关于制定《档案服务外包项目监理工作规范》的设想

徐拥军 李孟秋

摘 要：档案服务外包行业发展迅速，为进一步规范行业发展，提升档案服务外包质量，保障档案安全，需要制定一套档案行业标准对档案服务外包项目的监理工作进行引导和规范。文章在阐释制定《档案服务外包项目监理工作规范》必要性与可行性的基础上，分析了该规范应包含的监理工作总则、监理工作实施模型、监理工作支撑要素、监理工作主要阶段的目标与内容4个方面主要内容，并提出加强宣传教育、建立试点、开展专业评估、加强引导等实施策略。

关键词：档案服务外包；档案监理；项目监理；规范标准

分类号：G270

A Study of the Establishment of Standards of Archival Service Outsourcing Project Supervision

Xu Yongjun1， Li Mengqiu2

（ 1.Archival Undertaking Development Research Center in Renmin University of China， Beijing 100872；

2.School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872 ）

Abstract： Archival service outsourcing is developing rapidly. In order to further standardize the archival service outsourcing industry， improve the quality of archival service outsourcing and ensure the safety of archives， it is necessary to formulate a set of archival standards to guide and standardize the supervision of archival service outsourcing projects. On the basis of explaining the necessity and feasibility of establishing Standards of Archival Service Outsourcing Project Supervision， this paper analyzes the four main contents of the standards including the general principles of supervision， the implementation model of supervision， the supporting elements of supervision， and objectives and contents of main stages of supervision work， and puts forward the implementation strategies such as strengthening publicity and education， establishing a pilot， carrying out professional evaluation and strengthening guidance.

Keywords： Archival Service Outsourcing； Archival Supervision； Project Supervision； Codeslstandards

1 引 言

監理工作是世界范围内开展工程建设、信息化建设项目所普遍采用的监督环节。监理可理解为“监督理顺”，即做好协调与协作工作，使各个方面的力量向着科学、合理、高效的方向发展，在国家法律、法规允许的前提下，促进建设单位和承建方的委托合同得以全面履行。[1]基于监理的基本含义，参考《建筑法》《建设工程监理规范》《信息系统工程监理暂行规定》（信部信﹝2002﹞570号）《信息化工程监理规范》等法规文本对监理的界定，结合档案行业自身特色，本文将档案监理定义为：具有合法资质的档案监理单位，依据国家有关法律法规标准、档案服务外包监理合同等，在档案服务外包项目实施的各阶段内对其开展的质量控制、经费控制、进度控制和合同管理、信息管理、安全生产管理以及协调主体间的关系，以确保档案服务外包项目高质量顺利完成。

在国家治理体系和治理能力现代化的目标驱动下，档案作为国家重要战略性、历史性的信息资源，[2]是国家各项工作必不可少的重要一环。随着档案社会化的发展，档案服务外包行业如雨后春笋般涌现。“企查查”企业信息查询平台的统计数据显示，我国目前包含档案服务外包类职能的注册企业数量已达15406家（截至2022年1月4日）。[3]然而，档案服务外包行业也呈现出诸多问题，例如企业资质不达标、业务流程缺乏规范等，因此，应制订《档案服务外包项目监理工作规范》（以下简称《规范》），对档案服务外包项目的监理工作进行有效管理。

2 制定《规范》的必要性

2.1 贯彻落实新《档案法》相关规定的必要举措

2021年1月1日新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）正式实施。社会组织作为建构档案治理体系的重要力量，具有其他主体所不具备的业务、技术、专业知识等优势，[4]新《档案法》中有多项条款对于社会组织参与档案事业进行了规定。如第七条规定“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，第二十四条提出对于服务外包中的受托方进行监督[5]等，这些都传递了对于档案服务外包项目规范化发展的鼓励。但新《档案法》的规定较为宏观和抽象，无法进一步就档案服务外包项目的监理工作提供方法论和技术实施方案。因此，有必要制定细致的标准规范促进档案服务外包项目监理工作的具体实施，从而进一步贯彻落实新档案法相关规定。

2.2 促进档案事业高质量发展的相应要求

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》），其中明确提出“加快推进档案信息化建设”。[6]目前档案馆藏资源的数字化工作多以服务外包的形式开展。同时，诸如档案整理、档案管理咨询、档案销毁、档案寄存等业务也普遍采取外包形式。因此，对服务外包工作的质量控制至关重要。制定《规范》，有利于以标准规范的形式明确档案服务外包项目监理工作的具体内容与基本要求，保障档案服务外包项目的顺利开展，进一步确保档案资源体系建设优化升级，促进档案事业高质量发展。

2.3 指导构建档案监理行业的现实需要

随着档案工作的标准化、规范化、专业化发展，以及档案安全要求的不断提升，一套科学、精细的档案业务流程与管理机制亟需建立，档案监理作为其中重要一环，其机制的建立尤为必要。但是目前档案监理机制并不健全。根据笔者的调研，广东省档案局、湖南省档案局、福建省档案馆、宁波市档案局、苏州市档案馆、广东电网等均开展过档案数字化监理服务，在相关实践中暴露出档案监理制度标准匮乏、档案监理主体关系不明、档案监理机构资质不足、档案监理质量缺乏评估等问题。另外，由于监理项目收费不高且工作内容复杂、工作强度大，因此企业参与意愿不强，这尤其需要制定《规范》予以肯定与支持。因此，制定《规范》将有利于从制度规范的层面指导档案监理的建立，明确基本原则与内容，从而促进广泛社会参与，强化不同社会主体在公共事务中的参与和融入。[7]

2.4 提升档案服务外包项目质量的坚实保障

制定《规范》的设想也与目前我国档案服务外包行业日渐发展的现状相关。档案服务外包是利用、整合社会资源来提高档案工作效率的一种新型档案管理工作，[8]自20世纪90年代以来，随着档案行业市场化运作以及档案服务外包企业的发展壮大，档案服务外包发展较为迅速、市场需求旺盛、服务类型多样，但目前仍然处于“野蛮生长”的阶段，主要表现为缺少相应服务制度规范、服务过程缺乏监管、服务质量参差不齐等，种种因素影响档案服务外包项目质量，制约了档案服务外包项目的规范化发展。目前，我国档案服务外包区域发展并不均衡，李海涛等人调查发现，即便是目前开展档案服务外包较为普遍的珠三角地区，其档案服务监管也由于缺乏国家层面的行政法规指导、相关规章操作性不强[9]而存在诸多不便，更毋论其他地区。因此，制定《规范》将有利于从监管的角度完善档案服务外包工作的相关标准规范建设，从而激发档案行业的市场活力，对档案服务外包项目的具体业务开展进行全程监督，进一步提升外包服务质量。

2.5 健全我国档案标准规范体系的重要路径

《规划》指出，要“完善档案法规制度和标准规范，制定和实施引领高质量发展的档案标准体系方案，加大对不同业务领域的档案标准供给”。[10]目前，我国档案事业发展已形成一套覆盖范围广、符合实际需求、具有中国特色的档案法规标准体系，但该体系目前侧重于档案业务环节、档案技术方法、档案馆室建设等内容，与档案服务外包及外包监理相关的法规标准较为缺乏，仅有《档案服务外包工作规范》（DA/ T 68系列），且其内容主要聚焦档案服务外包项目的总体要求以及管理规范，[11]缺乏对于服务外包监理的明确规定。因此，制定《规范》能够与之前出台的相关法规标准互为补充，进而健全我国档案标准规范体系。

3 《规范》制定的可行性

3.1 国内外相关行业的监理实践为制定《规范》提供经验

1881年，美国出现了第一家监理企业——伊博森国际工程公司，主要负责工程建设的顾问、咨询等工作；法国在1929年正式施行监理制度，监理公司负责工程监理，并且只受政府管制；日本则在《建筑基准法》《建筑业法》等法律条文中明确了建设监理制度。

我国自20世纪80年代起，相关行业便开始了监理制度标准建设。在建设工程监理领域，1988年，建设部印发《关于开展建设监理工作的通知》。[12]同年，又颁布《关于开展建设监理试点工作的若干意见》。此后，全国人大、住房城乡建设部等部门相继发布了《中华人民共和国建筑法》（第四章专门对建设工程监理予以规定）、《建设工程监理规范》（GB/T 50319-2013）、《核电厂建设工程监理标准》（GB/T 50522-2019）等一系列法规标准。在信息化工程监理领域，早在2002年，国务院信息化工作办公室便在《振兴软件产业行动纲要》中指出“国家重大信息化工程实行招标制、工程监理制”，[13]同年，信息产业部发布了《信息系统工程监理暂行规定》。2005年2月至2007年8月，国家电子政务标准化整体组编写了一系列信息化监理标准规范，包括《信息化工程监理规范第1部分：总则》（GB/T 19668.1-2005）、《软件工程监理规范》《信息化工程安全监理规范》等。

实践证明，监理规范的制定能够极大提升监理能力，促进监理活动规范化开展。上述行业监理的经验和标准规范，可为制定《规范》提供借鉴和参考。

3.2 档案领域的实践探索及相关标准为制定《规范》提供借鉴

目前我国部分地区、企业已开展档案监理的有关探索，在相关实践中逐渐摸索出一套行之有效的档案监理模式与方法。例如，苏州市档案馆在馆藏档案数字化的过程中，便与在档案馆进行备案、具有一定监理专业水平的监理企业签订合同，委托监理企业在档案数字化服务外包过程中对承包方所提供的服务进行质量控制、进度控制与安全保障，从而确保档案服务外包项目的順利开展。在档案监理流程中，形成了监理合同/协议、保密协议、监理具体要求及任务说明、监理数据统计报表、工作情况说明与监理验收报告等监理工作记录或文件。从实施效果来看，类似档案监理实践在一定程度上保障了档案服务外包项目的实施质量。但同时，由于缺少统一规章制度，监理内容并不十分固定，档案服务外包项目中发包方、承包方、监理方三方关系也并不十分明确，相关经验及暴露出的问题均能为制定《规范》提供借鉴。

此外，《档案服务外包工作规范》（DA/T 68）、《纸质档案数字化规范》（DA/T 31-2017）等，有助于厘清档案服务外包项目监理工作中各参与主体角色与关系，明确档案服务外包项目具体质量要求，从而为监理工作提供依据，对于制定《规范》具有重要的参照作用。

4 《规范》应包含的主要内容

4.1 监理工作总则

监理工作总则是指监理方在开展监理工作过程中所要遵循的指导思想与基本原则，是决定监理质量的重要基础。[14]在监理工作总则中应当主要明确以下三方面内容：第一，明确监理工作的基本原则，具体包括实现对档案服务外包项目的全流程控制、确保对国内目前现有法规体系的遵从、监理企业与监理人员应具有专业素养与能力等内容。第二，阐明监理工作的业务范围。范围应与档案服务外包项目所囊括的业务类型大致相同。[15]第三，梳理监理工作中存在的主体角色与关系，具体而言，包括档案服务外包项目的发包方、承包方、监理方与档案主管部门等主体，在档案主管部门对监理活动进行监管的基础上，明晰发包方、承包方与监理方之间各自的权利和义务。

4.2 监理工作实施模型

为进一步提升《规范》的可行性，保障其简约易懂，《规范》拟规划设计监理工作实施模型。基于法规遵循原则、行业适用原则与科学简明原则，以相关法规标准为依据，通过文本分析并运用逻辑推理方法，提炼档案监理的必备要素，对各要素的内涵进行阐释。具体而言，监理工作实施模型以安全合规（即法规遵循、生产安全与档案安全）为生命线，明确监理各方责任与义务，在监理支撑要素的基础上，在项目的招标阶段、设计阶段、实施阶段与验收阶段结合监理主要内容，对监理对象进行监督和理顺，从而保证档案服务外包项目的顺利开展。

4.3 监理工作支撑要素

监理工作支撑要素是监理工作的重要保障，具体包括法规制度、监理合同、监理规划、监理细则、监理设施、监理人员、监管指导与文档资料等。法规制度主要说明在各项监理内容中须做到法规遵循。监理合同是监理工作的主要依据，在监理合同中应详细说明监理的主要工作内容，监理主体的责任与义务，监理费用的明细以及支付方式，违约责任及其解决办法等。监理规划应在对监理工作的整体情况进行分析的基础上，确定具体的监理工作制度和方法。监理细则是对监理规划的细化，应具有可操作性。监理设施系监理工作所需的设备和工具等。监理人员应明确其构成、职责、专业能力和资质，保证监理人员的配置符合工作需求。监管指导主要面向档案主管部门，明确其在档案监理活动中的监管责任，确保监理企业登记在案、监理过程安全高效、监理活动接受指导。文档资料应详细规定在监理活动中应产生的各类文档资料及其内容、格式等具体要求。

4.4 监理工作主要阶段的目标与内容

《规范》将监理工作具体分为招标阶段、设计阶段、实施阶段与验收阶段。《规范》应解释各阶段内涵及监理目标，并明确所规定的各阶段监理目标可根据实际情况由监理各方共同协商加以调整。同时，监理内容是档案监理工作实施的抓手，在档案监理各阶段，都应确保落实监理活动“三控三管一协调”，即质量控制、进度控制、投资控制、合同管理、信息管理、安全生产管理与协调。《规范》应确保档案监理活动的落实质量，保障监理活动紧跟预期进度，详细规划监理预算，确保各项活动的预算变化在可控范围内。《规范》应规定监理活动各方共同建立协商协调机制，及时处理业务过程中出现的各种问题。

5 《规范》的实施策略

5.1 以宣促识，加强宣传教育

各级档案主管部门应积极通过媒体宣传、组织培训、举办专题讲座等形式加强对《规范》的宣传教育，[16]让各级各类档案部门意识到在档案服务外包项目开展过程中加强监督管理的必要性，从而提高《规范》的应用与实施。同时，进一步规范现有档案监理企业的运作，使各项监理活动依法依规开展，切实提升档案服务外包项目质量，保障档案安全。

5.2 以点为范，建立试点示范

为保障《规范》的具体落实，检验《规范》相关条款是否充分符合现实需求，国家和地方档案主管部门可根据《规范》具体规定以及各地档案服务外包项目发展现状，选取部分业已开展档案监理工作的档案部门作为试点对象，鼓励档案部门与符合资质的档案监理公司签订监理合同，开展试点示范工作。在此过程中，加强对监理工作的经验归纳与问题总结。

5.3 以督察进，开展专业评估

在《规范》的具体实施过程中，为确保档案监理工作依法依规开展，国家和地方档案主管部门应加强对档案监理工作的监督检查，通过开展专业评估，以量化指标评定档案监理工作质量。对于部分监督检查力量不足的档案主管部门，可积极发挥当地档案学会、档案事业发展战略智库（如中国人民大学档案事业发展研究中心）的专业力量，开展相关合作。

5.4 以导助建，扶持档案监理公司发展

档案监理公司作为档案监理行业的主要参与者，对于档案监理工作的发展起着至关重要的作用。然而，由于目前档案监理行业尚处于初始阶段，档案监理公司发展的动力不足。因此，对于监理项目收费低、工作强度大等客观要素，各地档案主管部门可通过补贴、政策支持、权益保障等多种措施引导、扶持档案监理公司的发展，从而促进档案监理行业的飞跃。

*本文系中国人民大学重大项目“政府大数据治理与综合利用的标准化协同管理体系构建与应用研究”（项目编号：21XNL019）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]樊敏，宋世軍.工程监理[M].成都：西南交通大学出版社，2019：1.

[2]李孟秋.档案治理的涵义、内容与内在逻辑——基于中外治理观的审视[J].档案与建设，2020（08）：40-44.

[3]企查查.高级查询[EB/OL].[2022-01-04].https：// www.qcc.com/web/search/advance hasState=true.

[4]李孟秋.整合视角下多元主体参与档案治理的机制与路径[J].档案学通讯，2021（02）：12-19.

[5]国家档案局.中华人民共和国档案法[EB/OL].[2021-11-29].https：//www.saac.gov.cn/daj/falv/202006/79ca4 f151fde470c996bec0d50601505.shtml.

[6][10]國家档案局.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-12-10].https：//www.saac. gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762 868683.shtml.

[7]徐拥军，李孟秋.再论档案事业从“国家模式”走向“社会模式”[J].档案管理，2020（03）：5-9.

[8]李海涛，王月琴.我国珠三角地区档案服务外包发展问题与对策研究[J].档案学通讯，2018（04）：89-94.

[9]李海涛，苗亚新.珠三角地区档案服务行业监管现状问题及对策分析[J].档案学通讯，2021（02）：35-43.

[11][15]国家档案局.档案服务外包工作规范 第1部分：总则：DA/T 68.1-2020[S/OL].[2021-12-11].https：//www. saac.gov.cn/daj/hybz/202005/13c44a4c7bb847ada280e460d3db5a 5b/files/516cae755eda4519a55ac61e6848dbac.pdf.

[12]建设部.关于开展建设监理工作的通知[EB/OL].[2021-12-11].http：//law168.com.cn/doc/view id=142224.

[13]国务院信息化工作办公室.振兴软件产业行动纲要（2002年至2005年）[EB/OL].[2021-12-10].http：//www. gov.cn/zhengce/content/2016-10/12/content_5117974.htm.

[14][16]嘎拉森，徐拥军.关于制定《综合档案馆服务规范》的思考[J].浙江档案，2021（04）：32-33+36-37.