北京非首都功能疏解与河北承接对策研究

冯鸿雁　朱云飞

[摘要]京津冀协同发展战略实施以来，北京非首都功能疏解取得了明显进展，初步形成京津冀相互促进的区域经济布局。然而，受限于河北的经济基础薄弱、先进要素匮乏、城镇化水平较低、营商环境不佳等因素，河北的承接能力严重不足，极大制约了承接非首都功能的效果。立足新发展阶段，加快推进河北承接非首都功能疏解，需要进一步完善承接政策、筑牢承接基础、提升承接能力、优化承接平台和改善承接环境，在承接过程中实现河北产业升级与高质量发展。

[关键词]京津冀协同发展;非首都功能;承接平台;城镇化

[中图分类号]F0615[文献标识码] A[文章编号] 1673-0461（2022）01-0061-07推动京津冀协同发展，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的“牛鼻子”，不仅是解决北京“大城市病”的必然要求，也是促进河北转型升级、推动区域协调发展的重要保障。

一、文献综述

关于“功能疏解”的概念和内涵，官方和理论界尚没有明确、统一的界定，但大都将产业转移与疏解作为其核心内容。

产业转移是区域经济学的重要内容。早在20世纪30年代，日本经济学家赤松要（1932）就提出了“雁行模式”理论，认为产业替代能够推动产业升级。阿根廷经济学家劳尔·普雷维什（1949）的“中心-外围”理论，反映了发达资本主义国家和发展中国家之间的产业布局状况。美国经济学家弗农（1966）的产品生命周期理论，分析了产业转移的动因与动态路径，这一理论后被引入区域经济学成为梯度转移理论。小岛清（1977）的边际产业扩张理论，从比较优势变化角度分析了国际产业转移规律。刘易斯（1978）的劳动密集型产业转移论，分析了劳动密集型产业在发达国家和发展中国家之间的转移现象[1]。20世纪90年代后的新经济地理学派，如克鲁格曼（1990）、藤田昌久（1999）从集聚角度对产业转移现象及其原理进行了剖析，认为产业的集聚与扩散主要取决于区域发展中的向心力和离心力对比。

近年来，针对京津冀协同发展下的承接非首都功能或产业疏解问题，国内学者也做了大量研究，主要集中在四个方面。一是非首都功能问题。翟炜等[2]分析了北京的首都功能空间特征;王欣等[3]研究了非首都功能的内涵及其疏解的必要性;王辉等[4]对北京的首都核心功能与非核心功能进行了比较界定。二是产业转移问题。皮建才等[5]构建了京津冀区域内的产业转移模型，分析了功能拥挤程度对产业转移的影响;管军等[6]研究了京津冀之间的软硬件差距、高环境成本、高搬迁成本对北京产业转移的影响;文宗瑜[7]剖析了北京三次产业与天津、河北一二产业的对接融合问题;刘宾[8]从京津冀协同发展的政策、基础设施和地缘优势入手，研究了政府协调、市场主导、财税和金融政策对承接产业转移的作用影响。三是承接平台问题。王金杰等[9]分析了影响非首都功能承接的平台载体问题，提出承接平台较多、配套能力不足，自身机制不活是重要制约因素;刘艳等[10]重点剖析了城镇承接平台，提出夯实城镇化产业、完善城市服务功能、规划产业园区等建议;沈洁[11]、张晗等[12]通过构建指标体系，综合比较了河北各城市对非首都功能转移的承接能力。四是分地域分领域承接问题。郭幼佳等[13]、李倩玮等[14]、桂喜民等[15]、柳天恩等[16]分别分析了保定、廊坊、邯郸、雄安新区承接非首都功能疏解问题，赵芳[17]、薛建明[18]分别针对唐山承接京津养老服务、张家口承接北京高校疏解等问题进行了专题研究，张权[19]、蔺丰奇等[20]、王殿茹等[21]还分别分析了非首都功能疏解中的公共服务均等化、社会保障、生态环境等问题。

整体看，众多学者围绕北京的非首都功能或产业疏解进行了大量研究，也针对河北承接提出了发挥政策引导、建设承接平台、完善基础设施、提升创新能力等诸多建议。这些研究大多针对某一领域、某个地域或某方面问题，提出增强河北承接能力的若干建议。本研究拟在以上研究的基础上，从经济基础、要素供给、承载平台、发展环境、政策机制等多个方面，综合分析河北的承接状况，提出相对系统而客观的对策建议。

二、进展状况

七年多来，京津冀三地加强对接、密切协同、资源共享、优势互补，在产业转移、生态建设、交通一体化等方面取得了明显进展，河北承接非首都功能疏解、京津冀相互促进的区域经济布局初步形成。

（一）疏解空间格局逐步优化

中央调整优化首都空间布局，打造“一核两翼”，一核即首都核心区，两翼即北京城市副中心和雄安新区，符合国际上解决“大城市病”问题经常采用“跳出去”建新城的通行方法。雄安新区为非首都核心功能的集中承载地，已从规划阶段转入大规模建设阶段，近两年加快推进120多个重大项目建设，推动疏解项目优先向新区启动区疏解，将启动区打造为承载非首都功能的高质量样板。廊坊北三县加速融入北京城市副中心，与通州实现了规划、标准、政策、管控的“四统一”。渤海新区、曹妃甸等其他承载地不断优化布局，以北京现代汽车沧州工厂为代表的一批先进制造业疏解项目落户河北，北京近百家医药企业入驻渤海新区，曹妃甸协同发展示范区已签约亿元以上京津合作项目123个。

（二）疏解交通体系基本成型

坚持打造轨道上的京津冀，河北与京津联手打通或拓宽对接路32条段、2 005公里，河北铁路运营里程、高速公路通车里程分别达到7 870公里、8 042公里，均列全國第2位，秦皇岛港、唐山港、曹妃甸港、天津港、黄骅港等港口互动频繁、相互串联，初步形成轨道、空港、海港一体化的大交通格局。通关一体化改革进一步深化，已有超85%的北京企业选择以京津冀跨关区一体化方式通关。雄安新区高速路网正在加快建设，京雄、津雄高铁实现雄安新区与京津直达，京雄高速实现雄安新区与北京中心城区直达，京雄、京德高速公路与大兴国际机场直通，初步构建起多中心、网络化的综合交通布局。

（三）疏解政策红利持续注入

中央不断出台相关领域非首都功能疏解的具体举措，制定了户籍、教育、医疗卫生、社保、中央预算内投资、住房等激励约束政策，形成了进一步推进北京非首都功能疏解的“1+N+X”方案政策体系。京津冀不断加强公共服务交流合作，在教育、卫生、养老等方面先试先行，对接效果较为显著。先后组建12个京津冀高校创新发展联盟，多所北京高水平中小学与河北开展合作办学。北京22家市属医院积极与天津、河北开展医疗合作，43项临床检验结果在京津冀485家医疗机构实现互认[22]。京津冀人力资源服务地方标准实现统一，社会保险转移接续深入推进，协同推进养老服务向环京周边地区延伸。

（四）疏解协同平台加快建设

京津冀三地围绕构建和提升“2+4+46”产业合作格局，择优共建了一批特色示范园区。在高端装备产业方面，重点建设了北京（曹妃甸）现代产业发展试验区，首钢、金隅等北京重点企业加快布局曹妃甸。在大数据产业方面，北京大数据产业链向廊坊、张北、怀来等汇聚落地，初步形成了廊坊的“大数据走廊”和张家口的“中国数坝”。在大健康产业方面，建设了滦南（北京）大健康国际产业园，被国家批准为北京保健品企业外迁异地监管区域，形成综合服务及研发、医药保健产品制造、医用制品生产、高端医疗电子设备生产、医疗器械及设备生产、物流仓储等六大产业分区。近年来，河北与京津共建科技园区、创新基地、技术市场等创新载体超过210家，“京津研发、河北转化”的协同创新发展模式初步形成。

三、主要挑战

尽管河北承接非首都功能疏解有了明显进展，但对标打造现代化新型首都圈、形成我国经济发展新支撑的协同发展目标要求仍有一定差距，典型体现在京津冀经济总量在全国位势逐步下降①，三地间发展差距却不断拉大，其重要原因之一在于作为三地发展程度最低的河北承接能力不足，主要体现在以下几方面。

（一）承接基础较弱，河北的经济发展层次低，与北京的梯度落差影响了产业的循序转移

河北与京津的经济发展程度迥异，存在明显的发展梯度落差。从产业结构上看，2020年北京的三次产业增加值结构为03∶158∶839，天津为15∶341∶644，河北为107∶376∶517。与北京相比，河北的第一产业占比超出104个百分点，第二产业占比超出218个百分点，第三产业占比则低了322个百分点。与中央提出京津冀协同发展战略之前的2013年相比，河北与北京的各产业差距均有所缩减，但改进程度不明显，其中第三产业占比差距平均每年仅缩减不到1个百分点。从人均生产产值上看，2020年北京、天津、河北的人均生产总值分别为1649万元、1016万元、485万元，北京、天津分别是河北的34倍、21倍，比2013年的倍数（分别为30倍、21倍）还有所扩大。从人均财政收入上看，2020年北京、天津、河北的人均一般预算收入分别为251万元、139万元、051万元，北京、天津分别是河北的49倍、27倍，比2013年的倍数（分别为55倍、47倍）有所缩小，但依然明显大于人均生产总值的差距（见表1）。

受京津冀间的经济发展梯度落差较大以及区域梯度推移粘性的影响，北京向河北产业转移难以循序进行。一方面，北京想转移的产业，河北未必接得住。河北工业制造业相对落后，产业配套水平与北京转移企业的发展需求匹配度较差，北京设计研发的很多产品，河北产业链对接不上，难以承接生产制造。2019年，北京输出津冀的技术合同成交额仅占流向京外地区的78%，典型反映了三地間的产业技术程度差距。另一方面，河北想承接的产业，京津未必想转移。京津冀协同发展战略实施以来，除了沧州的北京现代汽车、大数据基地和医药产业园等少数项目外，京津向河北转移的大都是批发零售、仓储物流、食品加工等附加值较低的传统制造业和一般服务业，虽然有助于疏解非首都功能、拉动当地就业，但对全省产业转型和经济高质量发展意义不大。

（二）承接能力较低，河北的先进要素和资源不足，不利于扭转北京对周边地区的虹吸效应

与北京相比，河北的人才、资本、技术和公共服务水平等要素资源存在明显短板，直接制约了河北的承接能力。一是技术创新能力低。2020年河北的研发经费投入强度为175%，仅相当于全国平均水平的3/4，居各省第16位，远低于北京的644%、天津的344%。从引领科技创新浪潮的独角兽企业②看，2020年我国共有251家独角兽企业，集中在北京（82）、上海（44）、杭州（25）、深圳（20）、广州（12）、天津（9），河北未有1家。二是高层次人才不足。河北虽为人口大省，人口数量居全国第6位，但高层次人才十分缺乏。国家统计局“七普”主要数据结果显示，我国每10万人中拥有大学（大专及以上学历，下同）文化程度的为15 467人，占全部人口比重为1547%。其中，北京、天津、河北占比分别为4198%、2694%、1242%，河北的大学文化程度占比情况不仅远低于京津，也低于全国平均水平，居各省第24位。作为高层次人才代表的两院院士，河北籍院士115人，在河北工作的仅有19人，不及北京一所高校的数量。三是金融资源长期外流。河北省金融体系不健全，全省仅有11家城市商业银行，信托、证券、期货和保险法人机构均仅有1家，没有大型商业银行和股份制商业银行法人机构，与金融总部云集的北京和作为北方金融中心的天津相差甚远，导致大量金融资本流出。四是公共服务水平较低。我们选取教育、医疗、养老、文化等领域的12个典型指标分析，2019年河北各项指标均低于北京，其中生均计算机数量、生均教育经费、每百万人口三级医院数量、城乡居民基础养老金标准、每25万人拥有博物馆数量、人均拥有公共图书馆藏量等6个指标不足北京的一半，每百万人口三级医院数量、退休人员人均养老金、每25万人拥有博物馆数量等指标与北京的差距比2013年还有所扩大（见表2）。

正是由于这些要素资源的巨大差距，导致北京对河北的辐射作用未充分发挥，甚至仍持续着长期以来的虹吸效应。随着我国高速公路、高铁、5G等交通通信设施的完善，虽然给河北带来了一定的过境效应，但车流、人流、物流、资金流和信息流等大都仅在沿途地区经过，并未对河北沿线地带产生明显的发展效应，反而在某种程度上加剧了河北产业要素的移出，加重了河北的边缘化状况。

（三）承接平台不强，河北的新型城镇化和产业园区发展滞后，影响了承载服务功能的充分发挥

城镇及符合城市规划功能的园区是各类要素特别是先进生产要素的主要载体，但河北这些载体的发展层次相对滞后，承载功能尚未充分发挥。

一方面，城镇化水平不高。长期以来，河北的城镇化水平一直偏低，2020年城镇化率为601%，不仅远低于北京（876%）、天津（847%），甚至低于全国平均水平（639%）38个百分点，居第21位，在东部沿海省份中居于末位。分县看，2019年全省有70个县（占县域数量的58%）的常住人口城镇化率不足50%。全省县域平均人口463万，有26个县人口不足30万，

大厂、新河、尚义等县人口不足20万，其城区人口仅有几万人。较低的城镇化水平，不利于人才、技术、资本、社会服务等资源聚集，极大影响了承接能力。此外，河北城镇体系和布局也不合理，影响了先进要素的集聚。如，全省设区市数量少，在全国人口最多的10个省份中排名最末，而且多为中小城市，没有人口超过500万的特大城市，在全国城市等级中的地位较低。同时，县级单元数量全国第2，仅少于四川，但城镇化水平较高的市辖区和县级市数量较少，2020年市辖区数量占县级单元比重为293%，位居10个人口大省的末位。另一方面，经济园区实力较弱。园区是实体经济特别是战略性产业的重要载体，河北虽拥有190多家省级以上各类园区，数量居全国前列，但实力较弱、带动力不足。从层次看，国家级开发区在各类开发区中居最高地位。在2020年全国218家国家级开发区中，河北拥有11家（含6家开发区和5家高新区），数量居全国第6位，但没有1家进入全国综合实力30强，在2019年园区生产总值、财政收入指标上，均没有1家达到沿海地区（共107家）的平均标准，各园区生产总值甚至都在沿海地区后30名之列。从产业看，河北许多开发区的产业层次较低，多处于初级加工制造环节，而且普遍缺乏具有引领作用的龙头企业，园区企业关联度不高，多为孤岛型企业，难以发挥集聚效应和规模效应。而且，许多开发区没有自身明确的产业定位，相互间产业趋同，在招商引资和承接产业转移过程中往往出现恶性竞争等现象。

（四）承接保障不足，河北的营商环境和生态环境有待改善，制约了北京非首都功能疏解的积极性

环境是经济发展的重要保障。当前，河北的营商环境和生态环境均不甚乐观，在一定程度上挫伤了京津项目向河北疏解转移的积极性。

一方面，营商环境亟须改观。近年来，河北持续推进“放管服”改革，相继实施“双创双服”“三创四建”“三重四创五优化”等活动，2021年又开展“营商环境十大专项行动”，经济发展环境逐步优化。但仍有部分县域的营商环境不容乐观。近五年的河北的政府工作报告中，每年都提及“营商环境”问题③，各地曝光的典型案例也层出不穷。2018年三河某企业1个月先后迎接各级检查21次，2019年沧州以刑事执法干预经济纠纷导致椰风集团遭轮番查封瘫痪，2020年景县向企业分解税收任务、征收“过头税”，石家庄等地违规设置限高限宽设施和检查卡点等，不断凸显了改善营商环境的紧迫性。21世纪经济研究院发布的《2020年296个地级以上城市营商环境报告》显示，全省11个设区市中，位居前100名的仅有石家庄、唐山两市，位居后100名的则有承德、张家口、邯郸、邢台、沧州、衡水等6市。另一方面，生态环境有待改善。近年来，河北实施的压减产能“6643”工程、大氣污染防治攻坚战等，对改善生态环境发挥了重要作用，但相比中央要求和人民期望仍有较大差距。2020年全省优良天数比率为699%，超额完成蓝天保卫战三年行动计划目标，但仍明显低于870%的全国平均水平，仍有石家庄、唐山、邯郸、邢台等4市位居全国地级及以上城市大气污染指数后10位。2020年纳入国家考核的地表水水质监测断面中，河北的水质优良（Ⅰ～Ⅲ类）断面比例为662%，远低于846%的全国平均水平，有沧州、邢台、廊坊等3市位居全国地级及以上城市地表水环境质量后20位。此外，为改善生态环境，部分地区的环保政策还存在“一刀切”问题，进一步加剧了部分省内企业的移出倾向。“十三五”期间，河北钢铁生产企业由107家减至68家，一些钢铁企业外迁到内蒙古、广西等地，位列中国民营企业500强的德龙钢铁集团甚至将总部搬至上海。高碑店曾是“中国炉具之乡”，鼎盛期拥有180余家炉具生产企业，全国市场占有率达到40%，近年来受停产限产等影响，约80%的企业都淘汰退出或转移外省。

四、对策建议

立足新发展阶段，深入推进京津冀协同发展，疏解北京非首都功能和产业转移，关键是提升河北的承接能力，确保疏解对象“转得出、留得住、能发展”，在承接过程中实现河北的产业转移与高质量发展。

（一）完善承接政策，加强京津冀规划对接和政策衔接

针对当前京津冀协同发展中存在的政策体系错位、规划指导不足等问题，对三地现行的各类发展政策和规划进行全面梳理，加强相互间的统筹衔接。一是完善协同推进工作机制。破除属地管理壁垒，进一步推动构建三地疏解和承接工作的顶层设计与合作机制，建立完善产业、教育、医疗、养老等分领域的协商机制。二是编制具体领域协同规划。依据京津冀协同发展规划纲要，对近年来的三地协同发展状况进行全面评估，在此基础上，进一步完善相关规划，并滚动编制京津冀产业对接、生态共建、公共服务共享等若干个三年行动计划。三是加强协同发展政策衔接。加强发展规划、投融资、财税、环保、法律、人才等政策的协同性，做到信息共享、政策共商，持续深化河北与京津签订的产业、教育、医疗、社保等合作协议，完善产业转移对接企业的税收分享机制，建立统一的京津冀全域医疗卫生服务准入标准，探索一体化养老服务模式，共同推动公共就业服务制度的调整完善，促进资源要素在京津冀区间有序合理流动。四是发挥财政金融引导作用。对承接京津的符合河北产业政策，发展潜力大、贡献程度高的项目，采取规划和板块等整合方式，统筹安排河北优势产业发展、工业转型升级等专项资金，并采用股权投资、产业引导基金、融资担保、企业债券等方式，积极吸引金融和社会资本投入。

（二）筑牢承接基础，形成京津冀紧密协同的产业链条

针对河北产业基础薄弱、短板弱项明显等问题，应立足河北省情，逐步提升产业层次，减缓与京津的产业落差，努力打造对接京津的产业链和上下游紧密协同的供应链。一是锻造产业链供应链长板。深入实施万企转型、产业链集群化发展等行动计划，推动河北的钢铁、石化、建材、纺织等传统产业，实施智能改造、转化科技成果、升级换代产品，发展服务型制造，提升对接京津产业的层次。二是补齐产业链供应链短板。实施产业基础再造工程、战略性新兴产业振兴工程和数字经济倍增计划，引导各类资源向大数据、现代通信、新型显示等战略性新兴产业聚集，加快布局冰雪产业、被动房、康复器具、工业机器人等未来产业，与京津研发、营销等环节形成更加紧密的供应链。三是集聚产业新业态新模式。大力发展智能制造、在线服务、跨境电商、数字会展等新经济模式，利用雄安新区开发建设、冬奥会筹办等有利时机，出台发展总部经济、楼宇经济的相关规划和政策，集聚高端产业。特别是利用河北的现有优势，积极吸引京津资源，加快推动河北数据中心从“存储地”转为“功能地”，通过新型数据中心设施、IT、网络、平台、应用等多层架构的融合联动，打造京津冀新型数据中心产业链聚集区。四是扶持县域特色產业。实施特色产业培育壮大工程和专精特新“小巨人”企业培育工程，重点发展产业关联度高、辐射带动作用大的特色支柱企业，打造一批单项冠军，通过特色产业和细分产品拓展与京津产业对接的空间。

（三）提升承接能力，吸引京津各类先进生产要素集聚

针对河北先进生产要素缺乏，承接非首都功能疏解能力不足的问题，加快优化各类要素供给，特别是吸引京津先进要素集聚。一是共建创新平台。采用股权投资引导基金、创业担保贷款补贴、产业园区专项债券、科技创新券等，完善多元化、有效率的科技支持机制，大力支持北京各类研发机构与河北共建技术创新服务平台，在科学研究、成果转化、人才培养等方面开展全方位的战略合作。如，支持中关村专业园区在河北特色产业领域设立创新中心、孵化器及转化基地，配套相应的优惠政策，吸引全国高端人才和创新创业主体集聚。二是吸引人才流入。立足京津冀产业状况，制定河北的人才需求、项目、资源和政策清单库，与京津知名高校共建产业研发中心，集聚产业领军人才，同时完善聚才引才用才制度，探索人才编制管理新机制，吸引京津候鸟型人才来冀创业。三是强化土地保障。做好用地规划布局，积极盘活存量建设用地，完善城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、城乡建设用地增减挂钩等政策，对承接京津产业转移的重点项目足额保障用地需求。四是缩减公共服务落差。交通、市政、水利、环保等基础设施是承载疏解的动脉系统，教育、卫生、养老等民生项目是承接疏解的保障系统。根据不同的项目种类和投融资回报方式，积极争取政府专项债券，利用国际金融组织贷款、国开行等政策性银行贷款和金融债券，以及采用PPP方式，支持重点基础设施和民生项目建设，提升河北的公共服务水平。鼓励和引导京津优势教育、医疗资源，通过合作共建、委托管理等方式向河北延伸和转移，提升就业、社保、养老、托幼等公共服务水平，缩小京津冀公共资源配置上的差距，促进京津冀基本公共服务均等化。

（四）优化承接平台，推进新型城镇化和产业园区发展

做好非首都功能承接，必须进一步做强城镇和园区两大承接平台，提升综合承载能力和服务功能。一是提升承载能力。推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，促使公共服务、环境卫生、市政公用等设施提级扩能，增强城镇聚集和辐射效应。二是优化空间布局。合理确定城市规模、人口密度、空间结构，进一步推进县改区、镇改街、村改居，有序拉大城市框架，优化河北行政区划。结合国土空间规划编制，统筹抓好区域性中心城市、重要节点城市和县城布局，既推动中心城市做大做强，也依托特色产业集群和专业村镇，打造一批承接疏解、创新创业、文旅康养、生态农业休闲等特色小镇。三是提升园区能级。对全省近200家各类园区进行优化整合，探索建立园区统一协调机制。推行产业链招商、集群招商、板块招商等方式，增强招商引资的针对性，做强做优园区产业规模。其中，注重亩产效益综合评价，对土地长期闲置、无法形成财税经济效益的项目进行清理。四是打造承载高地。加强区域引领，鼓励雄安新区、廊坊北三县、张家口崇礼等重点承载地发挥比较优势，率先承接非首都功能疏解，将雄安新区打造成非首都功能疏解集中承载地和京津冀公共服务共建共享示范区。充分发挥河北自贸区大兴机场片区的载体和纽带作用，将其建成京冀两地共商共建共享创新的“试验田”，出台一系列有利于促进跨行政区域协同发展的创新制度。同时，结合本地产业优势和区位优势，沿京广、京九、京沪等铁路和高速公路通道，布局建设若干个定位明确、特色鲜明、产城融合、专业化发展的“微中心”，有效承接非首都功能疏解，为京津冀协同发展起到带动和示范作用。

（五）改善承接环境，深化“放管服”改革和生态治理

为更有效地承接非首都功能疏解和产业转移，推动全省高质量发展，必须进一步优化河北的发展环境，以良好环境吸引人、引进资本和项目。一是优化政务环境。围绕“办好一件事”，编制“一件事”办事指南，推广“一号一窗一网”“一窗通办”“一站式服务”等模式，实现前台后台、线上线下无缝对接和高效服务。大力推进“数字政府”建设，打造统一安全的政务大数据平台，支持医疗、交通、教育等公共部门的数字化转型，为企业和群众提供更便利、更高效的公共服务。二是完善政策环境。严格落实中央及我省出台的各项税费减免政策，健全涉企收费目录清单动态调整制度。开展专项评估行动，对近年来的各项优化营商环境政策进行集中梳理和效果评估，将执行中的有效政策分门别类进行归集，不易操作的尽快制定配套细则，未落实的形成责任清单抓紧整改。三是改善生态环境。推进大气、水、土壤污染治理，统筹开展山水林田湖草一体化生态保护，探索排污权有偿使用和交易制度，推进市场化碳汇交易，建立绿色信贷扶持机制，设立绿色发展子基金。同时，实施环保政策精准管控，根据市场主体生产情况和行业类别采取不同的限产、停产等措施，简并对企业实施的各类监督检查，减少对市场主体生产经营活动的影响。通过优美的生态环境，吸引京津各类先进生产要素向河北转移。

[注释]① 2013—2020年，三地经济总量占全国比重由93%降到85%。

② 独角兽企业标准为创业10年以内、市场估值超过10亿美元且未上市的企业。

③ 2017年报告提出，“放管服”改革还不到位，营商环境亟待改善;2018年提出，营商环境尚需改善，政府部门服务质量和效率有待进一步提高;2019年提出，改革开放亟待深化，营商环境还需大力改善;2020年提出，营商环境尚需优化，“放管服”改革还不到位，民营经济发展有不少“隐形壁垒”;2021年提出，营商环境仍需改善，政府部门形式主义、官僚主义问题仍不同程度存在。

[参考文献][1]方大春. 区域经济学： 理论与方法[M]. 上海： 上海财经大学出版社， 2021.

[2]翟炜， 陈明玉， 闫博. 北京首都功能空间特征及非首都功能疏解评估[J]. 北京规划建设， 2016（6）： 62-66.

[3]王欣， 花红星. 京津冀协同发展中北京非首都功能疏解问题对策研究[J]. 呼伦贝尔学院学报， 2018， 26（6）： 55-59.

[4]王辉， 张明. 京津冀协同视角下河北省承接首都功能疏解和产业转移的研究[J]. 统计与管理， 2016（4）： 88-90.

[5]皮建才， 薛海玉， 殷军. 京津冀协同发展中的功能疏解和产业转移研究[J]. 中国经济问题， 2016（6）： 37-49.

[6]管军， 乔月. 京津冀经济协同发展背景下河北省承接京津产业转移推进策略研究[J]. 河北工程大学学报（社会科学版）， 2017， 34（3）： 55-57.

[7]文宗瑜. 疏解非首都功能與京津冀协同发展的同步推进[J]. 北京人大， 2018（3）： 50-52.

[8]刘宾. 非首都功能疏解背景下京津冀产业协同发展研究[J]. 宏观经济管理， 2018（8）： 68-73.

[9]王金杰， 周立群. 非首都功能疏解与津冀承接平台的完善思路——京津冀协同发展战略实施五周年系列研究之一[J]. 天津社会科学， 2019（1）： 89-94.

[10]刘艳， 孙晓然. 京津冀协同视角下河北省承接京津产业转移的策略分析——基于新型城镇化视角[J]. 商业经济研究， 2017（7）： 208-210.

[11]沈洁. 京津冀地区非首都功能转移承接能力评价[J]. 河北学刊， 2020， 40（4）： 162-170.

[12]张晗， 成微. 京津冀协同发展背景下河北各城市产业承接能力研究[J]. 特区经济， 2019（10）： 52-56.

[13]郭幼佳， 吕美惠， 刘梦月. 京津冀协同发展与雄安新区设立背景下保定承接京津产业转移策略研究[J]. 智库时代， 2019（20）： 21.

[14]李倩玮， 尹晶. 京津冀协同发展战略下廊坊市承接京津产业转移研究[J]. 对外经贸， 2018（8）： 64-66.

[15]桂喜民， 谢思远. 京津冀协同发展视角下邯郸承接产业转移研究[J]. 统计与管理， 2018（1）： 48-54.

[16]柳天恩， 张泽波. 雄安新区承接北京非首都功能的进展、问题与对策[J]. 改革与战略， 2021， 37（7）： 109-116.

[17]赵芳. 京津冀协同发展背景下唐山承接京津养老服务的问题研究[J]. 工业技术与职业教育， 2020， 18（1）： 105-109.

[18]薛建明. 京津冀协同发展背景下张家口承接北京高校疏解的路径和措施[J]. 学园， 2020， 13（3）： 1-3.

[19]张权. 以公共服务均等化助推非首都功能疏解[J]. 国家治理， 2018（17）： 44-48.

[20]蔺丰奇， 孔鑫鑫. 非首都功能疏解承载地社会保障协调发展——基于欧盟社会保障开放性协调机制启示[J]. 河北省社会主义学院学报， 2018（3）： 79-83.

[21]王殿茹， 邓思远. 非首都功能疏解中生态环境损害赔偿制度研究[J]. 生态经济， 2017， 33（9）： 142-145.

[22]京津冀协同发展领导小组办公室. 牢牢把握北京非首都功能疏解“牛鼻子”努力推动京津冀协同发展迈上新台阶取得新成效[N]. 人民日报， 2021-03-12（11）.Study on the Noncapital Functions Relief of Beijing

and the Undertaking Countermeasures of Hebei

FengHongyan，ZhuYunfei

（1. Hebei GEO University， Shijiazhuang 050031， China; 2. Department of Finance of Hebei Province， Shijiazhuang 050051， China）

Abstract： Since the implementation of the coordinated development strategy of BeijingTianjinHebei region， significant progress has been made in easing Beijing’s noncapital functions. The regional economic layout of mutual promotion between Beijing， Tianjin and Hebei has initially taken shape. However， due to Hebei’s weak economic foundation， lack of advanced elements， low urbanization level， poor business environment and other factors， Hebei’s undertaking capacity is seriously insufficient， which greatly restricts the effect of undertaking noncapital functions. In the new development stage， to promote the undertaking of the non capital functions in Hebei， it needs to further improve the undertaking policy， build a solid undertaking foundation， improve the undertaking capacity， optimize the undertaking platform and improve the undertaking environment， so as to realize the industrial upgrading and highquality development of Hebei in the undertaking process.

Key words：coordinated development of the BeijingTianjinHebei region; noncapital function; undertaking platform; urbanization

（责任编辑：张梦楠）

收稿日期：2021-10-26

作者简介：冯鸿雁（1965—），男，河北赵县人，管理学博士，研究员，河北地质大学副校长，主要研究方向为宏观政策、区域经济;朱云飞（1980—），男，河北衡水人，经济学硕士，河北省财政厅研究员，研究方向为财政政策。DOI： 1013253/j.cnki.ddjjgl.202201008