档案开放研究：理念、制度与行动

2022-04-21李颖

档案与建设 2022年3期

李颖

摘要：档案开放历来是社会关注的热点，也是档案理论研究与实践工作的重点和难点。遵循从宏观到微观、从抽象到具体的逻辑脉络，从理念、制度、行动三个层面对档案开放进行研究。在理念层，应树立与数字时代发展同频的档案开放意识，强化协同融通的档案开放观念，坚持与人民同心同向的档案开放思想。在制度层，应构建有效衔接且关系顺畅的档案开放制度框架，以制度创新丰富档案开放制度体系的内容。在行动层，提出面向增量档案应在借力中形成合力，面向存量档案应注重通过情境分析破解瓶颈。

关键词：档案开放；档案法；开放审核；数据开放

分类号：G273.5

Research on Archives Opening： Idea， Institutional System and Action

Li Ying

（ School of Management of Hebei University， Baoding， Hebei 071000 ）

Abstract： Archives opening has always been the focus of social attention， and it is also the key and difficult point of archives theory research and practice. Following the two logic branches from macroscopic to microcosmic， abstract to specific， the study is carried out at three aspects： advanced idea， institutional system and action. At the ideological level， it is necessary to establish the consciousness of archives opening in line with the development of digital age and strengthen the principle of archives opening with coordination and integration， and adhere to the archives open mind of solidarity with the people. At the institutional level， it is important to construct an effective connection and smooth relationship of the archives opening institutional framework， and enrich the contents of the archives opening institutional system with institutional innovation. At the action level， it is proposed that the incremental archives should form joint force in borrowing power， and the stock archives should focus on breaking the bottleneck through situation analysis.

Keywords： Archives Opening； Archives Law； Appraisal of Opening； Data Opening

新修訂的《档案法》秉持服务经济社会发展，让人民群众共享档案事业发展成果的价值取向，在扩大档案开放方面迈出了重大步伐。在档案工作不断走向依法治理、走向开放、走向现代化的进程中，档案开放机遇与挑战并存，必将更受关注。本文从理念、制度、行动三个层面出发，探讨新时代如何更有效地推进档案开放，将新修订《档案法》的价值取向转化为社会和人民群众可感知的有益成果。

1 档案开放理念的发展与创新

科学的开放理念是档案开放顺利实现的前提和保障。新的时代背景对档案开放提出了新要求，为顺应时代发展，档案开放理念也需不断创新发展。为此，通过树立与数字时代发展同频的档案开放意识、强化协同融通的档案开放观念、坚持与人民同心同向的档案开放思想，将有助于档案开放的深入推进。

1.1 树立与数字时代发展同频的档案开放意识

不同的时代对档案开放有不同的要求，对档案开放的认知和理解也存在差异。当前，人类社会正处于数字时代，数据成为新的生产要素，成为创新驱动的基础性战略资源，数据资源的多寡和利用情况的好坏已成为一个国家、一个地区软实力和综合竞争力的重要标志。[1]数据流动起来，数据价值才能被激活，数据红利才能充分释放。数据开放已成为当今世界各国的共同趋势，也是我国大数据战略的重要组成部分。档案数据是档案自身所蕴含的以及在档案管理、提供利用服务等过程中产生的数据，是数据资源的重要组成部分。档案数据具有独特性、不可替代性等特点。通过档案开放，促进档案数据流动与共享，释放档案价值，是数字时代对档案开放的诉求，也是档案事业高质量发展的重要内容。为此，要全面认识档案与数据的关系，深刻理解档案的独特价值和作用，创新档案开放理念。

档案开放只有顺应时代发展要求，才能更好地提升档案在资政、公共服务、文化教育等各领域的价值活力。数字时代，数据开放的目的不仅仅是让数据“可知”，更重要的是让其“可用”，便于社会和公众在共享利用中探索新规律，为社会发展提供新动能。比如政府数据开放，其根本目的是为了促进数据资源的利用和增值。[2]可见，较之“可知”，“可用”对数据开放提出了更高的要求。当前档案的开放还是浅层开放，多表现为较大信息单元的开放，且在可获取、可重用以及数据集完整性等诸多方面，与数据开放相关原则、要求仍有一定差距。因此，必须注重档案数据的可发现、可访问、可重用，使之有机融入数字经济社会的发展过程中。

1.2 强化协同融通的档案开放观念

在档案开放中，要注重档案开放的系统性、全局性，促进各要素间协同融通，实现档案开放的可持续推进。协同融通的开放观念主要表现在以下三个方面：

首先，注重档案开放中多主客体的协同。从文件的生命周期看，文件经历着从形成单位各部门到档案室，再到综合档案馆的空间迁移，文件的价值和功能也随之发生变化。这些变化要求档案部门在档案开放过程中要与档案形成者、档案利用者保持协作与互动，并在协作、互动中理清权责关系，保障各方利益，同时也为档案开放营造良好的社会氛围。

其次，注重档案资源与其他各类数据资源的融通。通过档案开放，打破档案资源孤岛，使档案馆馆藏数据与社会其他行业的数据对接，彰显并充分发挥档案独特的证据价值、知识价值、文化价值等多元多维价值。

再次，注重与先进信息技术的有效融合。信息技术的广泛应用可为档案开放提供强有力的支撑，但同时也会引发诸多新问题，如信息安全、数据伦理等，因此，在档案开放过程中，应结合档案自身的特点及档案工作的原则与规律，探索有效的技术应用策略，实现档案开放与先进信息技术的有机融合，推动档案开放高效开展。

1.3 坚持与人民群众同心同向的思想

随着开放理念的普及、数据创新意识的提高，社会公众对于开放数据的需求不断增强，希望获取更丰富、更及时、更具有高价值度的产生于政府和公共企事业单位的数据。[3]因此，在档案开放过程中，应更加注重与人民群众同向同行的档案开放理念，不断提升人民群众对档案开放工作的满意度。

《“十四五”信息化发展规划》中提出，要建立完善有效的数据供需匹配机制，出台更多数据共享责任清单，将更多直接关系企业和群众办事、应用频次高的数据纳入共享范围。档案开放是为社会和公众提供有效信息资源供给的过程。在开放内容上，应确保与人民群众利益密切相关的档案能够被方便获取和利用；在开放形式上，应确保利用档案的途径多样、及时便捷。此外，还应主动深入研究利用者的档案利用需求和规律，以便满足公众在社会生活和工作中求证、求解、求知的多种诉求。

2 档案开放制度体系的健全与完善

制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。[4] 档案开放制度体系是与档案开放活动相关的档案法律法规、规章、行政规范性文件、司法解释等一系列行为规则的总和，其通过规范、控制、协调、预见、引导等方式，使档案开放中各相关要素有序协同、各种关系良性发展，以确保档案开放根本目标得以实现。健全档案开放制度体系，是档案开放有据可依、有章可循的根本保障，是档案治理能力和水平提升的重要表现。

2.1 构建衔接顺畅的档案开放制度框架

档案开放制度体系不仅包含若干制度，还包含了制度间的关系。在过去，我国的档案开放制度衔接不够、制度间关系不畅，造成档案开放工作无法顺利开展。因此，构建衔接顺畅的档案开放制度框架，对确保制度体系高效运转具有关键作用。

首先，档案开放制度间的有效衔接和关系顺畅尤为重要。档案自身的复杂性，决定了档案开放必须面对多主体、多节点、多因素，因时、因事、因地制宜。避免因制度不衔接而导致的档案开放中文件形成单位与档案管理部门的职责推诿、因制度规定不一致而引发的具体开放过程中的无所适从、因条文模糊不具有可操作性而导致实际档案开放工作成效不显著等。

其次，确保制度的一致性与连续性。制度的一致性与连续性要求不因制度制发主体等的不同而对同一事物的规定产生矛盾。比如，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）规定，行政机关公开政府信息采取主动公开和依申请公开的方式，并设专章具体规定了主动公开的范围和要求。对于属于主动公开范围内的政府信息，在移交档案管理部门后，其公开的范围和方式不应被改变，在开放制度中的相关内容应与条例相呼应。再如现行的《各级国家档案馆开放办法》等一系列的规定，在后续修订中，不仅要参照新修订《档案法》中的相关规定，还要注意与《保守国家秘密法》《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》等相关内容相衔接。

再次，实现制度间内容的互补。完整的档案开放制度体系既包括档案专门法律法规、档案开放相关规范，也包括其他各类法律规范中涉及或影响档案开放的规定。一方面，新修订的《档案法》为档案开放工作提供了根本的法律遵循，在此基础上，还需要制定一系列的与之相配套制度对档案开放加以细化，形成结构合理、内容完备的档案开放制度体系。另一方面，对于其他各类制度规范中与档案开放相关的内容，应当列出具体要求，避免相关制度中“按照有关规定执行”条款因职责推诿、衔接不恰而导致“规范真空”。比如《国家秘密解密暂行办法》要求对已经依法移交到各级国家档案馆的属于国家秘密档案的解密工作，按照国家有关规定执行，其中的“有关规定”包括涉及国家秘密、档案管理、信息公开等一系列的规定。有效衔接的制度体系，需要“有关规定”具有互补性与互相支撑性，以保证具体档案开放活动可推进可实现。

2.2 以制度创新弥补档案开放制度体系的缺失

制度随时地而适应，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而无弊。[5]制度创新是立足于当前环境，结合时代发展要求，通过创设新的及更行之有效的规范来推动和实现社会发展的有效途径。对于档案开放，制度創新是弥补当前档案制度体系缺陷的重要方式。

首先，制度创新是丰富档案开放制度体系内容的必然要求。当前档案工作内外环境都发生了深刻变化，但是，“这些都要求我们根据发展变化的新形势新任务，从战略和全局的高度对全国档案事业发展作出规划、指导和引领，认真研究谋划档案工作变革与转型、创新与发展问题”。[6]“档案领域现行有效的行政法规和一半以上的部门规章都是20年前制定的”，[7]涉及档案开放的制度更是如此，比如《档案馆工作通则》《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《各级国家档案馆开放档案办法》等多为30年前制定。面对新变化，此类规章制度的修订已不能仅停留在浅层。只有通过制度创新，丰富制度体系内容，才有助于解决档案开放中的新老问题。

其次，以制度创新延伸档案开放的广度。近年来，我国档案开放制度体系不断完善，《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国保守国家秘密法》、国家秘密定密解密的相关规定、《中华人民共和国政府信息公开条例》的修订以及政务服务相关规定的出台直接影响着档案开放广度。《“十四五”全国档案事业发展规划》提出，要做好新修订档案法配套法规、规章、行政规范性文件的立改废释工作，加快档案开放利用等方面的制度和政策供给，及时修订、清理与现实需要不相适应的法规、规章和行政规范性文件，加大法规制度解释力度。在档案开放广度方面，尤其是对档案开放范围的规定，比如对档案馆藏的控制使用范围的划定，需要融入上述一系列制度规范的原则，通过新制度的创设、不合理制度的变革与改进、详尽全面的制度解释，加强制度和政策供给，确保应被公众利用享有的档案可及可用。

再次，以制度创新拓展档案开放的深度。数据时代，激活并最大化释放数据价值，是推动数据强国建设的重要任务。档案开放制度应该面向数据开放的目标和途径，形成有利于激活档案资源价值的制度规范。比如，为保障数据利用效果，政府数据开放制度往往将确保开放数据的质量作为重要原则，提出准确性、完整性、描述性、可机读等要求。档案开放制度也应该包含开放档案数据质量、数据安全等的相关规范，通过制度创新，拓展档案开放的深度，推动档案数据融入社会经济发展的大潮，同时满足各领域对档案深层开发利用的需要。

3 档案开放行动的深入与优化

档案开放行动的深入与优化，是对档案开放理念与制度的落实。在档案开放过程中，我们可将馆藏档案分为存量和增量两部分进行有针对性的探讨。因为存量部分和增量部分在档案开放中所处境况不同，面临的问题不同，在开放中的着力点和策略也有所不同。

3.1 对于增量档案，要在借力中形成合力

在借力中形成合力是指，对于增量档案开放工作，档案部门要将档案开放的任务与要求融入档案自产生到进馆所涉及的每一个环节。在政府信息公开、公共数据开放的大环境中，形成单位对其产生的相当一部分档案，在是否开放、何时开放、如何开放等问题上已作出了明确规定。比如《条例》中规定，“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开”；“行政机关应当建立健全政府信息发布机制，将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。”可见，这些档案在进馆前已“自带身份”。同时，新修订《档案法》中也规定，“尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见”。

因此，对于增量档案，一方面，应该将档案开放工作融入立档单位日常文档工作全过程，注重在档案开放前和开放过程中与立档单位或移交单位的沟通与合作，及时提供相应的业务指导。另一方面，抓住“入室”和“进馆”两个关键节点，严格把关，按照《档案法》《机关档案管理规定》等法规制度中的相关要求将档案开放任务落到实处。

3.2 对于存量档案，注重在情境分析中打破瓶颈

长期以来，我国多数综合档案馆因种种原因在档案开放工作中遗留的老问题颇多；加之近年来档案资源体系建设使馆藏资源日趋丰富，档案开放的工作量不断增大，且新修订《档案法》将档案封闭期限由30年缩短至25年，更是直接增加了档案开放审核的工作量。[8]新修订《档案法》规定，馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。在实际操作过程中，如何使档案开放审核工作形成常态化长效机制成了亟待解决的问题。

因此，对于存量档案开放，一方面，档案馆应注重情境分析，即结合已有的开放鉴定工作的进展情况、工作难点、本区域档案工作生态、人财物条件等，制定切实可行的工作方案。比如上海市档案馆在1994 年便成立了档案鉴定委员会，2004 年在新调整设立的整理编目部中设立档案鉴定工作岗位，形成了专职人员——责任部门——鉴定委员会的档案开放三级鉴定、审查与复核机制，[9]为快速、深入地推动档案开放审核奠定了坚实的基础。又如北京市平谷区档案馆，通过优化工作流程，实行“双初审”的运转机制，有力推动了档案开放的进程。各档案馆应在积极借鉴其他档案馆工作经验的同时，对自身优势、短板以及工作情境做具体分析，制定出针对性强并行之有效的档案开放工作策略。另一方面，各档案馆应善于学习和分享档案开放工作中的专业知识，以提升档案开放工作成效。档案开放鉴定是以档案鉴定标准、档案来源背景特征、档案内容特征、档案鉴定专业知识等多种信息为支撑，并从认知层面对档案作为客体的特征及其开放的必要性进行评估和判断的过程，本质上是一项“知识密集型”工作，[10]档案鉴定工作者应善于总结经验、积累相关知识，形成诸如《档案开放常见问题及解决方法手册》《档案开放鉴定操作流程注意事项》等关于开放鉴定工作的知识参考，并通过交流分享提高工作效率，继而推动档案开放工作的持续深入开展。

4 结语

不同的时代赋予了档案开放不同的内容与使命，档案开放研究可以从不同维度、不同层面展开。结合数字经济社会发展的时代背景，通过对档案开放的科学理念、制度体系、具体行动等方面进行分析，总结出新形势下档案开放的关键着力点，有助于未来档案开放工作的深入推进。

*本文系国家社科基金项目“雄安新区档案治理研究”（项目编号：21BTQ087）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]梅宏.数据治理之论[M].北京：中国人民大学出版社，2020：1.

[2]朱峥.政府数据开放的权利基础及其制度构建[J].电子政务，2020（10）：117-128.

[3]公共数据开放联合课题组.数据开放浪潮[M].北京：社会科学文献出版社，2020：3.

[4]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海人民出版社，2008：7.

[5]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：三联出版社，2012：2-4.

[6]国家档案局.丁薛祥同志在中央档案馆國家档案局调研时的讲话[EB/OL].[2021-12-24].http：//www.saac.gov.cn/ daj/yaow/201805/d7ff928a8ceb40da9d7410fe90cdb522.shtml.

[7]陆国强.推动档案事业在高质量发展轨道上迈出坚实步伐——在2020年全国档案局长馆长会议上的报告[J].中国档案，2021（01）：19-25.

[8]曾毅.档案开放审核协同机制研究——基于新修订档案法的视角[J].浙江档案，2021（08）：26-28.