“十四五”时期东北对外开放新前沿构建策略

赵球 朱学莉 程苗松

〔内容提要〕“十三五”期间，东北地区的营商环境和的经济发展状况在一定程度上得以改善，但对外开放工作发展缓慢。“十四五”时期，东北面临经济发展低迷、自身体制机制不健全等挑战，应当把握经济区域化发展、中央向北开放战略等机遇，沿东南西北四个方向打造东北对外开放新前沿，“深耕日韩”，以服务业开放为重点，以对外开放重塑东北振兴新格局。

〔关键词〕“十四五” 东北振兴 对外开放 区域发展

自2003年中央实施振兴东北地区等老工业基地的战略决策以来，东北振兴已经取得明显成效和阶段性成果。然而，东北地区开放程度低、开放工作进展缓慢，是东北全面振兴、全方位振兴的突出短板，也是体制机制改革、产业结构调整难以破题的关键所在。全面加大改革力度，推动高层次和高水平的开放，形成全面开放新格局，将东北打造成对外开放新前沿，是促进东北地区高质量经济发展、增强经济活力、拓展开放空间的重要战略任务。从国际国内形势发展态势来看，东北地区面临着以扩大开放带动全面、全方位振兴的重大机遇，同时也面临着贸易保护主义和经济下行压力等挑战。“十四五”时期，需要科学研判国际大势，厘清发展思路，制定出明确的发展重点和路径，力争形成东北对外开放新格局。

一、东北经济发展形势及对外开放存在的问题

长期以来，东北地区都被誉为中国经济的“顶梁柱”，具有相当的经济实力。从2014年开始，东北经济增速排名全国垫底，成为经济增长速度最慢的经济板块。目前，中央各项支持东北振兴的政策力度不断加大，红利不断释放、有利因素不断积聚，振兴效果正在凸显，经济状况呈现出稳中向好的显著态势。

（一）东北经济形势趋稳，营商环境初步改善

2020年，辽宁、吉林、黑龙江的经济增速分别为0.6%、2.4%、1%，虽然增速不高，但在2010-2020年全国经济增速放缓的形势下，东北经济与全国平均水平的差距持续收窄（见图1），说明东北经济已经开始步入恢复发展轨道，呈现出总体向好的局面。

历史上东北地区曾经出现过外商投资被“关门打狗”的事件，由于政府处理不当，该事件在国际上造成极大负面影响，导致东北营商环境的国际负面舆论迅速铺开，也极大影响了外商在东北的投资热情。近几年来，东北三省陆续出台优化营商环境条例，均对提高市场主体获得感提出了具体要求。东北地区的营商环境得到了初步改善，并受到市场的认可，国内许多大公司纷纷到东北进行投资。

（二）经济体量小，对外开放工作滞后

根据国家统计局“按照地区常规分类方法”，将中国31个省市自治区（不包括港澳台）划分为华北、东北、华东、中南、西南和西北6个区域，分别计算各区域板块在全国经济中所占份额。如图2所示，东北地区GDP占全国经济的比重一直在缓慢地、不受阻碍地下滑，由1978年的13.98%下滑到2020年的5.05%，为40余年来最低水平。从各地区经济分量所占全国比重的演化趋势来看，只有东北出现了明显的下滑，这一长期现象值得深思。

虽然改革开放以来东北地区的经济地位持续下滑，但东北地区的开放程度仍与东北在全国的经济地位不匹配，说明东北地区的开放工作存在严重不足。从20世纪80年代开始，东北地区进出口贸易总额占全国进出口总额的比例持续下降（见图3），2020年东北三省进出口总额为1355.9亿美元，占全国贸易总额的2.91%，与东北地区5.05%的经济分量相比仍有差距，从一定程度上说明东北还存在很大的对外开放空间。

对外贸易依存度的计算方法是进出口贸易总额占GDP的比重，是反映一国或地区对外开放程度的重要指标，同时也能够反映对外开放对经济增长的贡献程度。通过比较东北地区对外贸易依存度和全国平均水平（见图4），可以发现在2001-2020年间，东北三省对外贸易依存度始终低于全国平均水平10-20个百分点，说明东北地区的对外贸易与全国平均水平存在较大差距，东北地区的经济增长主要依靠投资拉动。

综合以上分析可知，虽然东北地区的经济形势趋稳，营商环境在一定程度上得以改善，但目前东北振兴的基础仍然不稳，对外开放工作存在严重不足。东北地区的对外开放工作是东北振兴需要解决的核心问题之一，从国家战略和全局高度考虑，中国向北开放的战略即推动东北地区面向东北亚深度开放，可有效配置周边市场资源，充分吸纳相邻优质要素集聚，这是国家整体开放战略的重要组成部分，也将对东北全面、全方位振兴产生长远影响和不可估量的推动作用。

二、“十四五”时期东北地区对外开放面临的背景

“十四五”时期，东北地区对外开放所面临的世界政治格局、经济格局发生了深刻的大变革、大调整，现行的国际秩序和多边体系备受冲击。总体来看，内外部形势变化对东北地区的对外开放格局发展有利，但也面临着东北自身開放不足等诸多挑战。

（一）经济“逆全球化”和经济区域化发展的机遇

经济一体化是当代世界经济发展的基本趋势，本质是以投资、贸易、金融、技术、人才的自由活动与合理配置，来推动生产力的快速发展。经济一体化表现在两个方面：一是经济全球化，二是经济区域化。在过去20年中，经济全球化与经济区域化以其各自独特的方式推动着世界经济和各国经济的发展。

当前，疫情在全球的蔓延重创全球经济增长，冲击经济全球化走势，且经济全球化正遭受“单边主义”“贸易保护主义”逆流冲击，使得经济区域化发展面临着难得的历史机遇，同时也对我国调整重大产业布局提出了新要求。疫情后逆全球化的趋势会进一步加剧，全球产业链会朝着内敛化、本地化、区域化的方向发展，强化自身或者区域化的完整产业链循环是未来的调整方向。东北地区毗邻俄罗斯、朝鲜、蒙古国、日本、韩国五国，位于东北亚的核心地带，这一形势变化为东北亚区域经济合作带来了良好的双边和多边合作机遇。

（二）“一带一路”的强化和东北地区以开放促改革、促振兴的强烈愿望

“一带一路”的建设强化了中国向北开放的战略，为东北地区打造对外开放新前沿，尤其是向东北亚深度开放打下良好的基础。近年来，东北亚形势出现了有利变化，包括朝鲜半岛局势的缓和、中日韩合作愿望增强，韩国的“新北方政策”、俄罗斯的“欧亚联盟”释放出将经济发展规划与中国“一带一路”倡议对接的积极信号，日本表达出对“一带一路”倡议的积极评价，蒙古国的“草原之路”与“一带一路”倡议在发展方向、建设领域方面均具有很好的衔接性，使区域合作有望取得新的突破，为东北对外开放提供了重大机遇。

2018年9月12日，习近平总书记在俄罗斯符拉迪沃斯托克举办的第四届东方经济论坛的致辞中，提出了构建“东北亚经济圈”的倡议；9月28日，在沈阳召开的深入推进东北振兴座谈会上，习近平总书记就东北全面振兴、全方位振兴也提出了“深度融入共建‘一带一路’，建设开放合作高地”的工作要求。2019年8月26日，习近平总书记在主持召开中央财经委员会第五次会议时强调指出“东北地区要主动调整经济结构，推进产业多元化发展，加快国有企业改革，打造对外开放新前沿”。东北三省地处东北亚的地理中枢，具有建设面向东北亚开放合作高地的天然责任。习近平总书记的讲话精神为东北地区的开放工作指明了方向，即打造对外开放新前沿，建设开放合作高地，积极融入“东北亚经济圈”，有希望成为新形势背景下全面振兴的重大机遇。

（三）世界经济下行风险增大的挑战

近年来世界上逆全球化的浪潮暗流涌动，特别是美国所推行的保护主义、单边主义，不仅对中国打贸易战，对其盟友也是不断地采取施压的关税手段。受美国发起贸易摩擦及金融动荡等因素的影响，全球经济增长下行风险加大，2020年全球经济增速降至10年来最低水平，未来经济走势的期望不容乐观。国内面临的经济下行压力持续加大，地方经济分化明显，主要表现为地方投资消费、外贸的指标下滑较快，发展动力减弱。这样的经济下行既受中美贸易战的影响，又有国内因素、周期性因素的影响，更重要的是结构性、体制性因素，这些因素也将直接影响到未来东北对外开放的形势。

（四）东北地区的对外开放工作存在严重短板

东北地区对外开放方面的不足主要体现在两个方面。一是贸易规模小，对经济增长的拉动作用受限。二是贸易规模不增反减，存在贸易逆差。2003-2020年间全国进出口总额年均增长率为12.37%，而东北地区年均增长率仅为8.32%，导致东北地区对外贸易规模与全国的差距越来越大。其中，2015年、2016年和2019年，东北地区的贸易规模增长率分别为-24.2%、-10.5%和-6.5%，这样的结果导致东北地区2019年的贸易规模不及2011年的规模。从2011年净出口转负开始贸易逆差逐年增加，出口竞争力逐年减弱，2018年净出口额达-453.5亿美元。

三、“十四五”时期东北对外开放新前沿的构建策略

“十四五”时期，我国对外开放要“形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局”，就必须补齐“向北开放”的短板。向北开放主要是指向东北亚开放，这是东北需要承担的全局性任务。有一个问题需要说明，“向北开放”是站在“北京”的角度来考虑的，或者相对于东南沿海的开放来分析的。如果站在东北的角度来看，东北毗邻俄罗斯、朝鲜、蒙古国、日本、韩国五国，位于东北亚的核心地带，向北开放包括东、南、西、北四个方向。

以南北为重点构建东北地区扩大开放的四个方向。借助辽宁沿海经济带可扩大对日本、韩国的合作，借助黑龙江可扩大对俄国、蒙古国的贸易。要牢牢抓住“一南一北”两个国际化大城市，向南开放要充分发挥大连东北亚国际航运中心的港口资源优势，向北开放要突出哈尔滨省会城市的区位辐射作用。将中央“向北开放”的战略与东北地区向“东、南、西、北”四个方向开放的布局相结合，把握东北地区的资源优势、区位优势和产业基础，通过扩大向日本、韩国、俄罗斯、蒙古国、朝鲜五国的深层次开放，加强与京、津、冀、蒙四地的经济合作。

（一）将大连作为东北对外开放的高地，带动辽宁沿海经济带形成对外开放的新前沿

东北需要一个开放的标杆城市，就像长三角的上海一样，起到区域引领作用。大连区位优势明显，是哈大铁路和沈大高速公路的终端，是中国东北的海陆空交通枢纽，是东北地区面向世界、转身向海的门户。随着北极夏季航道的开通，大连不冻港的地理位置和战略意义也进一步提升。大连应该成为东北开放的龙头城市，甚至有望进阶为“东北版的上海”。

大连现在的定位是成为东北亚国际航运中心，建议要积极探索成为类似自由贸易港的国际化开放城市。2019年9月26日，辽宁省出台了《关于加快推进东北亚经贸合作打造对外开放新前沿的意見》，强调指出，借鉴国际成熟自由贸易港发展经验，探索建设大连自由贸易港，打造中日韩自贸区地方经贸合作示范区。应该强化这一举措，将大连建设成服务业开放的国际化城市，积极探索建设大连自由贸易港，争取在服务业开放领域实现突破，以此引领辽宁沿海经济带成为面向东北亚地区开放的高地。

（二）以哈尔滨为重点，将黑龙江建设成为对俄罗斯开放的新前沿

自“中蒙俄经济走廊”提出以来，黑龙江省在对俄开放方面取得了丰硕成果。在以往合作的基础上，“十四五”期间应进一步加强与俄罗斯在能源、军工、现代农业等领域的合作，支持中国企业在俄投资建设天然气田、有色金属矿山等境外资源基地；发挥东北地区在农机装备制造和农业科技等产业的技术优势，与俄罗斯远东地区地广人稀、土地肥沃等资源优势有机结合，在农业领域开展密切合作。

黑龙江自贸区包括哈尔滨、黑河和绥芬河三个片区，其中哈尔滨是中国北方重要的中心城市，具有相当的经济实力，是黑龙江自贸区的核心，而且具有对俄罗斯开放的历史传统，应将其建设成为中俄战略合作及面向东北亚开放合作的新高地。

（三）依托“一带一路”建设和中蒙俄经济走廊加强同蒙古、俄罗斯的深度合作

在对接“一带一路”北线的建设时，国家发改委规划的中蒙俄经济走廊有两条路线，第一条是东北通道，第二条是华北通道。东北通道的路线为东北地区-满洲里-俄罗斯和蒙古国，华北通道的路线为京津冀地区-呼和浩特-二连浩特-蒙古国-俄罗斯。

黑龙江省抓住了“中蒙俄经济走廊（东北通道）”的建设机遇，在对蒙俄的开放中取得了非凡成就。“中蒙俄经济走廊（华北通道）”的开通为加强环渤海地区和俄罗斯、蒙古的交流合作提供了便捷条件。“十四五”时期东北地区要依托中蒙俄经济走廊，积极对接蒙古“草原之路”和俄罗斯“欧亚联盟”战略，引导企业开展基础设施和国际产能合作，深化与蒙古和俄罗斯的合作。

（四）以丹东为重点，规划沿鸭绿江、图们江流域口岸城市的对外开放

辽、吉两省和朝鲜有1400多公里边境线，加上黑龙江东部沿边地区，有丹东、集安、图们、珲春、绥芬河、抚远等17个边境口岸，是我国同日、韩、朝、俄进行贸易往来的前沿地带。尤其是辽宁、吉林两省东部，将是朝鲜弃核开放最直接、最优先的受益者，具有非常大的发展潜力。如果朝鲜弃核对外开放，丹东面临着得天独厚的优势，可借朝鲜开放之机，优先发展丹东，从而使整个东北东部地区经济活跃起来。

“十四五”时期，应为未来发展前景做好铺垫工作。可考虑将自贸区的优惠政策向口岸城市扩展，特别是将沿鸭绿江、图们江的口岸城市打造成“准自贸区”。依托对朝口岸城市建设“出口加工区”“跨境经济合作园区”，利用朝鲜的劳动力优势和国内服装、软件服务等消费品工业的规模、技术和人才优势，将这些准自贸区打造成面向朝、韩的服装加工产业基地和软件服务外包产业基地。

（五）形成全面开放、“深耕东北亚”的国际开放格局

新冠疫情对全球经济和产业链调整带来深刻的影响，同时使得我国调整重大产业布局面临着难得的历史机遇。在我国形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局过程中，东北地区具有建设面向东北亚开放合作高地的天然责任，同时这也是东北亚区域经济合作的优先发展方向。

“十四五”时期，东北地区要在“深耕”上下功夫。东北与东北亚尤其是日韩地理位置相邻，经济互补性强，具有较好的合作基础，应该成为与这些国家合作的代表性地区。可考虑利用地緣优势，加强东北三省与日韩装备制造业研究机构、企业合作，引进先进技术、装备和人才，提升东北地区在制造业和生产性服务业的竞争力，推进东北地区的产业结构转型升级。例如推动日韩知名汽车制造企业在投资建设新能源整车工厂，设立核心零部件设计、研发、制造等基地。

（六）形成服务业开放新领域

无论从发展欧美发达国家的经验看，还是从我国东部沿海发达省份发展的实践看，服务业特别是高端服务业都是经济增长的主要动力和支撑点。2019年我国服务业增加值占GDP比重为53.9%，低于美国的77.4%（2017年）、日本的69.3%（2018年），说明在未来10-20年内，我国服务业发展至少还有15-20个百分点的空间，有希望成为新的经济增长点。展望未来的发展趋势，东北地区下一轮最大的开放领域和产业增长点都将是服务业。在“十四五”期间，东北要努力形成服务业新的开放领域，使其成为东北产业结构调整转型的新动力。争取国家对深度开放、特别是对日韩深度开放的政策支持，尤其是服务业开放试点的支持。形成重点面向东北亚，深耕日韩，高技术领域和服务业开放新格局。争取在教育、医疗、金融、技术服务等领域实现突破，把服务业开放的基点放在大连，将大连建设成服务业开放的国际化城市。

（七）将对外开放与区域发展战略相结合，形成东北振兴的区域动力源

目前东北地区的区域发展战略多而分散，宜进一步整合，集中资源和精力，形成重点突破的态势。建议在现有区域发展战略的基础上，突出中心城市战略，进一步明确中心城市引领的发展思路，壮大哈、长、沈、大四个中心城市，形成东北振兴的动力源。“十四五”时期，东北若能够利用开放的契机，使四个中心城市发展壮大起来（例如能够进入万亿俱乐部），则东北地区就有了和全国其他区域竞争的能力，就具有了吸引人才、资本、产业的条件。在中心城市发展过程中，逐渐带动城市群、城市带的发展，东北问题的解决就有了前景。建议进一步加强开放战略与区域战略的结合，为开放工作找到落脚点。例如支持沈阳建设大规模中心城市，将大连打造成引领东北的高水平开放城市和国际化服务业开放城市等。

（八）建设国际化一流的营商环境

制度的缺陷和短板是一个国家和地区发展最大的风险和挑战。就东北而言，经济制度转型的成败是东北振兴的关键，也是对外开放战略的基本保障。“十四五”时期，要将营商环境建设看成制度转型的突破口，要以高水平开放倒逼全面深化改革，通过市场化的改革来释放活力，用市场化改革的思路和办法来破解当前遇到的问题，为东北地区长远发展打下制度基础。具体内容包括政府商事环境建设、市场主体建设和要素市场化流动等方面。争取建设一个与高水平开放相适应、与人们的期待相适应、与东北全面振兴相适应的制度环境。

（作者单位：1.东北大学东北振兴研究中心；2.合肥市第四十二中学中铁国际城校区；3.安徽雨木管理咨询有限公司）