新旧动能转换背景下青岛市招商引资绩效评价研究

○ 徐倩，尹欣欣

（青岛科技大学 经济与管理学院，山东 青岛 266061）

一、引言

党的十八大以来，习近平总书记两次视察青岛市，作出了构建对外开放示范区、建设现代化国际大都市的重要指示[1]。山东省委也要求青岛市发挥模范带头作用，积极走在开放发展的前列。为此，青岛市以新旧动能转换工程为统领，提出了“投资青岛就是投资国家战略”的重大决策，制定“双招双引”攻势方案，以突出招商引资对经济发展、产业结构调整、创新驱动、改善社会民生的带动作用[2]。“双招双引”作为青岛市十五大攻势之一，是青岛市经济发展的主要抓手。“双招双引”攻势即招商引资、招才引智，目的是通过更广阔的市场空间去优化配置资源，实施精准走访招商，着重产业链招商，提高项目落地率，增加大项目招引，提升内外资引进质量，创新发展开放平台，完善人才集聚新机制，有效推动青岛市经济和社会的发展。

然而，随着各地经济转向高质量增长，加之受到全球经济下行、外部经济环境有所恶化等影响，目前青岛市的招商引资工作距招商引资攻势目标还有相当大的差距，特别是青岛市招商引资工作存在项目落地率低、投资项目质量低、产业布局不合理、招商精准度低等问题，在很大程度上影响了青岛市招商引资工作的整体推进。因此必须通过“双招双引”攻势把招商引资工作作为攻坚任务以实现其突破性发展。招商引资已成为影响青岛市加快新旧动能转换、提升城市品质的重要因素，基于新旧动能转换和“双招双引”攻势的青岛市招商引资绩效评价研究具有其现实意义。

本文基于青岛市招商引资现状，结合新旧动能转换、招商引资、绩效评价等一系列相关理论，对比分析国内外新旧动能转换背景下招商引资及其绩效评价的相关研究，从政府招商业绩、产业精准招商、企业营商环境三个层面构建新旧动能转换背景下招商引资绩效评价指标体系，采用熵权Topsis法对青岛市新旧动能转换背景下招商引资工作进行绩效评价，依据综合评价结果提出推进青岛市招商引资工作的对策建议。

二、新旧动能转换背景下招商引资的相关研究

（一）国内研究现状

国内有关招商引资的研究主要包括招商引资方式、问题及对策、绩效评价三个方面。一是招商引资方式研究。杨玉春提出，地方政府招商方式可以大体划分为三类：直接型招商、主导型招商、引导型招商[3]。杜林提出，市场主体作用逐步显现的新常态下，要实现以商招商、中介招商、精准招商、无地招商、产业链条招商的新路径和新思维的转变[4]。张文聪提出，地方政府当前应以新兴产业为导向，以精准招商为路径，实现驻点招商、展会招商、旅游招商、以商招商等招商方式的创新[5]。马相东等提出，我国的招商引资经历了外资为主、内外资并重、“双招双引”等主要阶段，招商引资政策普遍向“惠强惠大惠新”趋势发展[6]。二是招商引资问题及对策研究。王桂芹提出，我国大部分地区招商引资存在招商产业结构单一、招商引资机制不完善、盲目招商、随意性强、运作流程繁杂、招商人员素质参差不齐等问题[7]。叶丽杰指出，目前招商引资存在引进项目数量有限、引进项目质量不高、引进项目较为混乱等问题，在招商引资时必须注重抓好招商规划、优化产业布局，注重招商选资、重视引进项目的把关，突出产业招商、横向上注重产业集群、纵向上注重产业链，加强软硬环境建设、优化投资环境[8]。黄莹、吴奇等指出，我国招商引资存在招商引资方式及策略落后、招商引资监督制约机制缺失、招商引资工作人员综合素质普遍不高等问题，若要改变招商引资现状，则应转变政府职能，培育专业化招商队伍，完善监督评价体系，优化招商引资软硬环境建设等[9-10]。秦建妍提出，要通过提升工作人员的专业素质、完善监督机制、创新生态招商机制、转变地方政府职能等来突破当前招商引资工作存在的问题[11]。罗熙昶研究了国际产品周期理论，认为政府在招商引资中的作用并不明显，企业一般会从产品当前的生命周期阶段判断是否要进行对外投资[12]。胡思佳等提出，要提高土地市场供给效率，建立多元化政绩考核机制，落实差异化的工业用地最低出让价格，避免出现工业用地闲置的情况[13]。三是招商引资绩效评价研究。李刚提出，当前招商引资绩效评估强化分类考核、拓宽考核主体范围，应进一步创新考核模式，改进绩效考核的程序方法，强化绩效考核的结果应用，突出考核实效性[14]。陈雯提出，招商引资绩效管理应在确定招商引资绩效管理目标、明确招商引资绩效考核对象、细化招商引资绩效考核指标基础上，结合KPI关键指标法进行绩效评估，并根据考核结果给予奖惩[15]。

（二）国外研究现状

Olatunji等人提出，招商引资能够有效破解生产效率和社会生活水平低下的困境，通过引入外资和技术，推动当地经济和产业发展，最终促进人民群众收入的提高[16]。Wemy明确提出，当前吸引外商投资最重要最直接的因素是税收缩减，通过有效的税收缩减能为企业带来直接性的经济利益[17]。Tyran等研究发现，通过招商引资，能够对本地区的经济发展、财政收入、环境建设、生活水平各方面带来积极效应，政府等相关部门应该注重招商引资工作的开展，积极利用招商引资手段促进当地的进步和发展[18]。Brautigam分析研究了影响越南辅助产业外商直接投资的八个因素，如市场规模、人力资源、基础设施等[19]。

（三）研究评述

目前国内外招商引资的研究存在以下几点不足：一是大多集中在理论层面，缺乏具体城市的实证研究和定量分析；二是研究主体有局限，研究主体多为政府部门，缺乏以企业等为主体的研究；三是缺乏相应的绩效评估体系，虽然已有少量关于招商引资效果评估的研究，但缺乏一套标准的、规范的、系统的招商引资绩效评价体系。基于此，本文选择“双招双引”攻势下青岛市招商引资的绩效评价为研究对象，旨在弥补理论和实证研究上的不足，为青岛市招商引资工作的开展提供建议，为推动青岛市“双招双引”攻势的突破和经济社会的全面发展有所助力。

三、新旧动能转换背景下招商引资绩效评价指标体系设计

（一）数据来源

根据研究时间的有限性及数据的可得性，选取青岛市10区市（市南区、市北区、崂山区、李沧区、城阳区、即墨区、西海岸新区、胶州市、平度市、莱西市）的产业招商引资数据作为样本。招商引资绩效评价指标体系中的定量指标数据主要来自《2019年青岛市统计年鉴》《2018年青岛市国民经济和社会发展统计公报》、2018年各区市国民经济和社会发展统计公报、2018年青岛市现代产业精准招商重点项目推进计划进展情况、2018年青岛市走访招商项目数据库等；定性指标数据主要通过对10区市实地调研，由招商引资项目第三方评估调查问卷结果统计获得（直接采用青岛市2018年走访招商活动实施效果评估、企业营商环境评估的调研结果）。在完成数据收集以后，为避免数据量纲带来的影响，对数据进行标准化处理。

（二）指标体系的构建

在借鉴国内外招商引资绩效评价研究、政策法规等相关文献的基础上，充分考虑传统招商引资绩效评价体系中相关绩效主体、产业结构调整升级影响，结合新旧动能转换背景和“双招双引”攻势，消除传统招商引资绩效评价单纯侧重数量指标考核的弊端，最终确定从政府招商业绩、产业精准招商、企业营商环境三个层面，采取定性指标和定量指标相结合的方式，构建新旧动能转换背景下青岛市招商引资绩效评价指标体系（见表1）。

表1 新旧动能转换背景下青岛市招商引资绩效评价指标体系

（三）绩效评价方法的选择

新旧动能转换背景下招商引资绩效评价体系作为一个多指向型的综合评价系统，涉及政府、产业、企业等多元评价方向，基于各区市的不同发展情况和水平，招商引资绩效水平应努力接近目前的最优状态，远离最差状态。因此，在对多个评价方法进行综合考量的基础上，本文选取熵权Topsis法作为评估方法。此方法既符合新旧动能转换背景下招商引资绩效评价定量指标的客观性要求，又能够在评价过程中根据优劣距离对各区市招商引资实际情况进行排序。

1.建立原始判断矩阵。若通过n个指标来评价m个区市，相应样本值为Xij（i=1，2，…，m；j=1，2，…，n）的判断矩阵为：

式（1）中，Xij是指第i个区市的第j个指标的评价值。

2.构建联立方程组，获取权重值Wej。

式（2）中，eij是第j个指标的熵值，dj代表信息冗余度。

3.对矩阵进行规范化处理，使用向量规范法建立规范矩阵。将第i个区市的第j个指标的标准值与第j个指标的综合权重相乘，得到规范矩阵Zij：

4.确定最优方案和最劣方案。

最优方案为：

最劣方案为：

6.计算相对贴近度。

Ti值越大表明越接近正理想解，评价结果越优，反之则越差。

7.障碍度模型。为进一步评估绩效评价的影响因素，选取因子贡献度（Uij）、指标偏离程度（Oij）、障碍度（Fij）3个指标数据对影响因素进行衡量，得到障碍影响因子。公式如下：

式（9）中，Wij为单项指标权重，Rij为单项指标所属指标的权重；式（10）中，Xij表示指标的标准值。

四、新旧动能转换背景下青岛市招商引资绩效实证研究

（一）数据预处理

结合新旧动能转换背景下青岛市招商引资绩效评价指标体系，对青岛市10区市的招商引资绩效进行实证研究。由于评价指标体系中指标的统计单位不统一，为消除不同指标间量纲的相互影响，对数据进行预处理。本文采取极差标准化法对10区市原始数据进行标准化处理。公式如下：

正向指标

负向指标

其中，Yij为数据规范值，Xij为第i个区市的第j个指标的原始值（i=1，2，…，m；j=1，2，…，n）。

（二）指标权重

运用熵权Topsis法为各项指标赋权。熵值越小，信息量越大，此项指标在综合评估中的作用也越大，相应的权重也就越高。指标权重如表2所示。

表2 新旧动能转换背景下青岛市招商引资绩效评价指标权重

（三）熵权Topsis法绩效评价结果

1.一级指标评价结果。青岛市新旧动能转换背景下招商引资绩效综合评价结果（一级指标得分）如图1所示。从整体来看，青岛市新旧动能转换背景下招商引资绩效得分为0.1～0.7，10区市的综合绩效得分差异较大，平均绩效得分为0.315。其中，西海岸新区、胶州市、即墨区、城阳区、崂山区、平度市6区市的综合绩效得分高于平均值，其余4区市南区、李沧区、市北区、莱西市的综合绩效得分低于平均值。从10区市排序来看，西海岸新区的招商引资绩效得分最高，为0.645，胶州市次之，为0.361，以下依次是即墨区、城阳区、崂山区、平度市、市南区、李沧区、市北区、莱西市，得分分别为

图1 新旧动能转换背景下青岛市招商引资绩效评价一级指标得分

0.350、0.343、0.322、0.320、0.266、0.223、0.190、0.128。

2.二级指标评价结果。青岛市新旧动能转换背景下招商引资指标层（二级指标）综合绩效得分如图2所示。从整体来看，政府招商业绩的综合绩效得分为0.0～0.9，产业精准招商的综合绩效得分为0.1～0.6，企业营商环境的综合绩效得分为0.1～0.7，二级指标的平均绩效得分分别为0.230、0.349、0.365，企业营商环境指标得分最高，产业精准招商次之，政府招商业绩最低。从政府招商业绩来看，西海岸新区的综合绩效得分最高，为0.843；其次是胶州市、即墨区、城阳区，得分分别为0.310、0.308、0.299，且均高于平均值；再次是崂山区、市北区、莱西市、市南区、平度市、李沧区，得分分别为0.146、0.111、0.088、0.084、0.067、0.043，且均低于平均值。从产业精准招商来看，胶州市的综合绩效得分最高，为0.555；其次是平度市、即墨区、西海岸新区，得分分别为0.548、0.518、0.460，且均高于平均值；再次是李沧区、城阳区、市南区、崂山区、市北区、莱西市，得分分别为0.278、0.266、0.264、0.230、0.226、0.143，且均低于平均值。从企业营商环境来看，西海岸新区的综合绩效得分最高，为0.610；其次是崂山区、城阳区、市南区，得分分别为0.606、0.489、0.453，且均高于平均值；再次是李沧区、胶州市、市北区、平度市、即墨区、莱西市，得分分别为0.319、0.262、0.260、0.246、0.235、0.168，且均低于平均值。

图2 新旧动能转换背景下青岛市招商引资绩效评价二级指标得分

（四）障碍度模型影响因素结果

利用指标权重和原始数据加权计算出10区市的障碍度得分，将得分排在前13的障碍因子作为青岛市新旧动能转换背景下招商引资绩效改善的关键制约因素，具体如图3所示。项目投资总额、签约落地率、产业用地、创新环境、实际到账外资、“双招双引”重点项目数、人才环境、新增签约数、引进项目数、生活环境、产业新动能招商、走访企业数、基础设施环境13个指标的障碍度得分较高。其中政府招商业绩的准则层指标占7个，产业精准招商的准则层指标占2个，企业营商环境的准则层指标占4个。同时，根据障碍度计算结果可知，政府招商业绩对青岛市新旧动能转换背景下招商引资绩效得分影响最大，其次是企业营商环境，最后是产业精准招商。

图3 新旧动能转换背景下青岛市招商引资绩效评价指标障碍度得分

（五）绩效评价结果综合分析

1.青岛市招商引资绩效整体较好，但区市间差异较大，整体发展不协调。

2.青岛市政府招商业绩略有不足。尤其是项目投资总额、签约落地率、实际到账外资等因素制约了招商引资绩效。

3.青岛市产业精准招商相对不足。当前青岛市产业精准招商并没有实现大的突破，精准招商重大项目引进、新旧动能转换优选项目等因素对招商引资绩效影响较大。

4.政府招商业绩是影响青岛市招商引资绩效的主要因素。政府招商业绩中的项目投资总额、签约落地率、实际到账外资等因素对招商引资绩效贡献最大，属于关键因子。产业精准招商、企业营商环境等因素也在不同程度上对招商引资绩效产生影响，如创新环境、“双招双引”重点项目数、精准招商重大项目引进额、新旧动能转换优选项目数、产业用地、基础设施环境等因素都在较大程度上影响了招商引资工作的绩效。

五、新旧动能转换背景下青岛市招商引资绩效评价研究结论及对策

（一）研究结论

青岛市招商引资工作在新旧动能转换重大工程的引领下有了质的提升和飞跃，不仅注重招商引资的数量、目标，更注重招商引资的质量、产业精准度。青岛市在新旧动能转换的基础上通过招商引资实现了产业结构调整，其产业布局更趋合理，已经由传统支柱产业的发展转向新兴未来产业和优势特色产业的发展，突出了第三产业为引领，第一产业和第二产业辅助发展的导向。

青岛市的招商引资工作也存在如下不足：

1.政府层面。一是项目签约落地率低，引进项目“走的多、谈的多、签约少、落地少”问题突出。虽然青岛市以走访招商的形式促进了招商引资工作的进一步落实，且走访次数总量和走访企业总数都在增加，但项目签约数并没有实现明显提高，甚至出现负增长。二是区域发展不协调。从绩效评价结果来看，区域发展差异较大，最高分和最低分相差0.528。由此可见，各区域招商引资工作发展极不协调，这不利于青岛市整体招商引资工作的推进和发展。政府部门应注意统筹各区域发展，以先进带后进，保障各区域经济稳步提升。三是监督考核评价机制不完善。招商信息录入不够及时和准确、招商工作年度总结质量不高、奖惩不明确等问题的出现表明需进一步完善相关监督考核评价机制，从而加大对招商主体单位的考核评价力度。

2.产业层面。一是产业精准程度较低。青岛市按照20个领域开展精准招商，但从目前已经促成的在谈、签约、在建、待建项目来看，规划的企业项目中真正体现青岛市特色、发挥青岛市优势的项目较少，较散，依托于青岛市沿海城市发展的优势产业占比较低。像海洋科技产业仅占1.6%，船舶海工产业仅占1.2%，卫星导航产业仅占0.2%等。因此，整体上来看，青岛市招商引资工作的产业体系框架模糊，招商盲目性大，产业符合度较低，未能达到精准招商的效果。二是精准招商与产业建构之间的规划、协调不充分。一方面招商管理信息系统缺乏产业统计与管控项，导致精准招商活动以及招商项目管理均缺乏产业现象方面的统计与分析；另一方面，精准招商与产业构建之间的规划、协调存在问题，现代产业建设由青岛市发展改革委负责，而招商引资是由青岛市商务局负责，在招商引资工作实践中，产生了为招商而招商的现象，在实质上忽视了青岛市产业结构优化升级的重点。

3.企业营商环境层面。一是创新能力不足，高尖端技术人才欠缺。从障碍度评价中可以看出，创新环境对整体招商引资绩效的影响较大，因此创新环境对新旧动能转换的实施至关重要。而创新环境的完善有赖于高素质专业人才的补充，引进高尖端技术人才，保障人才供给，能够更有效地促进新旧动能转换的实施和招商引资工作的推进。二是基础设施环境建设不足。交通运输、通信、水利、供排水供气、供电设施等基础设施建设能够为企业在当地运营提供有效保障，而青岛市基础设施环境建设的不足对企业注资产生了重大影响。改善当地基础设施环境建设，可以吸引更多的企业来青注资，推动青岛市新旧动能转换的实施和招商引资的发展，促进区域经济的进步和发展。

（二）对策建议

针对以上招商引资工作中存在的不足，本文提出如下政策建议：

1.政策层面。一是积极落实政策到位。认真贯彻国家以及省、市扩大利用外资和对外开放的相关政策，把现代产业精准招商系列相关优惠政策吃透学透，并运用到招商引资实际工作中。通过各种媒介平台如网络、报纸等做好政策的宣传推介，真正让政策输送到企业和大众群体中。监督各区市、经济功能区等政策落地情况，保障政策的延续性，及时兑现社会化奖励等相关政策，实现政策的激励促进作用。二是强化部门督导考核。建立产业招商监测指标体系，对于当前的招商引资情况进行实时监测和反馈，以便及时了解新旧动能转换背景下招商引资成效和工作绩效。出台新旧动能转换背景下招商引资考核办法，争取将产业招商相关指标纳入招商引资工作考核体系，通过量化考核更有效地激发工作人员的工作积极性。形成招商引资工作绩效通报制度，将招商引资重点指标数据定期向市委、市政府汇报。三是提升招商管理服务水平。努力打造一流服务环境，做到审批快、时间短、服务优。积极推进青岛市“3540”改革，即3个工作日完成企业开办审批，5个工作日完成不动产登记，40个工作日完成工程建设项目审批，让招商服务真正做到省时省事省力。同时优化招商信息管理系统，实现其对产业的统计与管控，从而对招商引资工作真正起到支撑作用，提高招商引资工作效率。

2.产业层面。一是加强产业招商布局的精准度。各区市要根据自身产业发展趋势，围绕加快新旧动能转换，开展“四新”、蓝色、高端、新兴产业走访，把握招商产业整体发展方向，切实通过招商实现四区引领、多园突破。进一步细化产业部署，结合特色和重点发展产业，按照“差什么招什么、弱什么招什么”的原则，联系实际情况开展“双招双引”工作，做到产业布局有框架、有方向、有内容、有优势。二是加大项目推进力度。重点进行新旧动能转换重大招商引资项目建设，制定相关管理办法和优惠政策，充分利用动能转换产业基金，完善项目管理推进体制机制，推动项目引入、落地、实施整个流程的开展。贯彻落实现代产业精准招商行动，把握青岛市“956”重点产业招商方向，有针对性地面向世界知名企业、行业领先企业通过多种方式进行招商，加速引进重点企业招商项目。做好已入库项目的服务和推进，大力培育支持存量项目，从整体上提升招商引资的质量和效率。三是促进产业集群发展。根据本地的产业布局情况，合理引导各区市、经济功能区主导产业集群发展，明确区域优势产业发展方向，确立主导产业，实现重点招商，精准招商。加快建设产业体系，推进优势产业高质量发展，如现代海洋、轨道交通装备等，促进产业集群体系向优势产业集群方向发展靠拢，将产业集群拓展为优势产业集群。建设产业智库，充分利用好高校、研究院所、产业协会、龙头企业等资源，制定相关管理办法。四是重视产业园区建设。做好园区的整体规划、布局安排，使各产业能够协调发展，实现资源共享，在最大程度上节约成本，增大收益。同时设定园区项目准入门槛，招引主导产业项目，保障集群产业发展质量。提升园区建设质量，建立完善的园区内部考核办法，可借鉴浙江省“亩产效益”的做法，通过考核提升园区主导产业发展效果，集聚要素重点发展优势产业集群，促进产业园区专业化、高质量发展。

3.营商环境层面。一是改善政策政务环境。全面推进简政放权，深化“放管服改革”，降低门槛，减少审批环节，提高办事效率，提升服务质量，优化体制机制，严格监督监管，同时推广“互联网+”政务服务，使政府服务线上化、平台化、信息化。加强招商引资顶层设计，强化组织保障。成立招商引资专项指挥部，专门负责招商引资各攻坚板块的项目推进和协调，建立健全招商引资项目机制体制，全方位推动产业结构调整，实现招商引资攻势。二是培育科技创新环境。提升自主创新能力，重点建设高端创新平台（实验室、创新中心、研究中心等），借助高等院校和科研机构的力量，共同打造产业创新基地，为科技创新打造良好的环境支撑。重大关键技术实施重点突破，前沿技术、颠覆性技术等关键技术加大创新实施力度，增加研发投入，对重点研发领域重点培养和发展。三是优化经济市场环境。促进招商要素透明化：一方面推动公共资源的透明化，定期公布相关招商资源；另一方面促进政务服务的透明化，实行清单管理。扩大招商网络，制定招商促进办法，调动社会力量建立专业化招商公司，鼓励当地各大企业、商会等开展“双招双引”工作，同时根据其实际绩效兑换奖励。四是完善人才配套环境。完善创新人才队伍建设机制，按照精准招商的要求对口招人，重点引进高学历专业人才负责招商任务，同时引进更高学历和层次的专业人员参与招商工作规划、产业研究、分析等方面的工作。提高招商队伍的培训力度，对招商人员进行专业化的培训；建立长效培训机制；采取专家邀请、情景模拟、推介会等形式，结合青岛市新旧动能转换背景下招商引资现状，有针对性地对招商人员进行分类培训。