国有土地上房屋征收条例完善性的研究

宋焘

摘  要：在现行的国有土地上房屋征收决定制度中，存在时效性的模糊、征收决定程序的繁琐、公众参与过少等问题。征收决定的司法审查主要以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为依据对合法性进行全面审查，因此，首先应当明确条例的完善性，为其提供正当性和合法性。

关键词：征收决定;完善性;公众参与

引言

国有土地上房屋征收问题可分为征收决定问题和征收补偿问题。本文将以征收决定为主要论述，通过审视国有土地上房屋征收决定的现存问题，探讨关于征收决定的合法性审查要件，并对征收决定合法性审查的完善提出建议，以此来完善我国国有土地上房屋征收与补偿制度。

一、国有土地上房屋征收决定合法性的现存问题

在2011年《条例》审议通过之前，规范房屋征收的法律条文主要是《城市房屋拆迁管理条例》，在此基础上，新的《条例》在征收主体、征收范围、征收程序等多方面进行了修改，具有明显的进步意义。《条例》为房屋征收行为构建了大致的法律框架，但该法律框架尚不能完全满足和解决房屋征收的诸多法律问题[ ]，在国有土地上房屋征收的社会实践及司法实践中，仍然存在大量问题，且这些问题随着社会经济的发展逐年增长。主要体现在以下方面：

二、征收决定实体规范的缺陷

《条例》自2011年审议通过以来，已经施行了十一年之久，其中部分实体规定已经落后于现实发展，各省、自治区、直辖市等依据《条例》制定的《房屋征收实施意见》等规范性法律文件也与现实有所脱节，其中缺陷逐渐显露。例如以下几点：

1.征收要件的实体缺陷。以《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》为例，征收要件包括：项目批准文件、项目规划意见、项目土地预审意见，涉及发展改革部门、规划部门、国土资源部门等，手续繁琐、且各要件有效期较短，逾期未开工且不延期的即行失效。这种繁琐、短效的行政审批事项，为征收工作带来了一定的困难。

2.暂停公告的实体缺陷。《条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，

应当发布暂停公告，不得实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;但《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》规定，除不得新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途外，还不得变更房屋权属登记。一方面限制了市场经济的自由流动，不符合被征收人的合法权益;另一方面不符合《民法典》等有关规定，缺少上位法依据，其合法性有待商榷。

3.强制执行的实体缺陷。《条例》第二十八条规定，被征收人既不申请行政复议也不提起行政诉讼，又不搬迁的，行政机关可依法申请人民法院强制执行。但条例并未明确规定被征收人被依法强制执行后是否可以按照原有补偿方案进行补偿。最高院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对于此问题也并未做出明确规定。

三、国有土地上房屋征收决定合法性的完善

1、完善征收决定程序

目前，我国因征收决定引起的行政诉讼中，有很大一部分案件是因为程序合法问题引起的，从侧面说明了我国征收决定制度中正当程序的不完善。征收决定的合法性应当强调完善征收决定作出的正当程序。严格按照程序规定作出征收决定。

2、修订征收实体规范

除征收决定程序的完善外，还应当对存在缺陷、落后于发展的实体规范进行修订。结合上述问题，笔者认为应当做出以下修订：

（1）简化征收要件的审批。北京市《实施意见》指出，要优化征收程序、简化审批手续。因此，对于征收要件涉及部门较多、程序繁琐的问题，笔者认为可以开展“一站式”办理、统一集中办理等方式，简化审批手续，并适当延长各手续、各文书的有效期限。

（2）限定暂停公告的范围。对于房屋征收范围确定后的暂停公告，应当符合“比例原则”，暂停公告所限定的范围应当以限制被征收人不当增加补偿费用为界限，而不应当限制其它保证被征收人正常生活的行为，以及符合法律法规的房屋交易等物权行为。

（3）明确强制执行的补偿。《条例》并未明确规定强制执行后是否可以按照原补偿决定方案进行补偿，但笔者认为，可以认定强制执行后应当按照征补决定进行补偿。理由在于：一方面，从“目的解释”来看，申请强制执行的对象为“征收补偿决定”，是指行政机关已经作出的补偿决定;另一方面，从“体系解释”来看，《条例》规定强制执行申请书附具补偿金额，对于强制执行后是否可以按照原方案进行补偿的问题，更重要的是应通过立法对其进行规定，提供明确的法律依据。

四、对于征收补偿过程中监管机制的规范与审查

《条例》作为征收补偿工作中唯一依据，在进行征收补偿工作中起到关键作用，然而，在实践当中扔出现很多漏洞被发现并诟病，需要规范并加以审查。

从2011年至今，法院審理各种由于征收拆迁造成国家损失及被征收人财产损失的案件多不胜数，2019年北京市朝阳区分钟寺征收项目出现的问题就体现出了条例需要完善性的必要点，造成国有资产流失及众多被征收人个人财产损失等情况，更是对多名参案人员进行了抓捕和审理。

根据上述情况，建议条例中应加大对于征收项目中过程性的监督审查和对工作人员在工作中职能审查，并建议纪委监察部门及审计部门全程跟进征收项目，对于项目的每一步进行过程性全面监督和审查，及时纠正根源性错误，对发现的问题及时整改，既能保证国有资产和被征收人的资产流失，又能保证工作人员的个人安全。

五、结语

《条例》作为国有土地上房屋征收与补偿的具体办法，为我国的房屋征收制度构建了大致的法律框架，但这种框架并不能完全满足我国经济社会发展的现实需要，因房屋征收决定引发的社会问题不容忽视。房屋征收决定涉及重大公共利益，应当对其合法性进行严格审查，一方面，要完善征收决定制度中的各项程序，建立征收听证制度，为征收决定提供正当性和合法性，切实保护行政相对人的财产和其它权益;另一方面，要及时对现行《条例》及其相关配套条文中存在漏洞及落后的地方进行修订，以符合现代社会发展的需要。

参考文献

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