派出所民警民事纠纷调解的立法问题研究

陈颖洪

（福建警察学院，福州 350007）

一、问题的提出

纠纷指社会生活中的一种不和谐状态，是特定的主体基于利益冲突而产生的一种双边（或多边）的对抗行为。[1]纠纷的产生源于社会资源的稀缺性，以及作为社会主体的人的理性之有限与德性之不足，是社会生活中不可避免的现象。[2]当前我国处于社会快速转型期，[3]社会转型的实质在于利益的重分与规则的重建，与此相伴而来的是纠纷的蜂起云涌。[4]而在民事纠纷、刑事纠纷和行政纠纷等各类纠纷中，民事纠纷的数量占绝大多数。[5]面对数量众多的民事纠纷，无论民间机制还是司法机构都难以满足矛盾纠纷的化解需要，[6]如何有效地解决频发的民事纠纷成为当前我国社会面临的一项现实难题。

民事纠纷的解决方式有很多，司法审判是实现公平正义的终局路径，却不是唯一路径，[7]除了司法审判外，还存在协商、调解、仲裁和职能部门调停等多元解决方式，其中最为常见的解决途径是调解。调解指第三方通过疏导和说理等方式介入纠纷以解决矛盾的行为，包括司法调解、人民调解和行政调解等主要方式，以上方式也被统称为“大调解”。①为有效解决社会纠纷，2003年10月党的十六届三中全会明确了“司法调解、人民调解和行政调解”三大调解有机结合的目标，其后“司法调解、人民调解和行政调解”在政府的多个政策文件中被反复提及，并被统称为“大调解”。其中，司法调解的法律依据为《民事诉讼法》，人民调解的法律依据为《人民调解法》，行政调解却尚缺明确的规定，但行政调解包括了民事纠纷调解已经是学界的共识。参见莫于川：《我国行政调解程序法律制度发展路径选择》，载《南都学坛（人文社会科学学报）》2014年第2期，第70-72页；张显伟，杜承秀：《行政调解范围立法存在的问题及完善建议》，载《行政管理改革》2019年第8期，第81-82页。公安机关作为与社会群众打交道最多的行政机关，公安调解是运用最为频繁的行政调解。公安派出所是公安机关基层的综合性接处警单位，承担着“兜底式”接处警工作，除了少部分交通调解外，①交通调解指交通警察依据《道路交通安全法》第74条，针对交通事故损害赔偿所做的调解。公安调解主要指的是派出所调解。②各个地区的公安局关于接处警的规定不尽相同，在多数地区纠纷警情由指挥中心直接指派派出所民警前往处警，但个别地区的接处警由巡警先行到场，再将纠纷警情转交给派出所。公安派出所处于社会矛盾的前沿，是维护我国社会稳定的第一道防线，[8]在消弭社会矛盾、疏导民间纠纷方面发挥着极为重要的作用。调查显示，派出所接到的纠纷警情远高于其他警情，通常占据所有警情70%以上。[9]基于民事纠纷在各类纠纷中的占比情况，转入派出所的民事纠纷警情在派出所的各类纠纷警情中必然占有绝对比重。③派出所接处警中所接触的社会纠纷主要包括了治安纠纷和民事纠纷两类，因此派出所的纠纷调解也主要分为治安纠纷调解和民事纠纷调解。治安纠纷在《治安管理处罚法》的标准表述是构成违反治安管理行为的民间纠纷，由于这类纠纷在本质上是治安案件，已经超出了民事纠纷范畴，因此本文简称其为治安纠纷；未达到违反《治安管理处罚法》的民间纠纷即是纯粹的民事纠纷，为避免与违反治安管理行为的民间纠纷混淆，本文直接称之为民事纠纷。然而，司法调解、人民调解、交通调解和治安纠纷调解均有着明确的法律依据和工作规范，派出所民警是否具有民事纠纷调解职能依然存在争议。由于具体规定不明确，派出所民事纠纷警情的警务实践有时会走向两个极端：要么认为民事纠纷调解是警务职责，并花费数个小时甚至半天时间给予调解；要么认为民事纠纷调解不是警务职责，民警按照“有警必出”要求赶到现场后除了告知外却不作为。④笔者在重庆市有过10年的基层工作经历，其中2年在交警基层，8年在派出所，该警务实践的情形既基于笔者的公安基层工作经历，也经过了调研。

二、派出所民警民事纠纷调解依据不明及其成因

（一）派出所民警民事纠纷调解的法律依据争议

《中华人民共和国人民警察法》第21条规定：“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助。”这一条款的规定过于模糊，该条款并未限定“纠纷”的性质与范围。“纠纷”的外延理应包括民事纠纷，但该条款的“帮助”指向不明，未能据此确定民警应当提供帮助的具体内容。与此同时，《公安机关办理行政案件程序规定》第178条和《公安机关治安调解工作规范》第3条均明确规定，对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。⑤《110接处警工作规则》（公通字[2003]31号）仅涉及群众求助，并无关于纠纷处置的具体规定，且其第14条“110报警服务台受理报警的范围”并未包括民事纠纷。根据上述规定，民警接到民事纠纷警情后告知报警人向其他职能部门申请处理，并未提出其他工作要求。但《公安机关办理行政案件程序规定》属于部门规章，《公安机关治安调解工作规范》则为非法律性质的规范性文件，⑥ 《中华人民共和国立法法》第25条和第44条规定，全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布；第70条规定，行政法规由总理签署国务院令公布；第85条规定，“部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布”。《公安机关办理行政案件程序规定》的发文字号为“公安部令第149号”，《公安机关治安调解工作规范》的发文字号为“公通字[2007]81号”，因此《公安机关办理行政案件程序规定》为部门规章，而《公安机关治安调解工作规范》不属于法律、法规和规章，仅属于非法律性质的规范性文件。这两个规定的立法层级均低于《中华人民共和国人民警察法》，民警不得据以对抗《中华人民共和国人民警察法》第21条的规定。质言之，民警面对民事纠纷警情时也应当给予帮助，不得推诿提供帮助的职责。但是民事纠纷警情多数是报警人请求民警帮忙协调矛盾的警情，仅仅告知报警人“向人民法院或者人民调解组织申请处理”，显然不能称之为帮助，但民警应当如何提供帮助？由于相关法律依据不明，如何处置此类警情在警务实践中存在极大争议。

（二）派出所民警民事纠纷调解依据不明的原因分析

公安民警的权力在本质上是行政权力，而行政权力是一把双刃剑，是国家权力中最为活跃也是最容易被滥用的权力，[10]存在恣意行使的可能性。公安机关是强势的行政机关，由民警调解民事纠纷，有着行政力量强行介入司法裁判权的顾虑。《公安部关于严禁越权干预经济纠纷的通知》要求各地公安机关不得干预经济纠纷，并将公安机关对于经济纠纷的干预定性为越权行为，因此派出所民警接到经济纠纷警情时通常直接告知报警人通过司法渠道解决。事实上，早在1989年，公安部就发布了《公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》，已明确制止公安机关插手经济纠纷的处理。这些规定的出台，根源在于担心公安机关不当干预当事人的合法权益，并对司法权造成不当冲击。司法诉讼拥有严密、科学的法定程序，才是确保民事纠纷得到恰当解决的最优方式，民警调解显然不具备这样的程序安排。尽管公安部的上述文件仅针对经济纠纷，但基于同样的道理，对公安民警介入其他类型民事纠纷也有着类似的顾虑。除此之外，派出所民警维护治安和打击犯罪的任务已经十分繁重，如果赋予民警民事纠纷调解职能，势必冲淡公安民警的主业，如何平衡治安、刑事案件等核心业务与民事纠纷调解的关系将成为民警面临的另一个难题。正是担心民警不当左右当事人的民事权利，及民事纠纷调解工作可能加重民警工作负担，国家至今尚未出台法律规定明确赋予民警民事纠纷调解职能，①本文论述的民事纠纷是针对公安派出所民警而言的。当前除了交通民警调解交通事故赔偿这类特殊民事纠纷外，并无其他法律规定明确赋予民警对民事纠纷的调解职能。因而，作为警务工作执行“终端”的派出所民警在处置民事纠纷警情时常常面临着如何作为的困扰。

三、派出所民警民事纠纷调解职能的合理性探析

尽管派出所民警调解民事纠纷存在上文所提及的一些不利因素，但民事纠纷是派出所警务实践中极为常见的警情，为避免因法律依据不明给处警民警带来困扰，应当通过立法明确派出所民警处理这类警情的职责。而在界定民警民事纠纷调解的工作职责之前，首要探析是否应当赋予派出所民警民事纠纷调解职能。笔者认为派出所民警民事纠纷调解的意义重大，具备显著的便捷性、客观的必要性与法理上的可行性。

（一）派出所民警民事纠纷调解具有显著便捷性

在现有的法律制度中，民事纠纷解决主要有司法诉讼和人民调解两种渠道，但派出所民警调解纠纷相比这两种渠道有着天然的“比较优势”。根据民事诉讼法的相关规定，司法诉讼需要收取一定的费用，有着复杂的程序，而且起诉、立案、开庭到执行均须遵守期间规定，纠纷当事人往往由此望而却步，产生“畏诉”情绪。即便是司法调解，也是以司法诉讼为前提，司法调解通常在答辩期满后裁判作出前进行，同样需要耗费当事人的时间和诉讼成本。诉讼迟延是诉讼制度与生俱来的，长期困扰司法诉讼的顽症。[11]诉讼周期过长使得诉讼效率低下，导致法院积压案件过多，积压的案件反过来加剧了司法诉讼的低效率。当前我国法院正面临着前所未有的“诉讼爆炸”，司法资源供给不足，“案多人少”矛盾日益突出。[12]面对这一现状，不仅需要分流民事纠纷的解决途径，更应当将民事纠纷化解在萌芽状态。对比司法诉讼和司法调解，民警行动迅速，纠纷当事人只要拨打报警电话，派出所民警即刻赶来，没有诉讼费、律师费和交通费等诉讼成本的困扰，也没有晦涩难懂的诉讼程序和漫长的诉讼周期。在社会成本的层面上，民警对于民事纠纷的介入，能在纠纷发生之始有效防止社会矛盾的扩大化，并在很大概率上能够将矛盾及时地予以化解，迅速地恢复社会秩序，从源头上减少民事纠纷走向司法途径。

尽管人民调解与派出所民警调解一样，有着快捷、经济和简易的优点，但是人民调解需要当事人自行前往办公场所，无法在第一时间介入纠纷。有些纠纷当事人情绪激动，伴随着吵架，甚至轻微的推搡动作，不太可能相约前往人民调解委员会寻求解决，使得人民调解委员会无从介入纠纷。根据《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）的相关规定，人民调解委员会的成员多数由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生，其文化背景、专业水平和权威性无法与民警比拟。在总体上，人民调解员队伍年龄偏大，知识结构单一，法律素养偏低，严重缺乏调解工作所需的文化知识，乡镇一级的调解委员会的成员则基本上是兼职的。[13]人民调解员在社会群众的普遍印象是年龄大、能力不足，只会处理鸡毛蒜皮、家长里短的“老娘舅”。[14]相比人民调解的上述不足，民警调解民事纠纷具有直接、及时和高效等显著特征，文化程度高，且有着警察权威作为后盾，能够让当事人产生一定的敬畏心理，更有利于调解协议的达成。因此，社会群众在纠纷发生后多数会选择快捷的报警方式，而不是前往人民调解委员会。在笔者对于多个地区的基层调研中，除了个别地区人民调解发挥了较大作用外，多数地区人民调解委员在事实上对于解决民事纠纷的参与度并不高。

公安派出所作为非交通事故的综合性接处警单位，民事纠纷警情大多转入公安派出所处理，派出所民警必然处于面对社会民事纠纷的第一线。由于派出所民警调解民事纠纷具有显著的便捷优势，派出所民警已成为了“大调解”框架下事实上的主力军。

（二）派出所民警民事纠纷调解具有现实必要性

“为人民服务”是人民警察的宗旨，人民警察职能设置应当立足于人民群众的实际需要。在“为人民服务”理念已深入民心的时代背景下，报警人在民事纠纷发生后报警求助必然希望民警能够帮忙调解。多数民事纠纷是些鸡毛蒜皮的小事，例如驾乘纠纷、消费纠纷、邻里矛盾和房屋租赁纠纷，只需民警简单调解即可化解矛盾。派出所一向秉承着“有警必出”的工作机制，调解民事纠纷能够与“有警必出”的接处警机制有机结合。但如果将这些民事纠纷遗留给其他部门处置，将极大影响到纠纷当事人正常的工作和生活。“为人民服务”所承载的价值期待要落到实处，负责接处警的派出所民警就应当在力所能及的情况下为群众提供便利，承担起部分民事纠纷的调解职责。为社会群众提供便利、高效、经济的纠纷解决渠道，也是深化政府公共服务职能以应对当前民事纠纷案件积压的必要举措。

与此同时，不少民事纠纷本身所独有的特性，只适合由民警处理，不适合通过其他方式解决。第一种情况是标的额小的民事纠纷，比如几十元的驾乘纠纷，①警务实践中，驾乘纠纷多数由派出所民警负责接处警，例如重庆警务实践中，驾乘纠纷一律由指挥中心分派给派出所。还比如几百元价值的消费纠纷，只适合由民警现场解决。如果这类纠纷没有得到及时处理，负有给付义务的一方一旦离开现场就很难将其找回，而债权方不论的士司机还是餐饮老板，耗不起时间和精力另行处理这类纠纷。第二类情况是矛盾容易激化的民事纠纷，例如医患纠纷和感情纠纷。这类纠纷如果没有及时得到排解，当事人情绪达到一定临界点而引发冲动伤人，甚至杀人也并不少见。[15]这类纠纷不是其他职能部门所能应对的，如果民警不及时作为，很可能转化为治安案件或刑事案件。一旦升级为治安案件或刑事案件，势必会增加公安机关的处置成本，更会因此影响社会的和谐与稳定。

派出所民警对于民事纠纷的快速介入，具有重要的社会价值。在微观层面上，民警调解民事纠纷能为当事人提供排解困扰、快速恢复合法权益的便利渠道；从社会的宏观视角看，民警介入民事纠纷起到了社会“减震器”效果，能够有效减少社会纠纷扩大化，甚至于能够将众多民事纠纷化解在萌芽阶段。在现有的社会资源中，派出所民警调解是实现上述价值目标的唯一渠道，因而派出所民警具有参与民事纠纷调解的客观必要性。

（三）派出所民警民事纠纷调解具备法理可行性

最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（下文简称《若干意见》）第8条第2款规定，行政机关依法对民事纠纷调处后达成的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后具有民事合同性质。该条款的适用前提是第8条第1款规定的“行政机关依当事人申请或者依职权”。当前没有法律明确赋予派出所民警对于民事纠纷的调解权，因此派出所民警无法依职权进行调解。但如果民警依照纠纷当事人申请进行调解，在理论上就符合了该条款的适用条件。事实上，只要民事纠纷当事人自愿调解，调解过程并未受到不当干预，即体现了意思自治原则，其调解结果就是双方的真实意思表示，就应当得到法律认可，对于调解主体并无特定性要求。人民调解委员会不是司法机关，没有司法机关那样严谨的程序，却能行使民事纠纷的调解权，正是源于意思自治的法理。就行政机关而言，知识产权局具有调解有关知识产权的民事纠纷已是多个国家和地区的普遍做法。[16]而从警察职能看，交警依据《中华人民共和国道路交通安全法》第74条规定，针对交通领域的损害赔偿争议所做的调解，在本质上也是民事纠纷调解。基于同样的道理，派出所民警对于民事纠纷的调解也具备法理上的可行性。在国际上警察处理民事纠纷作为公共管理部门服务社会的重要内容，已经成为多个国家警务体制改革的趋向，[17]美国、英国和新加坡等国家均存在警察调解民事纠纷的警务实践。[18]

认可派出所民警民事纠纷的调解职能不仅有利于民事纠纷的就地解决，还有利于后续民事诉讼的开展。派出所无力化解所有的民事纠纷，但绝大多数情况下会是第一时间介入民事纠纷的职能部门，能够及时、全面地了解事实真相。民警调解时执法记录仪拍摄的现场视频、照片和当事人陈述视频等证据，对于后续民事诉讼中的事实认定有着极为重要的作用。

四、派出所民警民事纠纷调解的职能构建

派出所民警调解民事纠纷具备显著的便捷性、现实的必要性和法理的可行性，因此应当赋予派出所民警对于民事纠纷的调解职能。但诚如前文所述，民警调解民事纠纷有着不当干预民事权利与冲淡公安核心业务的顾虑，在确立民警民事纠纷调解职能时，应当同时避免民警调解民事纠纷的不利因素。因此，民警调解民事纠纷立法应当设定民警的职权边界，防止民警不当干预纠纷当事人权益，并避免民警深陷于民事纠纷调解而影响其他工作的开展。此外，构建民警民事纠纷调解职能仅对民警民事纠纷调解职能予以立法是不够的，还需制定配套性的制度，才能让民警民事纠纷调解职能得到有效地行使。

（一）民警民事纠纷调解的职能范围及程序建议

《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》新增了民警依法“调解处理民间纠纷”的职责规定，但并未明确“民间纠纷”的具体内涵。建议将部分需要民警调处的民事纠纷类型明确纳入“民间纠纷”范围，在此基础上制定类似于《公安机关治安调解工作规范》的实施细则，采取概括式界定，辅之以列举加排除的方式规定调解的事项范围，并制定相应的处置程序。派出所民警不是万能的，派出所民警调解民事纠纷的出发点是为了便利纠纷当事人并避免矛盾激化。因此，对于民事纠纷的调解应当是有限度的调解，达成上述价值目标即可，不宜泛化民警的调解职能。派出所民警对于民事纠纷的调解建议局限于如下两类民事纠纷。

第一类是简易民事纠纷，如驾乘纠纷、邻里纠纷和消费纠纷等涉及权益不大或者情节简单明了的纠纷，旨在为纠纷双方当事人提供纠纷解决的便利渠道。对于这类民事纠纷的调解在程序上应当着重强调自愿原则，民警必须履行调解前的权利、义务及相应法律后果的告知职责，并在调解前核实事实证据和听取当事人意见。调解未果的应当保存证据，进行必要的法制宣传，移交或告知当事人向其他部门寻求解决。基于民事纠纷警情频发的现实状况，民事纠纷的调解应当突出高效、快捷的特色，不应苛求程序的全面性。能够现场调解的要求使用执法记录仪记录全程，双方无异议即可。执法记录仪的调解视频应当与其他警情的视频一样在公安系统永久保存，以供各方根据需要随时调取。需要带回所里调解的要求使用格式化调解书，在内容上应当体现出调解基本要素，并留一份调解协议书在公安部门永久存档备查。刑事附带民事的赔偿纠纷具有特殊性，但不影响其民事性质，也可将此类纠纷纳入民警的调解范围，便于受害者及时得到经济上的弥补。①《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第90条规定，“在侦查、预审、审查起诉阶段，有权提起附带民事诉讼人向公安机关、人民检察院提出赔偿要求，已经公安机关、人民检察院记录在案的，刑事案件起诉后，人民法院应当按附带民事诉讼案件受理；经公安机关、人民检察院调解，当事人双方达成协议并已给付，被害人又坚持向法院提起附带民事诉讼的，人民法院也可以受理。”这相当于法院系统认可了公安机关对刑事附带民事赔偿的调解权限。第二类是需要应急处置、避免当事人情绪激化的民事纠纷，例如感情纠纷和医患纠纷等，旨在避免双方当事人矛盾升级。对于这类纠纷民警应当依照工作职责主动给予调解，处置的程序应当着眼于场面控制、情绪疏导、法制宣传和提供咨询等方面。这一类纠纷的调解工作以平息当事人过激情绪为核心任务，至于是否能够达成调解协议则仍需尊重双方当事人的自主选择。这类纠纷如能顺利进行调解，则应按照第一类纠纷履行后续调解程序。

（二）民事纠纷调解工作的分流制度

尽管在警务实践中不少公安派出所针对各类纠纷警情组建了调解团队，成员由专门负责调解的民警和辅警组成，甚至邀请了律师、司法干部和退休法官等人员以壮大调解团队，在一定程度上提高了民事纠纷调解的专业水平和效率。但民警对于民事纠纷的调解应当讲究“短、平、快”，不宜在民事纠纷方面着力过多。公安民警是人民卫士，民警过多充当调解员角色，不仅会冲淡公安主业，也不利于其他部门发挥应有的职能。为此，民警不应当包揽民事纠纷调解，而应当对民事纠纷调解工作予以恰当分流。对于不属于上文所述的调解范围，以及调解未果的纠纷，应当在尽到应尽职责后由其他职能部门处置。鉴于司法途径周期过长，最好的方式就是建立公安机关与其他部门的移交制度，为社会群众提供替代性纠纷解决路径。

民警民事纠纷调解的工作移交应当将与人民调解委员会的联动作为重点，因为将纠纷移交给人民调解委员会不仅符合《法治中国建设规划（2020-2025年）》关于完善人民调解、行政调解和司法调解联动工作体系的目标，而且人民调解本是民事纠纷得以快速解决的重要渠道，充分发挥人民调解委员会的功能，有助于满足社会纠纷化解需要。[19]由于多数纠纷当事人在纠纷发生后习惯于报警求助，因此如何构建派出所与人民调解委员会之间合理的衔接机制就显得格外重要。某市公安局于2019年发布了《人民调解与110非警务事项对接分流机制实施方案》，根据该方案，该市110自2019年7月起，在接到医患纠纷、邻里纠纷、家庭纠纷、婚恋纠纷、经济纠纷和租赁纠纷等6类民事纠纷警情后，将通过电话转接方式流转给人民调解委员会。笔者认为这是一个值得提倡的进步举措，但也存在明显的不足。根据该方案，民事纠纷在未经民警前置性调解的情况下直接分流给人民调解委员会，当事人需要自行前往就近的人民调解委员会进行调解。这不仅使得民事纠纷的便利性不足，更重要的是缺失了民警现场控制和情绪疏导这一前置性调解环节。负责分流纠纷调解工作的接线员很难判断纠纷的真实状况。有些民事纠纷，典型的如医患纠纷，纠纷当事人往往情绪激动，矛盾激化只在转瞬之间，当事人不太可能自行前往人民调解委员。即便前往，人民调解委员会也很难掌控事态。待到事态即将失控再通知民警前来处置，民事纠纷很可能在民警到来前已经升级为治安纠纷，甚至是刑事纠纷。因此，建议民事纠纷警情仍然由民警进行前置性调处，对于需要由人民调解委员会解决的纠纷由民警移交。如此既能有效避免上述不利情形，也能避免民事纠纷过多流向公安派出所而导致人民调解委员会的职能闲置。除了人民调解委员会，商圈设点的“消保委”、消费者协会、劳动仲裁部门和工商部门等单位也理应发挥应有的作用，出警民警应当根据民事纠纷的性质将纠纷移送给这些职能部门。

（三）民警民事纠纷调解的诉调衔接制度

根据上文对于民警调解民事纠纷的职能设定，除了部分容易激化的民事纠纷外，派出所民警民事纠纷调解范围主要局限于简易民事案件。纠纷双方如能达成调解协议，一般会自行履行自身的协议义务，且多数情况下可以当场履行完毕。但难免存在个别调解协议涉及较为重要的或者当事人较为关切的权益，需要强制执行。这种情形下就需要诉调对接，使调解协议具备司法执行力，否则不仅会造成行政资源浪费，而且会损害民警的执法权威及当事人的正当权利。

最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第20条规定：“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。”最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》第29条也明确规定：“进一步完善调解衔接机制。对经人民调解、行政调解、行业调解或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议，需要确认效力的，有管辖权的人民法院应当依法及时审查确认。”尽管这两个文件均属于法院系统的内部文件，①《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发[2009]45号）与《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发[2010]16号）并非司法解释，也均未符合《立法法》关于法律、法规和规章的发文规定。不足以作为民警民事纠纷调解协议诉调对接的直接依据，但《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）有着与上述文件相对应的法律制度。《民事诉讼法》规定了法院确认调解协议的特别程序，其第201条规定了司法确认的申请条件，成为调解组织的调解协议实行上述司法确认的法律依据。根据《民事诉讼法》第201条规定，调解组织需得到法律认可，因此派出所民警民事纠纷调解协议的司法确认，需以法律赋予派出所民警民事纠纷调解职能为前提。为了让派出所民警民事纠纷调解协议的司法确认具有可操作性，也有待于借鉴《人民调解法》第33条实行配套性的诉调衔接立法。

调解不是司法程序，为避免调解协议存在法律瑕疵，《民事诉讼法》第202条规定了调解协议司法确认前的审查程序。对于派出所民警民事纠纷调解的司法审查，应当着重核实协议的达成是否存在《民事诉讼法》司法解释第358条所规定的违反自愿原则的情形。为了让民警民事纠纷调解行为的监督更全方位、更具专业化，②《中华人民共和国人民警察法》第42条至47条规定了检察院、行政监察机关、公安部门上级机关和公民等主体有权监督人民警察的职务行为，《公安机关督察条例》规定了公安督察机构对公安民警履职行为的常态化监督制度，鉴于民事纠纷调解的法律专业性，司法机关对于民警调解行为的监督具有明显的专业优势。司法审查除了作为司法确认的前置程序外，建议将其作为纠纷当事人对民警调解行为提出异议的独立程序，以矫正民警的不当作为或法律漏洞。

（四）民警民事纠纷调解的能力建设

民警的调解能力是民警履行民事纠纷调解职能不可忽视的因素。民事纠纷调解不同于治安纠纷调解，治安纠纷在本质上是治安案件，是派出所民警熟悉的领域。但民事纠纷调解往往涉及多元化的知识和技能，除了需要大体掌握婚姻法、合同法和劳动法等法律知识外，民警还需要能够运用现场掌控、沟通交流、把握症结和寻找问题突破口等基本技能。通过查阅全国各公安院校官网，除了上海公安学院第二专科警察指挥与战术专业的“民事法律基础”课程以民事纠纷调解为教学内容外，仅有中国人民公安大学的工作会议简略提及民事调解能力的培养要求，多数公安院校毕业的民警在入职前缺乏系统的调解知识储备和技能训练。根据笔者公安基层工作经历，在平时的警务培训中也往往只重视社区管理、治安和刑事案件办理等业务培训，鲜有涉及纠纷调解工作的专业化指导。因此，派出所民警调解民事纠纷时多数依赖自身的经验，往往耗时过多，久拖不决，甚至于因调解方式不当，导致矛盾升级，或将当事人的不良情绪引向民警自身，引发投诉、信访。

为让民警能够更好地履行民事纠纷调解职能，应当有计划地开展民警民事纠纷调解的能力建设。首先，公安院校应当增设调解课程，系统地传授民事纠纷调解的相关知识和技能。在知识方面，应当讲解与民事纠纷调解相关的法律知识基本概要，以及必要的心理学和医学常识。在技能方面，建议针对民事纠纷调解实践，着眼于三方面能力的培养：一是掌控现场的能力，树立公正、权威和耐心的第一印象，并能够恰当地运用引导性语言，缓解双方的对抗心理；二是访谈技巧，掌握语言沟通、耐心倾听和共情等技巧；三是解决问题的能力，具体包括提炼焦点、分析问题和解决问题等技能。其次，应当针对派出所民警建立常态化的民事纠纷调解培训机制和经验分享机制。在公安局层面上，应当定期安排法制人员向派出所民警宣讲法律知识，选派优秀的调解专家传授成功的实践经验，并聘请研究机构和法院等单位的权威人员提供业务指导。这些讲座形式的培训应当着眼于实践的针对性，以案件的分析为主导，并答疑解惑，帮助民警反思调解实践中存在的问题和揣摩调解方法。例如“老马调解工作室”以“心灵导师”著称，倡导循循善诱的沟通技巧，[20]对于民警的调解警务实践具有借鉴价值。在派出所层面上，建议建立常态化的经验分享机制，在例会中抽出部分时间进行经验交流。实践出真知，每一个民警在调解工作中都能有一定的成功经验和失败的教训。再次，鉴于民事纠纷涉及的领域众多，必然涉及某些民警陌生的知识，有必要与时俱进地建设民事纠纷调解的微信公众号，便于民警随时查阅参考资料。微信公众号对调解工作应当起到指导作用，建议设置如下栏目：一是汇编民事纠纷调解相关的法律和其他常识，以及实用的调解技巧，打造成调解工作百科全书式的资料库。二是设置调解专家的咨询通道和民警的经验交流平台，畅通民警纠纷调解工作的指导与建议渠道。此外，还可以分门别类地汇集一些典型的调解案例，包括成功和失败例子，并附加简练的评注。

五、结语

当前我国处于经济社会快速转型时期，在此时代背景下社会矛盾层出不穷。在各类社会矛盾纠纷中，民事纠纷的数量最多、最为繁杂。公安派出所作为公安机关“兜底式”的综合性接处警单位，是110快速处警模式的主要执行部门，在日常工作中经常接到民事纠纷警情，派出所民警调解民事纠纷在事实上已经成为常态性工作。派出所民警调解民事纠纷不仅拥有其他纠纷解决方式所不具备的优势，而且部分民事纠纷必须由派出所民警当场介入。但我国还没有派出所民警调解民事纠纷的相关立法，这导致派出所民警在处置民事纠纷时缺乏统一的执行标准，也缺乏相应的合法性依据，因此派出所民警民事纠纷调解立法既具有重要的警务实践价值，对于警务体制改革也将产生深远影响。但此文的研究主要基于重庆市和福建省两地的警务情况，警务调研有所局限，同时派出所民警民事纠纷调解涉及民法和民事诉讼法问题，囿于笔者的专业知识，此项立法的研究广度和深度仍有待拓展。