依法治辅视角下我国辅警管理改革思考

蔡 骁

（湖北省公安厅机场公安局，武汉 430000）

一、辅警管理改革背景

2013年11月,李克强总理在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上发表讲话,强调要严控机构编制总量,实行总额限制，控制政府规模，确保财政供养人员只减不增[1]。政法专项编制属于行政编制的重要组成部分，在严控机构编制而警务量不断增长的大背景下，公安机关警力不足情况日益突出。社会的快速发展，伴随着全国城镇化进程加速、社会结构持续变革、利益格局深刻调整、人们价值取向和思想观念呈现多元化等现象，社会矛盾与冲突日益激烈。对于公安机关而言，各类案事件总量呈高发态势，各种非传统安全与传统安全威胁叠加交织，面对治安形势复杂化的压力和警力增长不足的实际，对辅警的需求量不断增加，辅警队伍成为公安机关破解任务繁重与警力紧张矛盾的现实选择。辅警队伍产生于现实发展需要，是正规管理结构与实际需求相矛盾的产物。当前我国正规警力严重不足，警力与人口数量比大大落后于世界平均水平，加强辅警队伍建设成为公安机关依靠人民群众力量，缓解警力不足、加强社会治理、维护社会稳定的重要举措。从实际情况来看，这支队伍作用明显，已成为公安机关不可或缺的重要辅助力量。但是，与其规模、任务和作用相比，这支队伍在建设、管理、使用上缺乏系统完备的法律制度支撑，衍生出一系列影响和制约其持续健康发展的老大难问题。

近年来，党中央、国务院深入贯彻习近平法治思想，大力推进全面依法治国，高度重视、大力推动辅警管理改革工作，公安部也在各类重要文件、重要会议中多次强调要加快推进辅警管理改革。2015年，中办、国办印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，将规范辅警管理列为七大主要任务之一。此后，国务院和公安部又先后印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（国办发〔2016〕15号）（以下简称《意见》）和《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的通知》（公通字〔2016〕30号）等一系列政策规定，要求加强和规范辅警管理。2016年《意见》的印发，明确了警务辅助人员管理改革工作的总体目标、重点任务和发展方向。2019年5月7日，习近平总书记在全国公安工作会议上强调，要健全警务辅助人员管理制度，管好用好这支队伍。近年来，全国各级人民政府和公安机关在推进辅警规范管理方面也作了积极探索，各地辅警改革突出本地特点。如安徽注重压实管理责任，对民辅警绩效捆绑。深圳对辅警“适度赋权”，明确辅警可以从事治安巡逻、交通疏导等9项一般性警务工作，将现行法律法规规定的必须由两名警察完成的“行政案件调查取证”“实施行政强制措施”等12项警务工作，变通为1警加1辅。河南省形成了“一部《条例》+三个《办法》”的辅警管理改革“1+3”制度框架，做到了《条例》与配套政策制定一体谋划、一体设计、一体推进，确保了辅警管理改革的整体性和协同性。在依法治辅方面，截至目前，全国已有19个省份出台了相应的法律法规。

二、辅警管理改革意义

推进辅警管理改革，既是当前锻造忠诚干净担当公安铁军的需要，又是实现公安队伍长远发展与维护社会和谐稳定的重要举措。

（一）辅警管理改革是深化公安改革的必经之路

辅警管理改革作为“公安改革”的重点任务，是保障公安机关更好履行公共社会服务职能的有效途径，也是顺应当前警务改革趋势的特定要求，用改革办法破难题，解新题，实现公安工作整体效能和核心战斗力的提升。据统计，目前，我国辅警队伍人数总量已超过400万名[2]，全国大部分省市民辅警比例已达到1:1[3]，甚至部分省市辅警数量已是民警数量几倍之多，这支队伍不仅数量庞大，而且遍布公安机关各警种、部门。长期以来，全国大部分辅警恪尽职守、默默奉献，与公安民警同行，坚守治安勤务一线，与各类违法犯罪英勇斗争，涌现出了一批先进典型，为维护社会平安和谐作出了重要贡献。规范辅警管理，既是依法治国和法治公安建设的重要内容，也是中央审议通过的全面深化公安改革的七大任务之一。总结辅警当前管理的经验和不足，建设具有中国特色的辅警队伍和制度，是贯彻落实党中央、国务院决策部署、全面深化公安改革的必然要求。

（二）辅警管理改革是缓解警力不足的现实需要

从形势任务看，辅警队伍不可或缺。经济社会的快速发展给公安机关维护社会平安稳定的工作带来了前所未有的压力和挑战，打击和预防犯罪本是警察的职责，但是在公安机关以服务为宗旨的理念下，核心与非核心警务活动不断增加，尤其是大量的非警务活动占用了公安机关的大量警力，日常工作仅靠公安民警难以完成，面对全国编制警力长期低于现实需要的实际情况，各地公安机关采取聘用辅警的办法，把相当数量的辅助性工作交由辅警来处理完成。可以预见在民警编制难以大幅增加的情况下，辅警队伍还将不断发展壮大。

（三）辅警管理改革是辅警队伍发展的必然要求

从上世纪50年代的治安保卫委员会，到60年代的治安联防队、90年代的治安员，到目前的辅警，这些接受公安业务指导或直接管理使用的治安辅助力量，一方面在各个历史时期都发挥了重要的作用，另一方面，也经历了从野蛮生长、无序发展到逐步规范、有序管理的自我完善过程。在当前维护社会平安稳定任务繁重艰巨、人民群众对公安执法活动提出更高要求的新形势下，如何规范辅警队伍管理，如何提升这支力量作用效能，就成为我们必须面对且无法回避的现实问题。

目前，辅警管理的主要依据是中央、省部文件和政策规定，缺乏相应的法律法规。辅警的身份性质、职责权限等缺乏明确界定，辅警队伍的规范管理还不到位，有的地方辅警人员素质偏低、工作态度不端正，侵害群众利益、泄露警务秘密等违纪违法的现象时有发生。同时，辅警工作也面临着因公受伤、牺牲等职业危险，但在辅警权益保障等方面还没有针对性的法律依据。应当说，这些问题严重制约了辅警队伍的健康可持续发展，尽快推进辅警管理改革，实现全国范围内的“依法治辅”，是解决当前辅警管理面临的矛盾问题、推动公安机关警务辅助人员管理法治化、制度化、规范化的根本途径。

三、辅警管理改革需解决的问题

当前我国一些地区先后出台了辅警相关地方性法规或政府规章，基本形成了一个办法或条例和若干配套制度的形式,管理方式和劳动关系灵活多样，彰显地域特色，在一定程度上促进了公安效能的提升，但依然缺少具有全国性统筹指导意义的法律规定，导致各地立法较为混乱，依然存在身份不明、职责不清、保障不足等方面问题[4]。

（一）关于辅警的身份问题。

2016年出台的国办《意见》，虽然对辅警身份性质进行了定义，大体回答了辅警“我是谁”“谁管我”的疑问，但一方面，该文件仅属一般规范性文件，法律效力层级明显不够；另一方面，社会知晓率不高，辅警的合法性、正当性经常被老百姓质疑。基层调研显示，80%以上的辅警在辅助执法执勤过程中，曾受到诸如“你又不是警察，凭什么管我”的质问。辅警“似警非警”，穿着与民警类似的服装，协助民警参与执法执勤、行政服务等工作，但身份地位却没有法律保护，不仅人民群众不认同、不理解、不支持，辅警个人也感觉自己只是“临时工”，对工作和自己的要求都不高，极大影响了辅警队伍作用的发挥。

（二）关于辅警的职责问题

辅警虽不具有执法主体资格，但在基层公安机关辅警参与执法办案的现象较为普遍，并已成为基层公安民警的“秘书+助手”，参与接处警、调解矛盾纠纷、处置群体性事件，甚至部分地区的辅警还参与跟踪反扒打击、制作询问笔录、单独看押嫌疑人等警务工作。在当前辅警工作职责存在“模糊性”的情况下，辅警协助执法过程中极易出现“越权行事”的情况。有的基层单位有意无意将辅警投入到化解矛盾第一线，与群众面对面、硬碰硬，一旦出现矛盾激化，权且拿辅警当“挡箭牌”，一辞了之。这不仅不利于辅警队伍的发展壮大，也直接影响了公安机关执法公信力和社会治安防范的效能发挥。

（三）关于辅警的素质问题

目前辅警队伍素质参差不齐且整体偏弱，从学历上来看，本科及以上学历辅警仅占极少数，大专及高中以下学历占了绝大多数；从聘用方式看，劳务派遣方式居多，辅警来源十分复杂，部分辅警仅仅把这份工作当做“跳板”过渡，不能在岗履职安心做事，得过且过“混日子”，甚至少数辅警把工作当做谋取私利的平台，利用其身份帮人说情，收受、索要贿赂，辅警违法违纪事件频频发生。在实际工作中，部分单位也缺少对辅警个人素质和工作能力的培养，日常教育培训力度不够，培训工作流于形式，导致辅警对工作职责、应知应会的法律法规学习和掌握不到位，缺乏做群众工作的能力，缺乏化解矛盾的技能，存在工作能力不强、方法不当、效率较差的现象。

（四）关于辅警的保障问题

从履职保护看，辅警工作中经常遇到阻碍、刁难、辱骂甚至人身攻击，但却没有类似民警的依法维权机制。从伤残抚恤看，2021年因公牺牲的辅警达131人，在医疗救治、伤残抚恤、烈士评定等方面依然缺乏针对性的保障措施。从经费保障看，辅警职业保障水平整体偏低，辅警经费来源渠道不统一，工资收入与社会同层级人员相比差距较大，导致队伍缺乏竞争优势，人员流动性较大。另外，不少辅警认为工作强度大、风险高、待遇低，心理有落差，缺乏职业认同感和归属感。

（五）关于辅警的管理问题

一是责任主体不明确。只有少数公安机关成立了辅警人员管理机构，负责辅警的统一招录和管理监督，大部分公安机关仍然实行用人单位归口管理。当前辅警隶属关系复杂，在一个部门从事同一工作的辅警就有几种聘用主体，有与劳务派遣公司签订劳务派遣合同的，有与公安机关签订用工合同的，有政法委或综治办招聘供公安机关使用的，有政府安排公益性岗位的等等，责任主体无法明确，很难进行统一管理。二是管理手段单一。由于辅警队伍身份特殊，且流动性大，加上缺乏系统完善的监督机制，导致辅警在日常协助执法过程中缺少必要的执法监督，不作为、乱作为甚至违法情况时有发生。对这些不作为、乱作为甚至违纪违法的，缺乏统一的处理标准，只好单一使用辞退手段，但是实践中辞退也存在一定困难。三是缺少长效管理机制。不少公安机关对辅警工资福利保障、岗位风险辨识管控、劳动合同签订性质和年限、辅警人员岗能匹配及职业规划等长远性问题缺乏统筹考虑；对辅警相关利益得不到满足，很可能形成一种利益群体而上访闹事，由此产生的后果由公安机关承担等深层次的风险认识不足。

四、辅警管理相关问题存在的原因

（一）法律法规缺失

从目前规范辅警管理改革情况来看，全国不少地区结合自身情况制定了辅警的管理办法或条例，但从国家层面来看，我国尚未制定全国统一的关于辅警管理的法律法规。至今级别最高、也是唯一全国性的、可依据的辅警规范文件即2016年国办出台的《意见》。该意见在很多涉及辅警权利和义务等方面的规定不够细致和具体，各省市不能根据上位法制定符合本地区辅警管理的法规规章，更不能有效的制定配套管理制度。辅警作为法律的辅助执行者，其自身却长期游走于法律边缘，这不仅与法治中国建设极不相称，也不符合辅警队伍法治化、制度化、规范化建设目标。

（二）配套制度不健全

2016年，国办《意见》出台，对辅警管理作出了原则性规定。此后，党中央、国务院和公安部制定出台了一系列关于规范辅警管理的文件，对规范辅警管理做了顶层设计，明确了改革方向，但在教育培训、考核奖惩、工资福利、优待抚恤等方面还缺乏具体的制度规定；现有政策对辅警配备比例、员额管理、聘用方式等规定的较为模糊，缺乏实际操作性；在考核监督、奖励、招录聘用、权益保障等方面还缺乏具体的具有全国性指导意义的制度规定；在基层工作中，常常面临管理依据不足的难题，难以把握执行，导致改革要求在实践中推进不够及时，效果不够理想。辅警队伍现状与制度化管理的目标存在差距，相关配套制度的保障不足是其重要原因。

（三）管理机制不完善

首先，辅警管理责权不统一。辅警招聘主体和经费来源渠道多元化导致辅警管理无法统一归口，形成政法委、综治办、乡镇街办、公安机关、劳务派遣机构多头管理，导致在日常工作中管理和使用脱节的情况，出了事相互推诿，管理难度大。其次，管理机制不健全。民警带领辅警工作的责任也不明确，导致当前辅警管理只好各自为政，自想招数。再次，管理手段单一。由于辅警用工方式是聘用性质，临时性强、流动性强，管理起来缺乏手段。就处理而言，公安机关在日常工作中，发现有不能胜任工作或有违纪行为的辅警，一般由招聘的公安机关简单的辞退或者退回第三方劳务派遣机构予以处理。

五、辅警管理改革建议

（一）加强辅警立法，以法治化手段完善公共安全治理体系

坚持高点定位，运用法治思维依法管理使用辅警。随着全面依法治国深入推进，“法无授权不可为”已成为全社会共识，依法准确界定民辅警职责边界，厘清辅警什么能干、什么不能干、干了谁负责，变得更为重要和迫切。无论是着眼于全面推进依法治国的大背景还是处于国家治理体系和治理能力现代化建设进程中，辅警管理法治化必然是辅警管理的演进趋势[5]，辅警管理的全过程也必须在法律制度规制的范围内完成。

目前，涉及辅警管理的行政立法并不充盈，在中央层面只有一部国务院的规范性文件，部级层面没有相应的行政规章，地方立法较为散乱。由于立法的滞后，辅警职责权限等在法律上还没有明确的规定，有必要适时推进国家层面辅警立法工作，加强顶层设计，制定全国性辅警管理的法律法规，加强对各地辅警立法工作的统筹指导，通过立法明确辅警的法律地位、性质和任务等，为辅警管理走上法治化、制度化、规范化轨道提供政策依据。

（二）完善配套制度，以制度化手段切实提升辅警管理效能

研究制定科学、合理、完善的辅警管理法律法规及其相关配套制度，对辅警的招聘录用、职责权限、权益保障、培训考核等作出具体规定，构建起从入口、日常管理到出口的完整辅警管理体系，确保辅警招录、管理、使用、履职和保障等各环节有规可依、有章可循，为规范辅警管理提供制度保障。

完善辅警招录准入制度，采取以国家层面立法、省级层面划定细化标准、市级层面执行监督、县级层面管理使用的原则，让辅警招聘规范有序。辅警招录应坚持按需招聘的原则，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，做到“统一招聘、凡进必考”。严格招录条件和招录程序，加强考察考核，切实把好辅警队伍“入口关”，从源头输入“纯净血液”。要按照控制总量、提高质量的原则，严格员额管理，严控辅警队伍规模，进一步严把标准条件，管好用好辅警。严把资格审查，发挥政审作用，从政治上严把“信念关”，将政治理论学习纳入辅警培训内容，将政治素质作为准入评价的重要内容。坚持德才兼备的用人标准，严格要求报考条件，报考警务辅助人员的，应当拥护宪法、遵守国家法律法规，受过刑事处罚或涉嫌违法犯罪尚未查清等不得录用为辅警。

建立常态化教育培训制度。引导辅警树立正确人生观、价值观、职业观。定期开展辅警职业道德与业务培训教育，有计划地组织辅警队伍学习并熟练警务工作的相关法律、法规及相关政策规定，加强遵纪守法教育，加强岗位职责任务，纪律作风，业务技能，安全保密知识，职业道德和服务群众工作等方面的培训，不断提高辅警政治思想和业务工作水平，结合辅警岗前培训、定期培训、晋升培训和战时培训等工作，及时开展辅警队伍思想教育、纪律教育和公安业务、岗位技能培训，提高辅警基本职业素养。同时立足公安实战需要，建立民辅警协同训练机制，定期组织开展警辅合成作战、查缉抓捕、快反处突等实战演练，切实提升一线辅警实战能力。

建立科学有效的考核制度。用好考核指挥棒，做到奖勤罚懒、奖优惩劣，组织用人单位对辅警开展月考核和年度考核，将考核结果与辅警绩效工资挂钩，有效调动辅警工作积极性。

建立职业保障相关制度。建立符合辅警职业特点的薪酬保障和动态调整机制，提高保障待遇。研究制定辅警大病救助、伤亡抚恤、优秀辅警短期休整等抚恤制度，增强辅警职业荣誉感和归属感。薪酬保障方面，立足辅警职业特点、岗位职责和层级等级确定辅警工资水平的基础上，提出为专业性较强、人才紧缺岗位招聘的高技能专业化辅警，设定与其从事工作相适应的起薪标准，增强辅警队伍的人才吸引力。抚恤优待方面，切实体现对因公牺牲、致残的辅警及其家属的抚恤关爱，参照人民警察享受抚恤以及其他相关待遇标准。实行辅警岗位层级晋升管理，建立岗位层级晋升机制，打通辅警职业晋升通道，进一步拓展优秀辅警职业发展空间。探索建立从特别优秀辅警中招录人民警察的工作机制，打通辅警职业发展“天花板”[6]。

（三）压实管理责任，以规范化手段实现辅警管理有序可控

从基层普遍反映的情况看，辅警并不是越多越好，关键要通过规范管理来进一步提高质量、激发活力、提升警务辅助效能。据了解，全国各级公安机关大多没有管理辅警的专门机构和力量，仅有少数地区如上海、四川、河南、湖南等地成立了辅警管理处，大部分地区辅警管理工作由治安部门或政工部门负责，且绝大多数工作人员都是兼职，直接影响辅警管理工作质效。目前，辅警队伍的规范化建设，是实现我国公安改革任务的必然要求，随着城市社会经济建设的快速发展，公安辅警队伍不断扩大，管理任务和难度也进一步加大，加上缺少专门的管理机构，导致工作难以为继，不利于辅警队伍的正规化、职业化建设。按照“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，建议各地积极争取党委、政府部门的重视和支持，成立专门的辅警管理机构，配备专门力量，形成上下一体、职能明确的管理体系，避免政出多门，管理混乱。规范辅警管理要坚持“严”的主基调，明确带辅民警责任，拧紧责任链条,将辅警管理监督量化为各级公安机关工作考核重要指标。逐级压实工作责任，着力构建政工、纪检和用人单位等对辅警管理监督各司其职、各负其责、齐抓共管的工作格局。

坚持辅警管理全国上下一盘棋，不断推进辅警管理法治化建设，完善辅警岗位职责、招聘使用、考核培训、表彰奖励、管理监督等制度机制，狠抓建章立制和制度执行。进一步明确辅警配套管理制度制定权限，属于中央事权的，由公安部会同相关中央政策主管部门，制定出台制度规定，便于各地尽快推进落实；属于地方事权的，鼓励各地公安机关在中央政策范围内发扬创新精神，积极探索建立符合本地实际的辅警管理制度体系，确保辅警管理各项工作要求在基层得到全面贯彻落实。切实增强辅警职业归属感、认同感和荣誉感，促进公安辅警队伍法治化、制度化、规范化发展，充分调动广大辅警的工作主动性和积极性，打造一支素质过硬、形象良好的公安辅警铁军，不断增强公安队伍的凝聚力、向心力、战斗力。