限。另一方面，任何制度产生实际作用，背后必然具备自身的逻辑。发现并充分运用这一逻辑，会充分增强制度设置的实用性。一般而言，实践主体的创造力和生命力是制度优势向治理效能转化的关键。基层廉政制度治理的实践主体是人民群众，只有以人民为实践主体的制度治理才能更切实地维护人民自身的根本利益。在南通农廉制度建设中，村监委在村级权力运行中，牢牢把握重大事项决策的参与权、签字权，所有资产处置、房屋租赁、经费报支都得经监委签字确认才能组织实施，针对性解决村级干部任职“一肩挑”带来的权力集中问题。

（二）制度运行方式：注重过程控制

制度是在过程中得以实现的，在制度制定和实现之间，要求有一个保障制度得以贯彻实施的监督机制。这个机制的形成，需要在村民自治、信息公开、核心控制的视角下来观察。

1.在村民自治中运行监督制度。从理论上看，监督制度如果要行之有效，必须具备以下基本特征：一是信息对称，监督者能充分了解被监督者的情况;[12]二是制约平衡性，手段与目的符合比例原则，防御的手段和进攻的力量相匹配，监督者要能够按照制约平衡的原则对监督对象进行督查和制约;三是覆盖的完整性，凡是有权力的地方就有监督，无论这些权力是怎样产生的，其行使的方式如何;[13]四是监督的适宜性，监督者对于实施监督行为要有足够的意愿，并且能够有充分的能力适宜于监督工作的开展。从过程控制的角度，来看南通农廉建设中，在制度运行上体现了上述特征的要求。

首先，从信息对称来看，村庄的各项事务包括村民最关注的集体财务和村干部的收入，都能够通过信息公开被村民所掌握。村民自治中的村务公开、村财镇管、重大事项村民公决、民主审计等制度安排，对信息隐匿做了相当程度的控制和预防，对信息对称起到了保障作用。其次，从手段与目的的关系来看，对村干部的监督来自村务监督委员会、村务监督小组，还包括乡镇政府廉情监督站，以及村民大会、村民代表会议等各个组织，运用的手段包括降低收入和职务罢免，最大程度实现了按照制约平衡的原则，对村干部的权力加以制约。再次，从监督覆盖的对象来看，村民自治中村民监督的范围非常宽泛，如南通唐闸街道花墙村监督制度中规定的八个方面131项制度，基本覆盖了村委会权力运行的各个领域。①最后，从监督的适宜性来看，监督的主体都是本村村民。村民对村庄有天然的归属感和认同感，对村干部也十分了解，并且每一项村务活动都与他们有直接的关系。因此，这有利于及时发现问题和启动监督程序，在作为开展村务监督主体上具有适宜性。

2.依靠参与性机制建设推进监督制度运行。一是参与动力。按照西方政治学理论，监督如果要取得实效，监督活动的开展，必须与监督者自身利益追求紧密地、内在地发生关联，“个人的私人利益可以成为公众权利的保护者”[13]。我们基层社会和西方的结构构成有很大的区别，但是构建参与动力的道理有相通之处。建构符合国情和基层实情的参与动力机制，是保障监督制度运行的重要条件。如南通农廉建设与示范点建设相结合，把村干部勤廉工程示范点建设，与新农村建设示范点、廉政文化建设示范点、农村集体财务规范化示范点建设有机结合，整合奖励激励制度，激发制度建设创新上的积极性。

二是参与途径。村务监督委员会，是村民广泛参与的重要途径之一。通过召开村民小组会议，掌握村民的意见和建议，了解村务决策的效果和问题，将村民的意见汇总到监督委员会来。通过对村两委工作的定期监督和专项监督，能够充分体现村民在参与监督上的广泛性和普遍性。针对重大事务决策，村务监督委员会开展专项调查，是村民参与监督的另外一种重要途径。同时，通过村民大会、村民小组会议等形式，也是常规的参与途径。

三是参与效果。一方面，能够把正确的意见、正当的建议，通过参与渠道，引入到决策过程中，确保信息的全面性。同时，保障更广泛的集体成员的合理利益，确保利益的整体性。因为参与者对情况的了解全面，也更有利于提升决策的民主性、科学性。另一方面，通过监督，能够督促权力决策，按照正常程序、正当利益来进行。通过对发现问题的纠正，能够及时达到监督的效果。对于设计村务财务、重大项目等问题，能够及时喊停，保证决策的合理性。对于造成一定影响的问题，可以采取降低工资，甚至启动职务罢免程序等，来实现参与的效果。

3.地方党委政府主导作用促进制度运行。以村民自治和参与的过程约束，有其局限性。一方面，他们在权力监督中有主动性和积极性，另一方面也受到传统观念和行为方式的束缚。缺乏有效的组织和引导，村民自发的制度运行，很难取得长期、有效的成果。当前，我们的基层社会，远没有达到通过自治就可以实现自我监督、自我批评、有普遍责任感的社会，应该是符合领导与自治、政府与民众相互结合、相互合作的社会。[14]在这个社会的监督制度运行中，双方的有效合作，会产生良好的效果。地方党委、政府在村民监督制度中发挥主导作用，是因为村民自治并不否定党的领导。而对于地方党委政府而言，发挥主导作用，也是他们维护基层稳定的重要任务。如南通农廉建设中，通过创新评议考核机制，把镇街级干部的工作评判权交给群众，干部绩效考核由群众参与当考官，有效提升镇街干部对基层工作的关切度、参与度和实效性。因为村庄事务与负责制定和促成监督制度运行的基层党委政府部门之间没有直接的利害关系，从而使他们在认可和推行制度时，可以超越自身的利益，通过自身掌握的资源和权利，從正面引导制度的顺利运行;通过自己掌握的政治、经济等手段，改正和弥补制度运行的不利因素。

（三）增强制度保障：严格监督和执行

1.发挥制度伦理的约束作用。基层廉政制度的落实到位，一个首要的条件，就是制度执行的观念认同。应当从硬性约束和软性约束两个方面来落实。硬性约束，体现在顶层制度设计贯彻落实上，应当以权威观念来树立硬性约束的贯彻落实。将中央的重大决策、基本廉政制度作为贯彻认同的根本。软性约束，就是形成自觉遵守的制度自觉。基层廉政制度设立的广泛参与和制度执行的广泛监督，是形成制度认同和执行自觉的前提。同时，要通过硬性约束的手段，来促成软性约束的形成和实效。例如，南通农廉建设中设立的与村支部委员会、村民委员会并列三委的“村监督委员会”，其成员经村民民主选举产生，下设纪检监督、村务监督、民主理财三个小组。在现有的国家组织法允许的范围内，设立村民共同认同的监督组织，由村民产生、对村民负责，同时受上级组织监督。

2.坚持底线思维的界限意识。首先，严防溢出效应，避免破坏基层廉政建设实施的“海恩法则”，杜绝每一个可能的破坏制度的执行隐患。任何制度的执行都要严格照章办理，抄近路、打擦边球，必然会导致制度治理的问题。其次，严防“破窗效应”，必须把好制度执行“第一关”，从执行源头防止制度成为“稻草人”。制度执行底线的坚守，会产生即时的示范效力和持久的信念效力。最后，在严守底线的同时，还要准确把握制度的核心要义，精准发力，不能生搬硬套、机械刻板。

3.建立制度之治的自洽机制。制度优势能否转化为切实有效的实施路径，主要在于制度的适应性。任何制度都需要与其实施的环境相适应，如果制度无法适应所在的实施环境，将难以转化为具有可实施性的实践路径。同时，制度优势能否转化为切实可行的路径还取决于制度的生命力，制度生命力不够，一方面将会导致制度难以在实践中有效落实，另一方面难以保障制度持续地发挥作用。为了提高制度的环境适应力与生命力，保证制度治理的实际效能，需要建立健全制度之治体系的自洽性运行机制，在制度之治的实践中培育制度自身的创新力与内生力，保障制度之治的实践效果。

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责任编校   张煜洋

Empirical Study of  Institutional Management in the Construction

of Anti-Corruption and Integrity Mechanism at the Bottom

Level of Government： a Case Study of Anti-Corruption System

Construction in Rural Nantong City

YUAN Yongpeng1， 2， ZHU Hui3 （1. Nantong Research Center for Clean Governance， Nantong 226019， Jiangsu， China; 2. School of Marxism， Nantong University， Nantong 226019， Jiangsu， China; 3. Nantong Commission of Discipline Inspection，Nantong 226019， Jiangsu， China）

Abstract： In the new stage of development， institutional management has become inevitable and is required by building a clean management at the bottom level. In practice， institutional management at the bottom level is relatively successful， but is not without problems requiring discovery and theoretical research. For the perfection of institutional management at this level， we must adhere to the correct orientation in system formulation， maintaining a moderately forward perspective adhering to the problem orientation， with its practical pertinence to be strengthen. In the aspect of system operation， attention should be paid to process control， which includes running the arrangement of the supervision system in the villagers’ autonomous affairs， promoting the operation of the supervision system by relying on the construction of a participatory mechanism， and giving full play to the leading role of local Party committees and governments to promote the operation of the system. To promote the realization of the institutional management， we should rely on the binding role of institutional ethics， adhere to the boundary consciousness of the red line， and establish a self-consistent mechanism of institutional management.

Key words： bottom-level government; construction of anti-corruption and integrity mechanism; institutional management;institutional construction

收稿日期： 2021-10-20

作者簡介： 原永朋（1978— ），男，山东莱州人，南通廉政研究中心研究员，南通大学马克思主义学院讲师，博士;朱晖（1962— ），男，江苏如皋人，南通市纪监委二级调研员，南通大学马克思主义学院兼职教授。