“包干制”下科研经费管理内部控制研究

徐静

【摘 要】文章通过对科研经费“包干制“内部控制的单位和业务层面的内部控制风险分析，就如何完善在此经费管理模式下的内部控制建设提出若干建议，建立科研经费管理的长效机制，以期将科研经费使用效率最大化，促进科研工作富有成效的发展。

【关键词】“包干制”;科研经费管理;内控控制

在“十三五”阶段，国家提出创新驱动的发展战略，提出“科技创新是提高社会生产力与综合国力的战略支撑，要将科技创新摆在国家发展全局的核心位置。”同时，习近平总书记也曾指出，科技领域要不断创新和改革，应重视科学体系源头的基础研究，掌握技术问题的机关。为了认真贯彻总书记的指导思想，从科技创新所涵盖的基础研究项目出发，善于掌握科研模式变革的重大机遇，不断深化科研管理的“放管服”，陆续出台了有关科研管理经费的文件。随着《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）、《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）、《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政〔2019〕260号）等文件陆续出台，能够为科研人员提供较多的经费，为实际开展研究提供支持，并且在执行中重视经费的管理改革，实现激活创新原动力的目标。随着改革的深入，在2019年国家自然科学基金委员会率先在立项的国家杰出青年科学基金中进行经费使用“包干制”试点，至此，科研经费使用“包干制”落地实施。

一、科研经费“包干制”管理改革内涵

1.“包干制”管理中的放。

（1）在预算编制方面，在课题项目申报前，科研人员不必将经费预算编制的过于详细。总体上项目经费已取消对直接经费与间接经费的分类。对各科目支出不设具体比例和金额的限制，按照项目明确的经费可使用范围可自行根据实际研究需要安排支出，填报项目申请书时，只需录入总预算。

（2）在经费使用过程中，给予项目负责人充分的自主权和决策权，可从实际研究需求出发，对经费使用有充分的自主权，在研究开展期间针对项目的研发和管理可进行有效支出，支出过程不会受到科目、比例等条件的制约。操作期间，项目负责人需要按照单位实际项目需求合理确定并申请该单位的具体科研费用。针对绩效支出方面，借助单位自身的工资制度予以判断，项目负责人可按照对应的薪资标准来进行发放。

（3）在项目结题时，简化结题相关流程。由于预算申报时未列经费预算，因此，结题期间项目负责人可按照费用实际支出进行统计决算，减少了预、决算审核过程，不再出现超预算调整等情况。若能满足项目经费对工作实际支出相对应，保证经费应用合理、合规的情况下，即可进行申报结题审核，顺利结题。

2.“包干制”管理中的管。

（1）在用“包干制”期间，并不是简单地将科研经费直接发放，仅重视资金投入，而是要在管理期间遵循放管相结合的办法，真正构建起“规矩在先、违规必究、科学抽查、责任自负”的管理方法，在实践中对各项权责予以明确，强化对单位的管理与监督。

对于科研人员的约束。实行了“包干制”，于项目负责人而言有了较大的自主权利，不过，在应用期间必须要遵守规定，项目负责人应当担负起责任，顺从科學规律，严格恪守科研道德标准，坚守底线，保证积极开展研究，并确保项目费用完全用于科研工作应用，禁止出现无端挪用、截用与侵占的情况，防止出现和研究项目没有关联的开支。

（2）对于科研项目承担单位的要求。项目承担单位担负的责任更大，在落实“包干制”的过程中，经费使用的监管和监督尤其需要进行关注和落实，同时要注重科研诚信建设，提高科研产出绩效。要防止出现科研经费被挪用、浪费、套取等情况，要严格落实科研信息公开制度，接受校内和社会监督。承担单位加强风险防控和内部控制体系的建设，梳理和明确科研经费使用的“负面清单”，要保证科研经费“放得开、管得住、用得好”。

二、实施科研经费“包干制”管理内部控制风险分析

在“包干制”管理模式下，随着改革过程中的新情况、新问题，针对科研经费的风险性也产生变化，在按照“包干制”办法执行时，存在的经费管理内部控制风险点主要有：

1.单位层面存在的风险。

（1）科研经费依托单位的内部控制工作组织建设。单位内部治理结构的建立情况，组织机构是否完善，是否有设置了内部控制工作的牵头组织部门，部门职责权限是否明晰，内部控制建设中各业务部门是否建立了工作的协同机制和取得联动效应。单位是否结合实际情况建立、完善和优化内部控制制度。

（2）科研经费依托单位部门工作职责权限设置。科研经费的管理应该按照项目申报、经费立项、监督管理相互分离原则进行工作职责划分，实现经费使用、课题报销、公开监督相分离的科研经费的管理要求，相关管理岗位是否实现不相容的工作岗位和工作职责进行相互分离。是否组建起相关部门的协调联动机制，即由科研部门带领，将采购、纪检、财务、管理等岗位统一起来，按照职责划分予以明确。

（3）科研经费依托单位风险评估和防控机制建设。是否健全科研经费管理风险评估机制，是否进行事前、事中、事后的风险防控分析和预警。科研经费管理是否实现全周期、全流程管理，对于执行过程中出现的相关经费使用和管理的问题是否定期进行沟通及研究，定期开展科研经费抽查和进行专项内部审计工作。

（4）科研经费依托单位内部控制的信息化水平。在单位的内部控制信息化建设中对于科研经费内控管理是否建立相应的管理系统或者独立的内控模块，是否建立全周期的科研经费管理流程，管理系统是否实现跟采购系统、财务信息系统、资产管理系统、合同管理系统、等业务系统对接，实现信息互联共享。

（5）科研经费依托单位监督和公开机制的落实。是否建立“事前防御、事后惩戒”科研经费管理控制机制，是否建立健全经济责任制，是否建立诚信制度，是否拥有完善的监督体系，是否保证在实践期间满足信息公开的条件，是否对科研经费及绩效考核体系进行完善，绩效目标的设立的是否具备合理性、引导性，是否结合社会效益，产出、应用价值等绩效目标。是否经常做到政策宣讲，法律培训，不断规范科研人员法规意识。

2.业务层面的风险。

（1）科研经费依托单位科研项目管理和财务管理服务能力建设。科研经费管理和使用是否落实单位财务经费统一核算，做到专款专用，是否完善经费审批制度，优化业务办理流程，做到简政放权。是否构建高效的财务信息化系统，会计信息是否真实、完整、准确。

（2）科研经费依托单位资金业务流程的内控建设。是否健全收入管理、收入是否及时到位，划拨立项使用。科研经费支出管理，项目研究的推进与经费执行进度之间关联的合理性，项目经费使用是否符合国家文件规定范围。科研项目验收结题是否及时，研究成果与项目合同目标是否一致。是否存在结题不结项的情况，剩余项目结余经费使用时间和使用范围是否合规。研究成果登记、评价及推广、知识产权登记及转让是否监管到位。

（3）科研经费依托单位重点业务活动内部控制建设。对设备采购管理是否实现管、采分离，设备采购制度是否完善，流程是否精简规范，采购周期是否缩短;科研经费设备购置是否存在重复购置，是否建立共享体系实现多元化服务，进行大型仪器设备的使用共享，提高设备的使用效益;试剂耗材等低值易耗品采购流程是否规范，是否建设阳光采购平台，做到留痕管理，实验材料出入库是否存在监管不严、资源浪费的风险;合同管理是否存在签订不规范，合同要素不完整，是否存在未经授权或批准对外签订合同的现象;外拨合作经费是否重点进行管控，是否完善相关审批及业务流程。

（4）科研经费依托单位管理信息系统构建。信息系统建设是否以课题为主线，打造科研活动链条式全周期的管控。是否建立与职能部门系统模块的互联互通，提高信息共享率，提高科研经费管理内部控制的部门协同性。

三、科研经费“包干制”落实的内部控制措施

在“放管服”改革过程中，针对科研领域的探索不断深入，科研经费的管理正在朝着规范化、标准化方向发展，整个管理阶段也在不断强化，从最终结果出发，对科研经费进行合理预算，从精细化预算不断发展为包干制预算。而科研经费“包干制”的落地实施，不断加强科研内部管理，让内部控制满足制度化、常态化、透明化，避免出现不合规行为、科研经费滥用等现象。

1.建立科研经费内部控制体系。科研项目的承担单位加强顶层设计，优化组织环境。科学划分部门职权，做好部门之间关键节点的衔接。各个部门应担负起职责，结合职责与工作内容划分，严格制定明确的控制目标，按照规范化操作要求，建立和完善经费管理相关的规章条例，及时消除在按照工作流程开展期间出现的风险，制定有效的措施、控制方法等。

2.建立及完善科研经费绩效评价体系。

构建科学有效的评价机制，为创造良好的科研环境奠定基础。结合国务院印发的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，从实际情况出发，重视人员发展过程，正确遵循科研活动规律，在行动中，按照科研创新要求，构建起完善化、具有可操作性的科学评价机制。绩效评价体系的建设应充分考虑财务指标和非财务指标进行结合、相互补充，建立指标多样化和维度多元化的绩效评价体系。可以从科研管理层面和科研经费项目层面绩效两大部分细化评价指标。科研经费管理层面可以考虑从项目组织管理、项目推进情况、经费使用状况，例如，涵盖项目预算的执行率、经费的支出项目、在实践期间执行的内容。科研项目层面指标可以从项目产出、项目的多维效益如：技术效益、人才培养、经济效益、社会效益等方面进行设立评价指标。给予绩效评价指标不同的权重比例并且依据实际的需要不断进行修正，一旦发现科研管理中的相关问题，则有针对性的采取相关措施或者增加相关的考核指标，使绩效评价体系满足合理、系统、科学的条件。

3.加强和完善科研经费管理信息化建设。通过系统建设来完善和规范科研经费的内部控制的管理。对科研项目管理中的关键环节和关键流程进行全面梳理，对于有可能存在的管控风险点进行评估，搭建有着清晰的架构、职责明确的科研项目管理的内部控制体系，实现从课题的申请、项目开题报告、中期进行检查、实施进度、科研信息变更、科研项目结题、验收、课题后评价、科研成果的登记等全生命周期的科研管理。提高对科研项目精益化的管控，达到科研活动的动态化、制度化、科学化管理。

4.构建资源共享的信息管理网络平台。加快“业财融合”进程，将科研、财务、资产、设备、采购等职能部门的业务信息化，让各项信息和数据实现互联。例如，使科研项目和财务项目进行有效连接，保证从科研项目申报、项目立项审批、合同到款入账、项目立项核算、项目额度控制、经费使用查询、项目结题管理、决算填报的全过程管理。将科研、采购、资产、财务、设备业务系统对接，实现设备采购业务从采购计划上报、核查重复购置、预算控制、招标采购、合同签订、设备验收、经费报销、资产管理、设备共享的全过程管理。以业务流程为主线，通过对不同的业务类型和内部控制要求的梳理，逐步将不同业务部门系统进行联通，将使整个控制机制和信息系统对接，保证各项业务办理能够实现流程化、自动化、便捷化，也促进了内部控制建设。

5.建立科研經费监督管理体系。构建科研经费的多层次、完善化的监督体系，涉及到科研监督、财务监督、纪检监督、审计监督、社会监督、群众监督。监督重点不仅是要对违规违纪行为的监督，而且要注重对资金的使用效益，管理效益方面的监督。将监督的关口前移，加强对经费的使用管理以及科研诚信的法律宣传，定期对科研人员进行规章制度、财经法规、科研经费使用中的重要和基本规定等政策的宣讲，要宣传到位、宣传到人，做到规范周知，使科研人员内心树立起合法、合规、合理的经费管理意识，避免因法律意识欠缺产生不必要的法律风险。

6.构建科研诚信体系。按照要求明确诚信体系标准，从研究项目的立项评审、过程管理、结题审核验收和监督及评估等管理的全过程将科研诚信建设进行落实，在执行中遵守科研诚信承诺制，签署相对应的承诺书，对相关事项予以明确并详细交代在违背承诺后该如何处理。重视科研诚信体系的应用，按照项目条例予以分类。强化“互联网诚信服务”，完善科技管理过程中形成的信用记录，建设和完善对于存在严重失信的行为和人员记录信息系统。完善科研诚信教育制度，将科研诚信的教育纳入单位日常的工作管理，经常性对科研人员有效的开展科研诚信相关教育，让科研工作者可以坚守科研底线，担负职责，积极维护科学诚信的科研环境。

四、结论

不断探索、推进及落实“包干制”，对科研经费管理进行不断的改革和深化，旨在提升科研工作者的积极性，充分发挥自主性，实践阶段，还要建立、健全科研经费的内部控制制度，不断创新对科研经费管理的模式和手段，不断优化服务，建立科研经费管理的长效机制，将科研经费使用效率最大化，促进科研工作富有成效的发展。

········参考文献·····················

[1]张天柱.高校科研经费“包干制”改革：存在问题、适用范围及主要举措[J].商业会计，2020（21）：108-110.

[2]王海妮.高校科研经费内部控制管理绩效评价研究[J].会计之友，2020（1）：93-98.

[3]刘倩，管文卿，石绍宾.管理会计视角下高校科研经费风险管控研究[J].财会研究，2020，（6）：58-63.

（作者单位：南方医科大学）