复杂适应系统理论视角下审管融合困境的生成机理——基于X市行政审批改革的个案考察

蔡龚涛，戴均

（陕西师范大学哲学与政府管理学院，陕西 西安 710119）

一、研究缘起

为了适应市场经济体制和破解政府机构改革的瓶颈，中央政府于2001年开始推动行政审批制度改革。改革历程可划分为四个阶段：第一阶段（2001—2007年），以取消和调整行政审批事项为主；第二阶段（2008—2013年），以建立行政审批局并逐步划转权力为主；第三阶段（2014—2020年），以探索相对集中行政许可权改革为主，并将其纳入“放管服”视域下系统推进；第四阶段（2021年至今），2021年国务院《政府工作报告》首次提出了“要把有效监管作为简政放权的必要保障，全面落实监管责任，加强对取消或下放审批事项的事中事后监管”，此阶段的工作重心是推动审管有机衔接，并向制度化、精细化、一体化发展。

当前行政审批局改革模式下审管融合主要面临着原有审管共同体格局被打破而产生的利益冲突问题［1-2］、审管职能边界不清与信息衔接不畅而形成的责任模糊化问题［3-4］和“条条”钳制“块块”造成的体制机制问题［5-6］。学者针对这一系列审管融合困境提出了相应解决措施，包括要依托互联网和大数据打通审管部门间的数据共享通道［7］,合理配置审批权和处罚权［8］，制定完善的衔接运行制度等［9］。

学界虽然对行政审批局改革模式下审管融合困境做了整体镜像性描述，但缺乏从具体案例中考察审管融合的运行流程，以及对困境的内在成因进行系统性分析。基于上述讨论，对“行政审批局改革模式下审管融合困境的生成机理”的问题进行深入思考，不仅有助于理解审管两部门间的责任划分依据、具体互动过程及行为选择的逻辑，也能丰富和完善审管融合改革的理论基础。为解决上述问题，本文以X市行政审批制度改革为考察对象，通过深度访谈和实地参与获得第一手的资料，描绘审管融合的运行机制，并构建审管融合困境的生成机理模型，从而尝试打开审管融合过程中的“黑箱”。

二、理论基础及契合性分析

（一）复杂适应系统理论

复杂适应系统理论（Complex Adaptive Systems，简称CAS）在20世纪末被约翰·霍兰教授正式提出后，虽然在工程、经济及生物领域被广泛应用，但在社会系统领域的研究还处于起步阶段［10］。复杂适应系统指在系统内部，结构、形式和功能各异的主体基于自身的学习和经验积累改变行为方式，从而适应其他主体的发展要求和整体环境的要求，并且在改变自身的同时会改变整体环境，从而形成一个动态变化着的系统［11］。复杂适应系统具有四个显著特征，依次是聚集性（Aggreg ation）、非线性（Non-linearity）、流（Flow）和多样性（Diversity）［12］。具体来说就是：聚集性即低层次功能个体的结合可以形成某种高层次的功能，进而影响整个系统功能的变迁；非线性指系统内部一个小的变动都足以影响整个系统的发展方向，输入资源与输出结果之间具有乘数效应等非线性关系；流指系统内部各个适应性主体之间或主体与外部环境之间进行信息与资源的交换；多样性指系统内的各自适应性主体彼此各异。

此外，标识、内部模型和积木是支撑复杂适应系统内部演化的三个重要交流机制［12］。标识是引导主体进行相互识别、筛选并实现聚集，从而形成系统边界的机制；内部模型具有特定的功能结构，主要源于主体与其他主体或环境交互作用过程中获得的历史经验，是主体适应新环境的预知机制和决策机制；积木是复杂适应系统的基本构件，也是构建内部模型和行为模式的基本元素，通过调整积木组合方式可以使系统具有新功能和结构。

复杂适应系统理论有三个经典模型。首先，“刺激—反应”模型指主体与环境的交互方式，具体表现为“接收刺激信息—处理外部信息—行为效果反馈”这一基本过程［11］。其次，回声模型可以被理解为在复杂适应系统中具有多个位置，每个主体都有进攻标识、防御标识和资源库，当两个主体在同一位置相遇且一个主体进攻标识与另一主体防御标识相匹配时，它们则进行资源交流［12］。最后，涌现模型强调主体间发生非线性交互作用，从而使得系统具备更高层次结构与功能。

（二）契合性分析

近些年，公共管理学者逐渐以CAS理论视野重新审视政府自我治理行为，如政府探索的审管分离后再融合的改革。实际上，审管融合中的每个主体及其所处的外部环境和具体运行过程共同构成了一个庞大的复杂适应系统。

首先，审管融合所处的运行环境是复杂的、开放的。行政审批制度对社会运行发展有着巨大影响，其改革过程需要考量各类社会要素。社会、经济、技术等外部环境始终处在高度不确定性和频繁变化发展的态势中，这对审管融合的建设提出诸多新要求和新挑战。

其次，复杂适应系统中主体具备学习能力，彼此相对独立又相互联系［13］。审管融合过程包括多个核心主体，每个主体在自己所处的小环境中具有极大的自主性活动空间，形成独有的目的观念、组织结构以及行为策略。而主体在彼此互动的过程中，会主动学习和创新，通过重塑由自身的价值观念、认知结构和行为模式所构成的内部模型，进而回应多样化的诉求。

最后，审管融合的运行过程是一个具有多元主体交织、动态流频繁交换与改变、产出结果不可预测等特征的复杂适应系统。审批部门和监管部门等主体在面临不同的条块结构环境、考核问责压力时，会基于自己的功能定位，通过构建的责任分配机制、信息共享机制、联动保障机制等，频繁与其他主体进行互动，以满足各种目标要求，但执行的结果并非遵循线性逻辑。

三、资料收集与案例简介

（一）资料收集

本研究的信息数据和各项材料均由笔者于2020年6月至12月间在X市市级和区县两个层面进行收集和整理，获取方式主要有三种：一是分别与X市及其下辖区县行政审批局相关工作人员、部分区县市场监督管理局工作人员等共计66人开展非结构化个别或集体访谈（如表1所示），并形成访谈记录3万余字；二是采取非参与式观察法，多次参加审批流程、联席会议、现场勘验等审管融合环节；三是系统收集省、市及其各区县发布的涉及审管融合的各类政策文本、新闻报道、统计数据等。通过三种途径获取的研究资料符合三角论证的原则，能够在较大程度上保证资料全面、准确地反映X市行政审批改革过程中推行审管融合的现状及其困境。

表1 访谈对象基本资料统计表（节选）

（二）案例简介

本文以X市推进行政审批制度改革的典型案例为主要资料来源和分析对象，深入描绘审管融合的具体运作流程及方式，进而剖析审管融合的实施困境及其成因。

1.X市实施行政审批制度改革的历程

X市拥有较大的市场主体存量，辖区内传统商贸业发达、新兴产业蓬勃发展、重点建设项目众多。X市为优化营商环境，以深化相对集中行政许可权改革为抓手，于2017年7月成立首个区级行政审批局。在陕西省政府于2018年12月出台“三级四同”服务事项清单和相对集中行政许可权改革工作方案后，X市在辖区范围内开启了大规模成立行政审批局的进程。其中，市行政审批局没有划转审批权力，主要负责指导各区县行政审批局推进“一枚印章管审批”的改革。

2.X市推进审管融合的实践图景

X市下辖各区县行政审批局于2019年出台《行政审批与监管协调联动工作制度（试行）》，按照“谁审批谁负责”和“谁主管谁监管”的原则，建立审批信息通报制度、监管结果抄告制度、部门联席会议制度、特派联络员制度、对上协调联动制度，初步形成了审管融合的框架。为进一步确保行政审批与事中事后监管无缝衔接，各区县行政审批局于2020年再次修订协调联动文件，增建联合勘验制度、评估考核制度、责任追究制度，从而形成了审管融合新框架。

3.X市推进审管融合的现实困境

虽然X市各区县行政审批局按照链条思维推动审批与监管协调联动，一定程度上也实现了二者间的融合，但在现实中审管融合不畅的情况多有发生。

首先，审批标准制定环节，责任主体缺失。监管部门在转移审批权力的同时，需要明确相应的审批标准，但当出现新型审批事项时，监管部门往往推诿制定审批标准的责任，出现制定主体缺失的局面。

其次，审批办理勘验环节，参与动力不足。在联合勘验过程中，行政审批局需要主导这一过程，并协调多个监管部门，而监管部门常以人力、物力等资源不足为由，推迟或缺席联合勘验，导致审批效率降低。

再次，审管信息共享环节，数据内容繁杂。审管两主体一般通过专用邮箱传输信息，但在实际运作中两主体均表示信息传输内容过于庞杂且内容推送不够精准化，需要耗费大量精力整理材料。同时，行政审批局认为监管部门在转发上级职能部门的文件时，没能实时和准确地告知“条条”间的专业信息。

又次，监管执行反馈环节，责任闭环失效。随着审批权力的划转，监管部门获得了较为充实的监管力量，但其监管理念仍停留在“以审代管”层面，监管后的结果没有及时地反馈给行政审批局，不想管、不善管的问题凸显。

最后，评估考核监督环节，制度约束性弱。虽然各区县制定了监管责任追究制度和评估考核制度，但是考核问责的标准、对象以及触发机制模糊化，使得制度缺乏解决审管衔接不畅的纠偏能力。

四、审管融合困境的生成机理阐释

X市各区县在推动行政审批改革过程中，虽然期许通过构建多项协调联动机制，实现审管分离后的再融合，但是在现实场域中仍存在诸多审管联动不畅的情形，这无疑加剧了审管融合系统的复杂性。本文基于X市实践，从复杂适应系统理论视角出发，按照“基础前提—运行条件—主体适应—外部环境”的逻辑，构建审管融合困境的生成机理的分析框架（如图1所示）。

（一）条块分割的改革路径：职能嵌构

地方政府在探索行政审批局改革模式的过程中，难以突破条块分割的体制框架，行政审批局和监管部门作为审管融合中的基本构件，其功能的发挥会受到这一基础条件的约束和限制。X市的改革采取了自下而上和差异化执行路径，即市级和区县都成立行政审批局，但这两者在功能、内部结构和组织目标方面均有较大差异。区县扮演着试点改革的角色，在属地管理的权限范围内，依照“三级四同”清单将原职能部门的审批权力横向集中划转到行政审批局。而市行政审批局并未进行实质性权力的划转和调整，且市级各职能部门仍对口管理区级各职能部门。在这一改革模式下，地方政府难以有效地理顺区县行政审批局和监管部门的事权，易发生“职能嵌构”的情形。简言之，行政审批局与监管部门不仅存在职能交叉的情形，而且行政审批局履行审批职责需要以监管部门嵌入其内部运作为前提。

具体来说，各区县为了适应“条条”管理现状，得到上级职能部门对行政审批局审批效力的认可，规定监管部门在划转审批权力的同时，需要制定好各类审批标准。就提升行政效率而言，新设、增减、取消审批标准的权力都应由行政审批局独立行使。实际上，受条块结构关系制约，监管部门需要参与审批标准的制定，但其基于部门利益、目标导向和责任归属的考量，往往推诿责任。职能嵌构带来的影响也在与Y区行政审批局N局长访谈中得到证实。他指出：“行政审批局只是负责做菜，而菜标准成色都是原部门设定，如果政策法规调整了或出现新审批事项，原部门不重新设定标准，我们制定也不合规。最后，只能采取折中办法，由我们先制定，再交给他们审校，这样也会出现审批时效滞后的问题。”（访谈记录：20200807—N局长）

（二）动力流：阻滞与异化

推动审管融合的本质就是要实现跨部门间的协调与合作，即多个部门间需要连接或共享信息、资源和能力，从而完成单一部门难以达成的目标，并且当存在强大的召集者和关系网络等连接机制时，合作才更有可能成功［14］。换言之，信息流、资源流、权力流等构成的动力流是实现审管融合的核心要素。

从图1可以清晰看到，参与审管融合的主体包括区县行政审批局、区县原职能监管部门、市行政审批局、市职能部门四大类主体。不同主体之间的信息流通会因部门本位主义思想［15］、信息共享泄露风险、组织结构藩篱以及不畅通的协调网络等而出现阻滞。特别是由于不同主体间尚未建立统一的信息传输系统与平台，区县行政审批局作为信息接收的终端，无论是与横向部门沟通，还是获取纵向部门信息，都面临着“一对多”的局面，且其与市职能部门的交流需要以区监管部门作为信息传播中介站点，这将影响信息传递的完整性、有序性和时效性。

审管融合是一个多方共同协作的过程，应当由强大的召集者即权威部门负责组织协调、考核评估与监督问责，从而来保证协调的顺畅性和提高合作效率。在实际运作中，区县政府没有单独成立负责协调、考核和监督审管融合工作的权威主体，依托于正式组织结构而形成的权力流并不存在。处于同一科层地位的区县行政审批局只能通过熟人关系资源与其他主体就审批标准、事项、过程等内容进行频繁协商，用资源流代替权力流即通过非正式关系代替正式的权力约束机制。而异化结果往往导致联动的不稳定性和效力不足等问题，表现为资源流的脆弱性将会增加后续协调成本。正如X市行政审批局宣教处S处长所说：“权威协调主体没有设置在行政审批局，这使得区行政审批局在开展工作时会面临诸多麻烦。比如，区自规局局长受市自规局任命，而市上只认条条部门的人签字，审批局局长签字都不行。就算相应的审批权力划归到审批局，也需要审批局相关领导通过个人关系协调区自规局。”（访谈记录：20201208—S处长）

（三）自适应主体：能力差异化

行政审批局改革模式是以行政体制改革为撬杆,促使政府在优化事前审批服务、加强事中事后监管、重视社会信用建设中创建良好营商环境，进而走向现代化治理［16］。因此，从改革的逻辑起点而言，审批与监管是政府职能的一体两面。在行政体制改革过程中，政府需要通过重设组织机构、重配部门职权，以及调整权责关系等方式实现两主体在功能上的有机融合。但行政审批局和监管部门作为独立的主体，分别具有迥然不同的结构功能、运行机制和阶段性目标导向。两主体也会基于各自的角色定位，通过克服组织记忆、调适认知观念、改变内部架构和行为方式以适应不同的改革变化。

行政审批局作为此次改革的核心责任主体，直接决定着改革的成效，承担着巨大的考核评估压力，需要具有较强的创新意识。作为新设立的组织机构，行政审批局也可以较为灵活地调整内设结构，以满足变革要求。监管部门则从原职能部门直接转设而来，以事中事后监管为主要职能，虽然并不直接承担改革压力，但是其内部结构调整和人事变动都会面临较大利益阻隔，会导致监管部门职能转变较慢。这突出表现为监管部门的监管思维理念仍停留在“以审代管”层面，没有认识到“审批是责任，监管是权力”。同时，两主体的差异化调适能力会使其分别做出不同的行为策略，最终产生较大目标偏差，不利于构建审管融合共同体。正如Y区市场监督管理局W科长所说：“我们这些职能部门尚未真正形成匹配性的监管意识，监管方式在2到3年内才能渐进改变以适应新模式。这样的状态下，监管部门也就不会主动或缺乏相应能力配合行政审批局一起完成改革要求。”（访谈记录：20200916—W科长）

（四）外部环境：刺激与反馈

行政环境虽为改革提供必要的资源支持，但同时也约束着改革的方向和进程。行政环境可以分为由经济、法律、政治、技术等要素所构成的外部一般环境和由部门关系所构成的外部具体环境［17］，两个不同层次的环境共同影响着组织机构的行为逻辑。

在X市改革过程中，市行政审批局虽不履行审批职能，却具有对区行政审批局在政务服务办事效率、审批权力划转进度等多方面的考核权力。区县行政审批局在绩效激励和考核压力的刺激下，一般会积极作为，采取一系列举措，如容错纠错机制、并联审批机制等。各区县行政审批局没有可借鉴的成熟经验，只能依靠自我摸索进行谨慎改革，致使一些做法会因“不能突破现行法律”而搁置，最终表现出对法律的依附。在访谈过程中，诸多工作人员均表达了对审批创新面临担责风险的担忧：“我们行政审批人员其实也挺无奈，既要面临市局对营商环境的考核，又要考虑到审计的问责。为了能尽快提升审批速度，我们采取了容错制度，但审计又不管我们到底是为了实现何种目的而创新，只是看容错行为违规不违规。”（访谈记录：20200807—21.28—工作人员）

当前改革的重心仍聚焦于政府如何优化审批职能，以回应社会民众和市场主体要求提高办事效率的诉求。行政审批局改革模式虽旨在破解审批职能与监管职能杂糅的局面，致力于助推审批的集成化与简约化，却没能为监管改革提供配套资源。现阶段，各级政府并没把理顺监管部门上下级关系、优化监管方式、扩充监管力量、盘活监管载体、构建大监管格局等作为改革重点，忽视监管部门面临的履职难题和寻求其对行政审批制度改革的支持，甚至使监管部门做出抵触行为。再加之，条条部门收紧审批职责权限，如工商总局于2018年出台的文件要求被授权局不得再委托其他行政机关行使外商投资登记权，这在一定程度上进一步强化了监管部门的本位主义。

五、研究结论及整合路径

基于复杂适应系统理论视角和案例分析，本研究构建了一个行政审批局改革模式中审管融合困境致因的系统分析框架：首先，既定条块体制框架下的权力调整和划转易产生“职能嵌构”，职能嵌构进一步放大部门利益壁垒、模糊责任归属、加剧目标导向偏差，从而降低审管联动效率和消解融合效能。其次，横向实体部门之间以及纵向部门之间因缺乏统一的信息传输平台等而易出现联动不畅的局面。此外，负责协调、监督和考核审管融合工作的权威主体的缺失，使得权力流异化为资源流，导致融合的成本增高。再次，审批与监管部门作为自适应主体，两者多方的差异性会使其分别采取不同的行为策略，不利于构建审管融合共同体。最后，审批部门在面临考核问责和不能随意突破法律法规双重压力下做出的依附型行为，监管部门在缺乏改革资源支持和条条部门本位主义思想的影响下做出的抵触型行为，不利于行政审批局改革模式的纵深发展。

上述生成机理分析框架对促进审管融合具有一定的实践意义，明确了后续改革的着力点和关键要素。首先，推进市级审批权力划转，理顺审管职责。在权力位阶体系当中，区县始终处于弱势位，为了能够充分释放区县行政审批制度改革的红利，应推进市级层面相对集中行政许可权改革，由市级政府承担行政体制改革的主要压力。其次，引入区块链信息技术，建设平台政府。借助区块链技术赋予各方同等的信息获取权，能够消除治理主体间的沟通障碍，也可以建设政府部门工作支持子平台，极大地便于行政审批局与多方机构的合作与协调。再次，培育主体适应性能力，推动内部变革。最后，优化行政外部环境，重塑行为逻辑。地方政府需给予行政审批局以更大的容错空间，采取“自主性赋权”办法［18］，激活行政审批局的创新思维，向监管部门倾斜更多的资源，以系统性推进“放管服”改革。

本研究构建了行政审批局改革模式下审管融合困境生成机理的分析框架及其系统化整合路径，丰富了行政审批制度改革的研究。同时，本研究也存在一定的研究局限和可进一步讨论的空间。一是本文的资料来源于非结构化访谈和案例素描，具有适用情形的特殊性。因此，无论是融合困境的生成机理还是整合路径都应当再充分结合各地实践情况加以分析。二是本研究虽然以复杂适应系统理论作为切入视角并构建了审管融合困境生成机理模型，但没有将各类具体机制进行细致翔实的说明。此外，也可以从跨部门协同治理、整体性治理等视角开展理论分析。