我国公益林保险发展困境与运行机制优化

夏 玲，秦 涛

（北京林业大学 经济管理学院，北京 100083）

一、引言

公益林是维护生态安全、保持生态平衡与生物多样性的重要保障，是实现生态环境与社会发展相统一的关键和纽带[1]。发展公益林保险是促进我国生态文明建设的一项重要配套措施，对于有效保护公益林资源、促进林业持续健康发展具有重要意义。公益林保险产品存在正外部性，具有非竞争性和非排他性，其边际社会收益大于边际私人收益。在完全市场化的运作下，公益林保险必然会出现“供需双冷”的局面。因此，公益林保险的发展必须依靠政府强有力的财政支持，国内外实践经验也表明政府财政支持是公益林保险稳定发展的基本条件[2]。2009年我国启动中央财政森林保险保费补贴试点工作，我国公益林保险发展已取得实质性进展。截至2020年，全国共有34个地区和单位纳入补贴范围，参保面积达18.27亿亩，保费收入达24.84亿元，公益林保险保费补贴额达23.71亿元，占总保费的95.45%。

纵观国内外相关文献，学者们对森林保险运行机制的优化研究成果丰富，并且对政府财政支持重要性的见解基本一致，对财政补贴规模达成基本共识，即不能一味地追求补贴规模的提高。王华丽和张宇（2019）[1]认为政府财政对森林保险的补贴支持，有助于缓解森林保险市场供需双冷的局面，增加林业经营主体的总体福利水平，且政府的保费补贴能提高林业经营主体参保意愿；韩茜（2012）[2]在分析森林保险不同于一般商业保险特征的基础上，从开展森林保险意义角度探索了构建政策性森林保险制度的重要性和必要性；叶朝晖（2018）[3]认为我国国土面积大，各省、市、县（区）在自然条件、林业资源状况、经济与财政实力等方面存在较大差异，现有统一补贴标准无法充分发挥其激励作用；牛浩和陈盛伟（2019）[4]认为我国各地存在明显差异，保费补贴政策的制定要将林业资源分布、林业自然灾害、地区经济与财政水平等因素考虑在内，探索地区差异化和险种差异化的保费补贴；华绮娴和周伯煌（2019）[5]基于森林保险特有属性与实践现状，指出须从完善法律法规与相关配套机制、保障措施等方面来优化森林保险制度；郑伟等（2019）[6]针对森林保险产品高风险特性，政府提供再保险财政补贴并建立林业巨灾风险基金，均可实现林业巨灾风险的分散，降低大灾风险下巨额赔付导致支出大于收入的可能；秦涛等（2016）[7]认为森林保险市场发展的先决条件是政府对森林保险的直接经营费用补贴；张峭（2020）[8]建议实施双向财政补贴，就经营管理费用、税收优惠等开展对保险公司的财政补贴，增强其供给积极性；Yadgarov（2020）[9]认为政府提供保费补贴是提升森林保险有效需求的重要措施，关键是保费补贴政策如何制定；Pereira等（2018）[10]基于森林保险高运营成本的特点，指出应对承保机构进行经营费用补贴并帮助完善巨灾风险补偿机制，以最大限度地减少总风险敞口；Cipollaro和Sacchelli（2018）[11]认为灾后救助补偿不利于林业经营主体参保，而且可能会抑制其对林业风险管理的投入，实施灾前财政补贴是更有效的财政措施。

已有研究多是集中于森林保险制度的优化，就如何构建更有效的公益林保险运行机制，以及提高财政补贴资金使用效率，进而推动公益林保险市场持续发展的研究较少。鉴于此，本文在深入分析了国外森林保险运作模式与补贴机制与我国公益林保险运行模式与补贴机制的基础上，揭示了我国公益林保险当前面临的发展困境与潜在制约因素，对我国公益林保险保费补贴政策进行客观评价，借鉴森林保险开办较为成功国家的经验，并结合我国实际情况，就公益林保险发展如何进行优化提出具体可操作的政策建议，将财政补贴方式、保险产品设计、资金使用效果、风险转移机制、市场竞争机制这五个影响公益林保险运行效果的关键因素结合起来，解决我国公益林保险发展中存在的问题。本文丰富了我国公益林保险运行机制与补贴模式领域的研究，发现公益林保险发展过程中存在的缺陷与不足，并为我国公益林保险的优化提供参考与建议。

二、国外森林保险的运行机制与经验启示

美国和日本的森林保险发展具有代表性，对其林业发展起到了重要的保障作用，故以美国和日本森林保险发展为例，从运行机制与财政补贴模式两方面进行分析，并总结森林保险开办较为成功国家的经验启示。

（一）美国开展森林保险的运行机制与补贴模式

美国拥有全世界最发达的金融市场，森林保险在这样的背景之下，形成了具有鲜明特点的运行机制。森林保险以其发达的金融市场为依托，森林保险市场的发展也为金融市场相关业务的拓展提供了机会。同时美国森林保险市场是充分竞争的，多家保险公司采取合保的形式来分散风险，促进了森林保险条款的多样性和合理性。

美国政府对森林保险的财政补贴有以下几种形式：其一是补贴商业化保险公司的业务经营与管理费；其二是针对林业巨灾风险实施再保险支持；其三是政府认捐保险公司一定数额的资本股份，并免征税收；其四是政府替林业经营主体支付了大量的保护措施成本。由此实现了政府财政对森林保险业务经营全过程的补贴。首先是业务经营费用补贴，旨在减轻私人保险公司开展森林保险业务的经营管理支出，包括经营费用、宣传销售费用、勘查定损费用、理赔费用等；其次是税收优惠，提升了保险公司开展森林保险或农业保险业务的预期收益；再次是再保险支持，针对巨灾风险构建了再保险支持，使得私人保险公司与政府部门之间风险共担、收益共享，增强了承保方供给的可持续性。

（二）日本开展森林保险的运行机制与补贴模式

1937年，日本政府颁布《森林火灾国营保险法》，只对低于20年林龄的树木提供森林保险，商业性承保机构对超20年林龄的树木提供保险，同时政府官方机构为其提供再保险。1961年，加入了森林气象灾害保险；1978年，又将喷火险加入。最终形成了三大森林保险险种。同时，农林水产省林野厅基于所收集的全国森林资源相关资料与数据，考虑树种、树龄、立地条件等，制定了全国统一的森林资源价值与费率测算的标准；在该标准下，林业经营主体与保险公司可据此对投保标的进行森林资产价值、保费以及保额进行测算，简化了保险公司与林业经营主体的参保与索赔手续。其中，保险金额是根据固定或递增两种方式来确定的；费率是在考虑不同地区林业自然灾害与风险大小的基础上进行的精细化厘定，并按照不同树种、树龄、投保面积、投保期等进行差异化设置；针对保费缴纳制定了优惠政策，相较于分期交付，一次性交付可给予一定的保费优惠，见表1。

表1 日本不同树种、树龄的保费率

目前，日本国有林的经营费用完全由国家负担。其中政府对森林保险的财政补贴方式如下：一是直接给予参与森林保险的林业经营者财政补贴，以减轻林农交费负担；二是对商业性保险公司承办森林保险业务进行了财政补助。

（三）国外开展森林保险成功的经验启示

通过总结国外经验得到如下启示。

一是发挥政府的引导和扶持作用。政府对森林保险经营管理费用和风险费用进行财政补贴以及实行税费减免等优惠政策，注重发挥林业部门的技术优势，简化投保和索赔手续，降低成本。

二是基于市场原则科学设计森林保险产品。对森林保险费率进行精细化厘定，并实行差级保险费率；保险金额均以不同保险标的的林业价值为基础来确定，并提供多层保障水平供投保林业经营主体依据自身实际需求选择。

三是财政补贴规模均进行了差异化设定。结合不同的保障水平、险种、参保面积、投保期限等，进行多层级、差异化的财政补贴比例设定。

四是重视森林保险立法。用法律明确规定各参与主体森林保险的权利和义务关系。

五是重视森林保险再保险。国家积极创造条件专门设立政策性森林保险再保险公司，或对经营森林保险再保险业务的保险公司提供强力的财政补贴与政策支持，实现保险公司与政府部门之间的风险共担与收益共享，增强承保机构供给的可持续性。

三、我国生态公益林保险运行模式与执行情况

我国于2009年启动了中央财政森林保险保费补贴试点，2009年中央“一号文件”明确指出对森林保险试点工作的支持，同时印发了《财政部关于中央财政森林保险保费补贴试点工作有关事项的通知》，以福建、湖南、江西三省为首批试点地区，标志着森林保险中央财政保费补贴工作正式运行。同时，各试点地区依据各省实际情况，相继出台了省级《森林保险试点工作方案》，从省级政策层面对森林保险的运作进行规范。2012年，正式实施中央财政森林保险保费补贴工作，并快速向全国铺开，形成了较为成熟的组织体系。《关于2012年度中央财政农业保险保费补贴工作有关事项的通知》中明确指出，自2012年起中央财政保费补贴扩大推广范围，各省、市（县）自主开展。2019年，首次将森林保险写入《中华人民共和国森林法》，中央财政森林保险保费补贴有关决策实践转化为法律制度。目前我国公益林保险遵循“低保障、保成本、广覆盖”原则运作，三方参与主体为政府部门、保险公司、林业经营主体，并制定了相应的保费补贴标准。

（一）我国公益林保险的运行机制与补贴模式

目前根据各级政府保费补贴比例的不同，我国公益林保险的运行机制可以分为如下两类：部分补贴下的经营主体参保模式和全额补贴下的地方林业部门统保模式。

在部分补贴模式下，林业经营主体自行与保险公司签订公益林保险合约，中央和省、市（县）财政部门对公益林经营主体所缴保费进行补贴，各省份的补贴方案有所不同，一般情况下中央财政补贴50%，省级财政补贴25%—50%，市（县）财政补贴5%—25%，林业经营主体自担0%—10%。在理赔环节，个体直接投保的保险赔偿由保险公司直接支付给林业经营主体的“一折通”或其他银行账户；集中投保的情况下则由保险公司将保险赔偿金拨付给村集体或生产合作社，统一管理并专项用于受灾林地的灾后造林工作。具体运作模式见图1。目前以陕西省为代表的16个省市和地区均采取自行投保的模式，以陕西省为例，中央、省级和市（县）财政各承担50%、25%和15%的保费，林业经营主体承担其余10%。林业经营主体在自愿原则下签订保险合同。由林业部门向承保机构拨付保费补贴资金。公益林发生灾害后由保险公司直接支付到林业经营主体预留的账户上。在这种模式下，政府无法直接监督灾后资金的使用。

图1 我国公益林保险部分补贴模式

在全额补贴模式下，中央和市级财政各承担50%保费，目前以北京市为代表的18个省、市的公益林保费无须林业经营主体承担。公益林保险只涉及两方主体，即政府部门与保险公司。我国公益林保险具有较强的地域性，采取“中央+省级+市（县）”三级财政补贴的机制，参与投保的政府部门为市（县）一级的地方林业部门，承保公司也主要是由市（县）级公司开展业务。在投保环节，地方林业局代理投保，代替林农统一与保险公司签订保险合同，统一确定保额、保费以及保险责任等，保险合约仅涉及地方林业部门和保险公司；在理赔环节，当公益林受灾后，保险公司直接将保险赔付支付给相关的基层林业部门，由地方林业部门对赔付资金进行管理，将资金用于受灾林地的恢复造林和灾后抚育工作。具体运作模式见图2。

图2 我国公益林保险全额补贴模式

（二）公益林保险执行效果良好但仍有开拓提升空间

随着中央财政保费补贴工作逐步深入开展，我国公益林保险业务快速增长，保险覆盖率也持续增长。同时，公益林保险在助推林业改革、助力精准扶贫等方面也发挥了独特的“推进器”作用。广西、安徽等地开展的“保险+贷款”模式等，对保障林农收入、推动扩大生产起到了有力的支撑作用。

从参保情况来看，公益林参保面积略有下降。2019年，全国公益林参保面积为17.93亿亩，与2018年相比，下降1.91%。全国34个纳入中央财政森林保险保费补贴范围的实施地区和单位全部开展公益林保险。公益林保费小幅减少。截至2019年，我国公益林保险保费总额达24.38亿元，占森林保险总保费的69.72%，比2018年减少了1.01亿元，下降了3.98%。随着公益林保险的覆盖率不断提高，公益林保费总额不断增加，增速逐步放缓，而公益林保险保费在全国森林保险保费中的占比总体上趋于稳定。保险金额微降，单位保额基本稳定。2019年公益林保额达10991.53亿元，比2018年减少了61.70亿元，下降0.56%，而公益林亩均保额近五年持续提高，见表2。

表2 2012—2019年我国公益林保险执行情况

从保费补贴情况来看，自2012年以来，公益林保险保费的各级财政补贴与保费收入规模同步增长，财政补贴占保费收入的比例基本稳定在90%以上，见表3。在补贴比例方面，2019年公益林保险保费财政补贴占其保费收入的95.16%，近乎全额补贴。其中，北京、江西、河南、广东、海南等18个地区和单位的补贴比例达到100%，无须林业生产经营主体承担，有效降低了林农的保费负担。2019年，各级财政补贴累计23.21亿元，保险金额为10991.53亿元，财政补贴资金放大了400余倍。

表3 2015—2019年我国公益林保费分担比例

从理赔情况看，2012年至2019年我国生态公益林保险的赔付率逐步上升，但仍处于较低水平。2019年，全国34个参保地区和单位中，有70.59%的地区和单位公益林赔付率低于全国平均值。如表4所示，大连、黑龙江、厦门三个地区和单位没有产生赔付，海南、浙江、吉林、河南、广东、广西、青岛、江苏、云南等地区和单位的公益林赔付率低于10%。公益林赔付率最高的是江西，为72.58%；江西、福建两省的公益林赔付率近年来一直保持在50%以上。除江西、山西、内蒙古和福建外，其他地区和单位的公益林赔付率都在40%以下。而陕西省全年自然灾害发生频次高，覆盖面积广，是2019年赔付率同比上升9.12个百分点的主要原因。

表4 2019年我国各地区和单位公益林保险赔付率情况

四、我国生态公益林保险发展困境及原因分析

我国公益林保险发展态势总体良好，但市场机制不完善导致公益林保险发展面临困境：一是部分补贴模式下以林业经营主体作为投保主体易诱发道德风险；二是保费补贴的激励引导作用仍有提升空间；三是现有保险产品设计未完全遵循市场运作原则，缺乏对林业碳汇的关注，费率厘定缺乏依据,保险期限较短；四是风险补偿效果不明显，财政资金使用效率较低；五是公益林保险市场尚未形成竞争机制且有效供给不足。

（一）公益林保险运行机制不完善易诱发道德风险

在保费部分补贴模式下，公益林经营主体是道德风险的主要来源，具体表现如下。

一方面，事前道德风险主要体现在公益林经营主体在防损方面的行为产生背离，因有保险保障而诱发两类完全相反的行为。第一类是激进型经营主体，在购买公益林保险后，林业经营主体一系列异常的防损行为而引起的保险事故。研究发现，部分地区林农出现故意将生长情况差的林地烧毁[12]，或人为地制造火灾以获取保险赔偿金的现象。第二类是消极型经营主体，在购买公益林保险后，林业经营主体未积极开展防损措施，进而引起保险事故的发生。投保后，部分林农故意减少防灾防损措施和消极应对防御火灾，以节约时间开展其他生产经营活动，增加其在非林方面的收入；林企或在投保后出现减少对防虫药物的投入量等情况。

另一方面，事后道德风险主要体现在公益林经营主体在减损方面的行为产生背离，会对公益林的生态功能带来很大的影响。在受灾后怠于采取减损措施或者进行人为破坏，政府补贴和保险公司赔偿金成为一些林农和林企的关注重点，可能会不及时采取补救措施，造成公益林因灾损失增加，以便为了获取保险公司超额保险赔款金额。究其原因，林权改革后，林农、林企等公益林经营主体不再拥有公益林的所有权，也不享有经营公益林的全部收益，由他们作为投保主体时易出现上述的不作为行为。因此，以林业经营主体作为投保主体更容易造成道德风险。

（二）保费补贴政策的激励作用有进一步提升空间

从保费补贴政策的预期目标来看，其实施是为了增强林农投保意愿，激励林农自主投保；提升保险公司承保积极性，增加保险公司供给动力；带动省级和市（县）地方政府部门的更多的资金进入林业生产部门。然而目前保费补贴模式不利于激励带动作用的发挥。

一是政府补贴形式单一，且政策支持缺乏差异化，在一定程度上限制了公益林保险的发展。同一央地补贴标准下的三级“倒补贴”联动机制未考虑地方财政实力。我国区域间经济与政府财力水平、林业资源状况、农民保费负担能力均存在巨大差异，对于地方政府而言，在没有根据各地区实际林地面积及贫困程度实施差异化补贴的情况下，补贴比例的持续提高及补贴覆盖面的扩大会使地方财政负担过重，部分政府可能无力承担高额补贴资金，影响其参与动力。

二是过高的财政补贴比例，在一定程度上违背了保险经营的原则，难以有效发挥激励引导经营主体参保的作用。90%以上的补贴比例，大大超过全球农险保费补贴比例平均44%的水平，且继续提高补贴比例可能会产生边际效用递减，影响财政补贴资金的使用效率。由“保费补贴规模=保费×补贴比例=保险金额×费率×补贴比例”可知，保障水平和费率对补贴规模有直接影响，同时又通过补贴比例对补贴规模产生间接影响[13]。因此，增强农户支付能力和参保积极性的政策目标，若仅仅依靠提高保费补贴比例则可能无法实现，合理的保障水平和补贴政策是能否实现政策目标的关键。

（三）公益林保险产品设计尚未完全遵循市场化运作

我国现行的公益林保险产品设计未经过科学和定量的风险评估，缺乏创新，未能满足市场实际需求[14]。具体表现为以下三个方面。

第一，保险产品缺乏对林业碳汇的关注，保险责任范围有限。

为应对全球气候变化，国际社会达成碳达峰、碳中和共识，我国也积极主动推进绿色低碳转型。然而，目前实施的公益林保险仅用于苗木种植的直接物化成本投入，缺乏对林业碳汇发展面临风险困境的关注。此外，目前开展林业碳汇保险试点地区普遍林业资源丰富，气象灾害频发，林木受灾以自然灾害为主，但现行保险方案中普遍承保的是受灾后完全损毁或是不可再生的林木，保险责任中尚未涵盖不完全损毁或损毁后一定程度上可以恢复再生的林木资源，使得林木资源受损后减少的固碳量难以准确测量，无法核定真实的受灾损失，从而影响后续的保险赔付。

第二，保险费率未能充分反映灾害的实际损失和成本情况。

保费率是确保公益林保险经营稳定的重要前提，因为其关系到林农或林企对公益林保险的有效需求，也关系到政府保费补贴的支出程度。保险费率应综合保险责任、林木多年平均损失情况、地区风险水平等多种因素科学厘定。纯费率必须以长期平均损失率为基础来确定这是由森林灾害损失在年际间差异很大决定的，不过现实情况是目前保险公司对公益林的情况知之甚少，获知渠道也相对有限，只能通过以往的经验制定保险费率。目前我国公益林保险同一省份基本都采取了统一的费率。以北京市为例，其费率虽然按照山区和平原区进行了区分，但尚不足以充分反映不同地区和树种之间风险水平的差异，大多数省份保险费率始终维持在最初的定价，缺少保险费率动态调整机制[15]。

第三，保险期限没有反映林木长周期特性，保障水平较低。

我国公益林保险投保期限统一为1年，然而由于林业的特殊性，具有林业灾害损失的影响周期、再植恢复的工作周期和生态效果的产出周期都非常长的特点，因此投保人为了规避风险而不得不采取滚动投保的方式，这就会加大交易的复杂性，增加投保成本。此外，目前我国公益林保险按照“保成本”原则设计保险金额，以北京市为例，其每亩公益林最高赔偿金额为1200元，低于造林的基本物化成本，且只能专项用于植被恢复。调查显示，一般立地条件下的造林成本为每亩3000—5000元，个别特殊地带甚至达到每亩10000元以上。

（四）风险补偿作用未充分发挥导致资金使用效果不明显

开展公益林保险的目的有以下两个方面：一是要在遭受灾害后，对被保险人的损失进行补偿；二是要保证公益林实体的恢复，确保灾害发生后，公益林保险赔款能用于公益林的再植、补种，使得财政支林惠林政策发挥出应有的效果。然而目前我国公益林保险平均赔付率较低，这反映出公益林保险的风险补偿作用并未充分发挥，意味着相当一部分保费收入可能没有直接用于风险损失的补偿，偏离了森林保险发展的初衷，造成财政资金使用效果不明显。并且赔付率低易造成保险公司掉以轻心，有可能将保险金转化为利润，从而增大了其未来无法应对巨大灾害的风险[16]。

究其原因，第一，在市场运行过程中，政府与保险公司各自职能与相互关系可能尚未完全理顺，进而未形成完善的制度规范，特别是目前缺乏统一的定损规范，导致林业勘察定损难。公益林保险在定损理赔这方面有一定难度，首先林业生产的周期长，其次林业生长恢复慢，以及林业面临灾害多且突发性强。保险公司缺乏林业专业技术知识和人才，以及火灾评估力量，保险公司难以独立完成，且成本很高，保险公司在很大程度上无法及时进行较为合理准确的定损[17]。

第二，我国公益林保险缺乏相应的巨灾风险分散机制。目前国际上已形成较为完善的巨灾风险分散体系，巨灾保险赔款一般占到灾害损失的30%—40%。我国公益林保险的有效供给和需求不足，市场规模较小，社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥，风险意识宣传教育不够普及，公益林再保险市场发展困难。一旦发生森林巨灾，难以弥补巨额损失，将会给保险公司、林业经营者及地方财政造成损失，单纯依靠保险公司和政府的风险控制手段并未形成完善的风险分散机制，且难以长期维系。

（五）公益林保险市场尚未形成竞争机制且有效供给不足

我国公益林保险工作在整体上缺乏竞争和活力，承保机构产品创新动力不足。目前提供森林保险服务的保险公司共有27家，2019年前四大保险公司的承包面积占比达到了将近77.83%，前十大保险公司的占比更是高达97%，呈现出市场高度集中的特点。总体来看，全国森林保险市场中有七个单位和地区由一家保险公司垄断经营，其余地区则由少数几家共同经营，属于寡头市场。在这样的市场结构下，保险公司缺乏竞争机制，在市场中占据了主动地位。

除此之外，我国少部分地区采取共保体经营模式，由市场内的多家保险公司联合组成共保体，由首席承包人统一经营或者按照地区由成员划片经营，各共保人之间难以展开有效竞争。同时，部分地区公益林保险或将会面临无法持续发展的困境。具体来说，公益林保险业务开展过程中面临技术难度大、经营成本高等问题。由于林业生产经营分散，管护难度较大，财政资金没有对保险公司高昂的经营管理费用和风险费用进行补贴。同时受限于“低保费”原则，严重抑制了保险公司在经保、设保、吸保等方面的积极性[18]。

因此，我国公益林保险要发挥更大的作用，须充分调动商业保险公司的积极性，形成有效的竞争机制。

五、我国公益林保险模式优化与相关建议

为了解决我国生态公益林保险在试点过程中显现出的问题和不足，建议转化财政补贴方式，创新保险产品设计，完善定损理赔工作，建立多层次的风险分散体系，构建有效的竞争机制，从而实现政府、林业经营主体与保险公司三方的共赢，推动我国公益林保险的可持续发展。为进一步优化我国公益林保险运行机制提供参考与支撑。

（一）调整投保理赔方式，优化保费补贴模式

首先，完善公益林保险顶层制度设计，制定《森林保险法》或《森林保险条例》，应当在《森林保险法》中明确政府职能与定位。鉴于林业经营主体作为投保主体易诱发道德风险，由地方林业主管部门负责公益林保险的统保统赔将是较优选择。即林业部门与公益林的产权单位和个人签订委托书，全权负责管辖地区范围内所有公益林的投保和理赔工作，规范统保统赔程序。

其次应优化补贴模式，确定生态公益林的投保主体以及补贴标准。按照不同级别合理确定保费补贴比例，将财政补贴转换为政府购买，不同级别的公益林由不同级别的政府部门进行购买：规模较大、国家级的公益林由中央政府全额补贴，并由国务院作为购买主体；规模属于省级的公益林由中央、省级财政进行双重补贴，并由省级政府作为购买主体；规模为市（县）级的公益林，由中央、省、市（县）三级财政进行补贴，并由市（县）政府部门作为购买主体[19]。

与此同时，建立相应的监督机制，建立专门的森林保险监督委员会，对公益林保险的运营情况进行不定期检查，随机抽取回访对象，将询问结果与保险公司的记录进行详细对照，抽取的回访对方的比例不得小于本期赔款户数的10%，监督财政补贴资金的使用情况。

此外，由于许多森林资源丰富的县，其经济状况一般无法负担一定比例的保费补贴，因此建议这类市（县）的地方政府较少承担其保费补贴资金，并结合实际探索符合不同地区特点的公益林保险经营模式，充分调动各参与方的积极性。

（二）创新保险产品设计，满足投保主体需求

建议依据市场化原则确定保险责任、费率、保额等要素，根据林农不同的实际需求和情况，设计多层次、多选择、差别化、可组合的保险产品增加保险品种，推动探索价格、产量、收入、气象指数等保险品种，实现保险产品设计创新。

第一，各试点地区应重点参考《碳汇造林技术规定（试行）》《造林项目碳汇计量与监测指南》等林业碳汇项目标准，结合本地区的经济发展情况和自然条件，制定适宜的标准与方法。

在制定碳汇计量体系时，要重点注意项目边界条件的确定与选择、计量检测方法的确定、林地碳储量及变化量以及不确定性分析等专业性问题，根据全面的监测数据测算本地区的林业碳汇及其动态变化，完善计算林木固碳量的综合影响因子，将林木日照时长、林下植物和林下土壤产生固碳效益等因素综合考虑进来。

第二，建立科学的保险定价机制，并实现动态调整。

科学厘定保险费率是森林保险经营稳定的重要前提，建议各省、市依据历史上的林业损失数据，测算出公益林火灾及其他风险的损失率，在此基础上考虑各项经营费用后，建立基于风险区划的森林保险费率测算模型，实行差异费率[21]。同时，应逐步建立费率动态调整机制，如建立无赔款优待、续保优待机制以及给予高规模参保林农优惠等，结合奖惩措施来抑制公益林保险中的道德风险问题，即保险公司根据被保险人的索赔记录，给予索赔少或无赔款的投保人一定程度上的费率优惠。随着理赔数据的不断积累和完善，可以用多年度平均赔付率或上年度的赔付率等作为调整依据。

第三，借鉴日本等森林保险的发展较为成熟国家的发展经验。

根据林木价值随时间变化的特征和规律，结合树种、树龄、地形等因素合理确定多层级的保障水平，建议在进行科学计算后按照不同树龄、不同树种的实际成本设计保险金额，条件成熟后逐步按照各类树种的实际价值来核定保额，以此来满足不同投保主体差异化的风险保障需求[20]。同时为了反映林业生产经营、灾害影响、生态效益的长周期性特征，建议延长投保期限，推出多期限的保险品种。

（三）完善定损评估工作，增强风险保障能力

完善定损理赔的相关工作，探索科学的风险补偿机制，是提升风险保障能力的关键。

第一，通过调查理赔的方法解决保险理赔问题。根据《森林资源资产评估技术规范》的要求，应对公益林进行详细的林木资产损失量调查、林木资产价值损失量评估，并根据价值损失量和合同约定条款进行理赔，使用新技术新设备等对林木受损面积、受损蓄积量、受损程度进行精准测量，以满足理赔评估需要[22]。

第二，建立共享评估参数数据库。根据不同树种、地区以及不同评估方法，建立一套完整的共享评估参数数据库，按照市场变化情况定期进行数据库更新。同时充分收集资料，参照标准，逐项对照，做到合理评估。

第三，有关权益方共同委托调查评估机构。根据林木受损大小、判断损失难易程度，建立层级机制，合理选择评估方式，必要时可由有关权益方共同委托调查评估机构，按照调查评估林地面积计算服务价格，以保证评价结果更加公平合理。

第四，引进评估人才并结合现实因素定损。保险公司应引进林业专业、评估专业人才，加强对现有人才进行林业知识、评估知识的相关培训，让调查评估人员更大程度参与理赔评估工作，使财政支林惠林政策发挥出更好的效果。由于定损的观察期、理赔、林木采伐证的办理等多种因素影响，林木资产损失是动态变化的，应在进行调查、评估时，将各种不利的现实因素考虑进去[19]。

（四）健全风险补偿机制，多渠道分散林业风险

依据美国、日本等公益林保险发展较为成熟国家的经验，有效的巨灾风险机制应由政府、公众、保险机构、再保险机构等多方参与。

首先，每年保险公司应其从盈余的保费收入中，按照相应比例计提公司内部所需要减灾防灾基金和巨灾风险准备金。其中，减灾防灾基金则发挥风险“事前管理”的作用，将对风险的感知放在事前，内部巨灾风险准备金则在公司内部发挥风险分散的作用。

其次，由政府牵头建立林业风险保障基金。当巨灾损失的触发条件满足并且保险公司内部计提的准备金难以满足支付条件时，则由林业风险保障基金来进行支付。

再次，政府可为林业专门设立与其相关的政策性再保险公司，同时引入商业性保险公司，发挥其在公益林保险中的作用，两方联合进行再保险，通过再保险实现分保，发挥大数定律作用[23]，充分分散风险。具体做法见图3。

图3 公益林保险运行模式的整体设计

保险公司、政府和再保险机构多方共同参与公益林保险资金的管理和使用，则更有利于对中央财政补贴资金使用的监管，以及提高财政补贴资金的使用效率。此外，建议引导公益林保险与金融深度融合，借助公益林保险发展保单贷款、融资租赁、产权流转等市场交易活动，加快发展绿色金融支持体系。

生态产品发展主要依赖于两方面：一是中央财政转移支付，二是地方政府部门的财政投入。生态产品中包括公益林，然而由于公益林保护以及修复周期较长、投资较大，若仅以政府部门的投入作支撑，则难以满足其发展需求。

（五）构建有效竞争机制，激发保险公司活力

随着公益林保险开展的不断深入，应形成有效的市场竞争机制，激发保险公司产品创新的活力。

首先，应改变以往的包办做法，通过公开招标、专业评估等形式，扩充公益林保险经营企业的数量，优先选择符合当地实际需求、保险金额合理、保障能力较强的保险公司承办公益林保险业务，在严格监管的前提下，努力开创多元发展、充分竞争的公益林保险发展新局面。

其次，建议公益林保险经办机构建立年度考核机制，对承保公益林保险业务的保险公司进行考核，并广泛参考经营主体对承保机构的服务满意程度，建立生态公益林保险业务的保险公司偿付能力评测体系，确定承保机构是否具有经营生态公益林保险的资格。依据县（区）林业部门的考核意见，建议承保机构承保市场份额动态调整，依据林业部门的考核结果，以此激发承保机构积极性，推动公益林保险工作的健康发展。

为有效降低保险公司经营森林保险的相关成本及费用，保证其经营公益林保险的积极性，政府应优化补贴模式。

第一，对保险公司森林保险经营管理费用和风险费用进行补贴，同时实行金融支持和税收优惠。鉴于保险公司经营生态公益林保险的费用成本高，政府可在10%—20%范围内对保险公司提供费用补贴。

第二，现行生态公益林保险税收优惠政策是免征营业税，在此基础上，进一步免除生态公益林保险的相关税收，通过税收优惠降低生态公益林保险的经营成本，从而推动保险公司降低保费水平。

第三，对保险公司进行一定的再保险费用补贴，主要是由于目前再保险费率很高、承保公司购买再保险困难[24]。