新《档案法》规制下档案利用与公布中的法律法规衔接研究

邢变变李欣钰

摘 要：在全面依法治国的背景下，文章通过梳理我国新修订《档案法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国信息公开条例》等法律法规中的有关条文，从信息公开、知识产权保护和隐私保护三个层面分别论述了在档案利用公布环节中处于封闭期与开放期的档案、档案公布权与著作发表权、数字档案、涉及个人信息及个人隐私档案等方面的法律法规衔接问题。

关键词：档案利用；档案公布；个人信息；个人隐私

分类号：D922.16；G273.5

Research on the Convergence of Laws and Regulations in Archives Utilization and Publication under the Regulation of New Archives Law

Xing Bianbian， Li Xinyu

（ School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan 450001 ）

Abstract： Under the background of comprehensively governing the country according to law， this article combs the relevant provisions of laws and regulations such as Archives Law， Copyright Law of the People’s Republic of China and Regulations of the People’s Republic of China on Information Disclosure. From the three aspects of information disclosure， intellectual property rights protection and privacy protection， this paper discusses the convergence of laws and regulations on archives in closed period and open period， the right to publish archives and the right to publish works， digital archives， personal information involved in archives and personal privacy.

Keywords： Archives Utilization； Archives Publication； Personal Information； Personal Privacy

《“十四五”全国档案事业发展规划》指出：“迫切要求加快檔案开放、扩大档案利用、提供优质高效服务……加强档案开放与政府信息公开的衔接”。[1]在全面依法治国背景下，法律法规之间的衔接既是一个需要厘清的理论问题，也是一个需要探讨的实际问题。《档案法》与很多法律法规之间具有密切联系，但对于具体事项的规定可能存在不一致现象，笔者通过剖析相关裁判文书发现，部分裁判文书中《档案法》与《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）、《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）之间存在法律竞合现象。这就要求在遵循《档案法》相关规定下与其他法律法规做到相互衔接，由此减少法律冲突。

学界的相关研究大多集中在档案利用与公布的基本问题及对策、新条款的进步性以及对档案利用工作的现实意义等方面，总体来看，目前对于新《档案法》规制下档案利用与公布中的法律法规衔接问题探讨较少。因此，本文拟以“中国裁判文书网”上公布的相关裁判文书为例，以新《档案法》有关档案利用与公布的规定为基准，梳理分析新《档案法》与《信息公开条例》《著作权法》等相关法律法规在该主题层面的衔接问题。

1 信息公开层面涉及政府信息的法律法规衔接

截至2021年7月27日，笔者分别以“全文检索”“当事人”为检索项，以“信息公开”“档案”为检索词，在“中国裁判文书网”进行检索，剔除重复与无关文书后，得到有效文书137份。通过分析发现，在此类案件中档案局、档案馆与政府部门均作为被告出现，具体情况见表1。

综上，笔者根据裁判文书中出现的焦点问题将研究视角分为以下两类，并分别进行法律梳理。

1.1 未达到移交期限向档案馆移交的政府信息

新《档案法》规定：“经档案馆同意，提前将档案交档案馆保管的，在国家规定的移交期限届满前，该档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理。”[2]《信息公开条例》规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或变更之日起20个工作日内主动公开。”[3]两者间的衔接问题主要包括两个方面：

（1）应明确“政府信息”与“档案”的区别

一是概念。《信息公开条例》规定，政府信息是指“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”[4]而从《档案法》对档案的规定[5]可以发现，档案的外延大于政府信息的外延，政府信息只有按照一定的规范进行收集、整理并移交到档案管理部门，或按照有关规定向国家档案馆移交后，方可成为档案。二是两者可公布的范围。根据《信息公开条例》，行政机关向申请人提供的政府信息一般为结果性信息，无需提供过程性信息；[6]而档案则不同，它不仅可以提供结果性信息，还包括履职过程中所形成的背景信息，其覆盖范围更广泛。因此，分属于不同领域的信息在开放过程中应遵守不同的规定，以免公开的信息出现模糊不清的现象，给公众造成理解上的困扰。

（2）应明确保管不等同于提前移交

根据新《档案法》，在未达到法定的移交期限之前，档案馆可以提前代行政机关保管政府信息，而这些政府信息在法律意义上还没有成为国家档案馆中的档案，这里的“保管”实质上是一种“实体的管理”，并不属于“提前移交”。根据《机关档案工作条例》等相关规定，各种机关撤销或合并、临时工作机构撤销时，其档案应提前向有关主管机关或档案馆移交。这里的“移交”是指在未满移交期限的情况下，由于一些特定原因，有关机关将文件提前移交至档案馆，并完成移交手续使之成为档案。二者的区别在于：在特定条件下提前交由档案馆保管的政府信息，在提供开放利用时仍应遵守《信息公开条例》的相关规定；而由于特定情况提前向档案馆移交的档案，在进行开发利用时应遵循新《档案法》的相关规定。

1.2 已移交档案馆处于封闭期的档案

根据新《档案法》规定：“移交期限届满的，涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理。”[7]此条款明确了档案馆的相关职责，要求其对此部分档案按照相关规定进行开放或封闭管理。但在具体的实践过程中，对于处于封闭期的档案却很难做到法理两全，大多案件纠纷也由此产生。此外，由于公众往往不能理解档案局与档案馆之间的关系，而出现一个或多个被告，档案馆作为档案的实际保管部门更是多次出现在被告席。因此，此类案件的矛盾焦点主要涉及两个方面：

（1）处于封闭期的档案如何处理

《档案法》第二十九条规定：“机关、团体以及公民等根据经济建设、国防建设、科学研究和其他工作的需要，可以按照国家有关规定，利用档案馆未开放的档案。”第三十一条提出“向档案馆移交、捐献、寄存档案的单位和个人，可以优先利用该档案，并可以对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当予以支持，提供便利。”[8]可见，国家对档案的开放利用持积极态度，并不是“一锤定音”的不开放，可以根据具体情况开放部分档案；这与《信息公开条例》中坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则相一致。同时，《信息公开条例》规定：“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”。[9]但上述条款为抽象性条款，并没有直接提及政府信息公开，因此不能直接调节政府信息公开与档案公开之间的矛盾。而在实际的司法案例中，大多数档案部门为规避开放风险，并未按照上述法规对此部分档案进行甄别鉴定，而是直接拒绝民众利用档案的需求，由此引起很多纠纷。

（2）档案馆依法履行职能

《档案法》第十条规定“档案馆是集中管理档案的文化事业机构”，[10]其职能是为全社会提供公共文化服务，而非行使行政管理职权，无法产生行政效果，因此档案馆不是行政主体，不能成为适格被告。档案馆不是行政主体这一事实似乎成为档案馆不履行政府信息开放职能的保护伞，但政府信息公开与档案开放的实际问题却并未解决。而《信息公开条例》规定：“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”[11]虽然档案馆不是行政機关，但作为集中管理公共档案的社会机构，其承担了一部分公共管理职能，仍需履行《信息公开条例》的规定。

此外，根据《档案法》第二十八条、第四十六条和第四十八条关于档案馆法律责任及公众权利救济的规定，[12]虽然公民不得以政府信息公开的方式要求档案主管部门公开已经移交至档案馆的档案材料，档案馆在提供档案利用过程中的行为也不受行政诉讼法的调整，但并不代表档案馆在违法情况下可以逃脱这一法律责任。公众仍有权向档案馆申请利用档案，如果公民认为其在档案利用中的权利受到侵害，有权向档案主管部门寻求救济。

针对上述问题，笔者建议档案部门也应该参考《政府信息公开条例》重新调整相应措施。其一，根据新《档案法》规定，在“主动向社会公开的政府信息”部分进行扩充，如增加“教育类”档案。其二，细化“申请获取政府信息的程序”。如在政府信息移交成为档案后，针对政府部门主动开放但移交档案馆后处于封闭期的部分档案，政府部门可以根据重要程度、保密程度等对所移交的政府信息公开范围提出意见。对于多个申请人同时对某一信息的申请次数明显较多时，档案部门应主动与政府部门沟通，必要情况下可根据上述法律规定商讨是否可开放处于封闭期的档案。其三，明确规定档案局与档案馆在政府信息公开时需各自履行的职能范围，并制定相应的未履职处罚措施。

2 知识产权层面涉及著作权的法律法规衔接

截至2021年7月31日，笔者分别以“全文检索”“当事人”为检索项，以“著作权”“档案”为检索词，在“中国裁判文书网”进行检索，剔除重复与无关文书后，得到有效文书7份。其中档案部门均为被告，1件胜诉，3件败诉，3件撤诉。总体来看，涉及档案知识产权纠纷的案件较少，且均与著作权相关。新修订《档案法》第二十八条第三款要求“利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵循有关法律、行政法规的规定”，[13]此款为本次修订的新设条款，也是新修订档案法的亮点之一。尽管当前相关纠纷不多，但在档案利用诸多环节中仍涉及很多著作权问题，厘清档案利用公布中与《著作权法》等相关法律的衔接问题仍是很有必要的。

2.1 档案公布权与著作发表权的法律衔接

档案公布权与著作发表权从概念上来看都有“公之于众”和“一次性权利”的性质，但从法律保护范围来看，两者并不属于同一种权利。根据新《档案法》的相关规定，国有档案的公布权归国家所有，非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案公布权归档案所有者所有。而根据《著作权法》的规定，著作发表权则由著作权人享有。此外，《档案法》规定档案超过二十五年可向社会开放，但《著作权法》规定著作权保护期限为“作者终生及死后五十年”[14]。因此对于享有著作权的未公布也未发表的国有档案，档案部门在公布前是否需要经著作权人同意常出现分歧，两种权利在一定程度上存在冲突，应该参照《著作权法》还是《档案法》也没有定论。《中华人民共和国宪法》规定：“国家尊重和保障人权。”[15]著作权中的发表权是著作权人的一项人身权利，从这一角度来看，如果著作权人选择不发表其作品，任何人不得违背其意愿擅自发表。但这样的话，享有著作权的国有档案其公布权就归档案所有者所有，显然与《档案法》的规定相违背。

因此，笔者认为档案部门可以在修订新《档案法实施办法》时对行使档案公布权过程中存在冲突的条款进行具体规定：其一，科学合理地界定国有档案的范围，进而对所有权转移但著作权未转移的国有档案范围进行划分，便于与其他档案相区别。其二，严格确定档案公布权与著作发表权的适应原则。在学理上，当同一行为既触及《档案法》又违反《著作权法》而出现法规竞合之际，应当坚持两法合并适用，即档案部门公布此部分国有档案前须征得著作权人同意，在不侵犯原著作权人发表权的同时，要充分考虑到公布的形式与公布的结果不能与《著作权法》第二十四条、二十五条规定的“权利限制”相抵触；同样，著作权人行使发表权时也不能与《档案法》规定的公布权限相矛盾。在具体法律实践中，合并使用直接牵涉到两者孰轻孰重的现实问题。通过修订的模式使此类档案的著作权与所有权得到统一，这既有利于对档案著作权的保护，也有利于档案的公布利用，防止侵权现象的发生。

2.2 数字档案存在的著作权法律衔接

《档案法》第三十五条规定：“将档案信息化纳入信息化发展规划，促进传统载体数字化。”[16]数字化是今后档案馆发展的趋势，其涉及的知识产权问题也不容忽视，但档案部门并未出台涉及数字档案著作权的相关法律法规，而《著作权法》中也缺乏对数字档案的保护条款，这可能会增加今后的知识产权纠纷数量。目前主要存在以下三个问题有待解决：

（1）数字档案的著作权性质归类不明确

《著作权法》第三条中所列举的作品分类未提及数字化作品。虽然《关于制作数字化制品的著作权规定》第二条明确指出，“将已有作品制成数字化制品，不论已有作品以何种形式表现和固定，都属于《中华人民共和国著作权法》所称的复制行为”，[17]对档案数字化行为的性质进行了认定，但此规定于2003年废止，使得该著作权在现有的法律法规内缺乏直接保护。从现有的司法案例来看，大多将数字档案归结于《著作权法》中的汇编行为。《著作权法》第十四条规定：“汇编作品主要是指对作品的成品、片段、数据或其它相关材料进行汇编而形成的‘独创性’作品，这种作品的著作权归属于汇编人”，[18]其必须同时满足独创性、可以复制、可以感知三个条件。后两个条件容易满足，但“独创性”往往难以体现，使此类作品又无法受到法律保护。

（2）数字档案著作权的保护范围有限

如果数字档案要受到《著作权法》保护，必须体现独创性的特点。传统的档案数字化只是对作品的形式进行了转换，不具有著作权意义上的创造，其间并没有产生新的知识，因此无法受到《著作权法》的保护。但随着数字化进程的深入，档案除了进行简单的计算机录入和扫描外，还需要进行鉴定、整理编目、数据化及档案网站制作等环节，其中凝聚了制作者的劳动和智慧，实现了知识的增值，在一定程度上具有独创性。但这种“独创性”的抽象化程度高，对其认定没有一套可行的标准，法官的判定一般依据主观经验，这与法律讲究客观事实的原则相违背。因此迫切需要在法律层面明确一个数字档案独创性的“度量”，从而有效判断其是否具有独创性。

（3）《著作权法》的合理使用范围不能满足数字档案的要求

一是在复制权方面。根据《著作权法》的规定，档案馆的馆藏档案数字化必须“为陈列或保存版本的需要”，[19]也就是说档案馆出于传播、宣传和利用等目的进行档案数字化工作的，如在社交媒体平台发布、外出展览等不符合《著作权法》规定的“合理使用”范围，显然与档案馆开放利用档案的要求相悖。二是档案网络传播方面。根据《著作权法》第二十二条第（七）项规定，“国家机关为执行公务在合理范围内使用已经发表的作品”，“可以不经著作权人许可，不向其支付报酬，但应当指明作者姓名、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利。”[20]也就是说档案局虽属于国家机关，但也必须是在其执行公务，即作为主管部门对所辖区域内机关团体、企业事业单位和其他组织的档案工作履行监督和指导的法定职责行为时，才不需要经著作权人同意。但根据裁判文书网公开的两个相关文书内容来看，档案局引用上述法规进行辩驳，法院却并未采纳，其认为档案局在网站进行档案传播并不属于执行公务的合理范围。因此可以看出当前《著作权法》中规定的“合理使用”范围已不能满足数字档案公布利用的要求。

综上，笔者建议要积极推动数字档案的立法工作。首先，制定相关条款将档案数字化行为认定为一個法定行为，使数字档案著作权得到更加合理而全面的保护。其次，通过增补条款、完善《档案法实施办法》等途径，对数字档案著作权享有的合理使用范围进行详细具体的规定，还可以制定一些司法解释，如“关于数字档案著作权‘独创性’认定的司法解释”，对其认定可以适当放宽标准，增设数字档案制作权、传播权等，对法律不能具体规定的地方进行相应的说明，不断扩大数字档案著作权法律保护的范围。最后，重新制定数字档案“合理使用”的标准。在保障版权人的利益的同时，适当扩大数字档案合理使用的范围，满足现阶段档案事业发展的要求。

3 隐私保护层面涉及个人信息及隐私的法律法规衔接

个人隐私与个人信息既有联系又有差异。相似之处在于个人隐私与个人信息均附着个人尊严利益；然而，二者在权利性质、权利内涵、侵权范围等多方面存在差异。个人隐私强调自身不愿意披露公开且无碍公共利益的信息，主观性较强。而个人信息是客观的，例如，姓名、身份证号、电话号码等信息，仅针对与个人直接或间接联系的信息。

3.1 档案中涉及个人隐私的法律衔接

新《档案法》第二十七条规定，经济、教育、科技、文化等类档案可以提前开放，这无疑扩大了档案开放利用的范围。同时新《档案法》还规定单位和个人可以对其移交档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见。根据新《档案法》的上述规定，在扩大档案利用范围的同时，也要注意保护档案中涉及的个人隐私权，以免发生不必要的法律纠纷。[21]

但在档案管理过程中，也应注意与其他法律中出现的有关隐私权的规定相衔接。如《中华人民共和国侵权责任法》第六十二条规定：“医疗机构及其医务人员应当对患者的隐私保密。”[22]这条规定虽然没有直接写明与档案相关，但患者的隐私主要记录在病历档案上，医疗档案管理和隐私权保护之间具有紧密联系，患者一般不愿意主动公开个人信息，如果患者自愿公开病历档案，医护人员也必须在特定医学研究目的下才能调取，未经批准擅自公开或者泄露患者信息，必须承担相应的法律责任。因此，制定相应的《病历档案管理规范》等相关配套制度刻不容缓。

3.2 档案中涉及个人信息的法律衔接

新《档案法》第二十八条第三款规定：“利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵循有关法律、行政法规的规定”，[23]这是首次在《档案法》中明确提出对个人信息的保护。档案利用过程中涉及到个人信息的档案类型主要包括人事档案、医疗档案、婚姻档案、诉讼档案、名人档案等，具有分布广、内容多样和关联度高等特点。在研究档案中个人信息的保护问题时，有必要了解其他法律的相关规定。

（1）个人信息权保护方面

我国《民法典》第一百一十一条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”[24]此外，《中华人民共和国刑法》已经明确了侵犯公民个人信息罪，主要针对个人信息的非法出售这一违法现象，并制定了具体的惩罚措施，违反国家有关规定，将对其进行刑事处罚。而《个人信息保护法》则是为保护个人信息权益出台的一项专门性法律，全面规定了个人在处理个人信息时享有的7项权利。同时，将个人信息分为敏感信息和非敏感信息，并设专章“敏感个人信息的处理规则”对其进行了严格的限制性规定。这也反映出我国逐渐加强了对于个人信息的保护力度，档案部门也应对档案中涉及的个人信息予以重视。

（2）网络安全中的个人信息保护方面

《个人信息保护法》第五十八条规定，重要互联网服务平台需按照国家规定建立健全个人信息保护合规制度体系，并接受社会监督。《中华人民共和国网络安全法》第四十一条规定：“网络运营者收集、使用个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用规则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经被收集者同意。”[25]此外，也要注意其他相关标准法规。档案部门对用户个人信息的收集应有明确的目的，规定必要的个人信息范围，不得因用户不同意提供非必要个人信息而拒绝用户使用App基本功能服务，不得超出产品功能相关目的收集额外信息。

在个人信息立法方面，新《档案法》的相关规定较为薄弱。笔者建议在《民法典》的思想指导下，档案部门也应制定相应的管理规定对个人信息进行保护。首先，明确档案中个人信息的界定以及个人信息主体享有的信息知情权的范围，厘清个人信息与公共信息的界限、个人信息与隐私的界限等，以便在档案开放利用时加以区别，对个人信息进行正确采集。其次，规范档案管理部门在利用个人信息时应注意的事项和规定，对个人信息的采集、挖掘、处理以及侵权行为、侵权责任等作出更为详细具体的规定。同时设置专门的个人信息保护机构，对个人信息的流转进行监督跟踪，形成制度保障。最后，制定严格的追责机制，完善个人信息权行政救济途径和赔偿机制，对侵犯他人信息权的主管机关实施行政处罚，与《民法典》《刑法》中侵犯个人信息罪的法律规定相衔接。

*本文系国家社科基金青年项目“创新扩散理论视阈下档案信息资源自媒体传播研究”（项目编号：18CTQ036）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-07-27].https：//www.saac.gov.cn/daj/toutiao/ 202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[2][5][7][8][10][12][13][16][21][23]中华人民共和国档案法[EB/OL].[2021-07-27].http：//www.npc.gov.cn/ npc/c30834/202006/14a5f4f6452a420a97ccf2d3217f6292.shtml.

[3][4][6][9][11][14]政府信息公開条例[EB/OL].[2021-07-27].http：//www.gov.cn/zhengce/content/ 2019-04/15/content_5382991.htm.

[15]《中华人民共和国宪法》[EB/OL].[2021-07-27]. https：//baike.so.com/doc/4920917-5140037.html.

[17]国家版权局.《关于制作数字化制品的著作权规定》[EB/OL].[2021-07-27].https：//www.pkulaw.com/chl/ d7e8c2ce7d17b69ebdfb.html keyword=%E6%95%B0%E5%AD%97%E5%8C%96%20%E8%91%97%E4%BD%9C%E6%9D%83.

[18][19][20]《中华人民共和国著作权法》[EB/OL].[2021-07-27].https：//baike.so.com/doc/5568143-5783303.html.

[22]《中华人民共和国侵权责任法》[EB/OL].[2021-07-27].https：//baike.so.com/doc/2930633-3092363.html.

[24]《中华人民共和国民法典》[EB/OL].[2021-07-27].https：//baike.so.com/doc/24285488-25517578.html.

[25]《中华人民共和国网络安全法》[EB/OL].[2021-07-27].http：//www.maxlaw.cn/n/20200528/980072497300.shtml.