探析新《安全生产法》中的民航安全理念

□ 民航山东监管局 沈 瑨/文

新《安全生产法》是我国安全生产领域的一部基础性和综合性法律，对于健全完善我国安全生产法律法规制度体系，推动安全生产领域治理体系和治理能力现代化具有重要意义。本文以分析去年《安全生产法》修正背景作为切入点，阐述新《安全生产法》修正的主要内容和基本考量，并结合民航安全管理实践，进一步探析新《安全生产法》中所蕴含的民航安全理念。

去年《安全生产法》的修正背景

去年修正的《安全生产法》由第十三届全国人大常委会第二十九次会议于2021年6月10日审议通过，自2021年9月1日起施行。《安全生产法》自2002年制定以来历经三次修正，本次修正是立足新发展阶段、新发展理念、新发展格局，全面落实习近平总书记对安全生产工作作出的重要指示批示精神和中央《关于推进安全生产领域改革发展的意见》作出的重大部署，充分吸收和借鉴近年来的安全生产经验教训，积极应对新出现的风险和隐患，落实企业安全生产主体责任和政府监管责任，对于全面提升我国安全生产管理水平和建设“平安中国”具有里程碑意义。

此次《安全生产法》修正有着深刻的时代背景，我国自改革开放以来经过四十余年的经济社会高速发展，正在进行着史无前例的城镇化建设。据统计，1978年我国城镇化率仅为17.9%，到2019年我国城镇化率急剧上升到60.6%，预计到2025年我国城镇化率将达到65%。城镇化的快速推进，直接导致的结果是人口高度集中、建设高度集中、财富高度集中、生产高度集中，进而形成了高风险的城市和低设防的农村，在这种大背景下，黑天鹅事件时有发生。2002年我国因生产安全事故导致的死亡人数为14万人，到2020年这一数据降至2.71万人。虽然从数量角度看，生产安全事故死亡人数下降了大约80.6%，但是一些重特大事故依然没有得到有效遏制，安全生产形势依然严峻复杂，国家应急管理部经过综合分析后得出的结论是我国安全生产工作仍然处于爬坡期、过坎期。我国现在已经全面建成小康社会，社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，人民群众对安全生产的要求越来越高，统筹发展和安全已经上升为“十四五”时期重要的国家发展战略，坚持安全生产也是实现国家高质量发展的题中应有之义。

民航业是重要的国家战略产业，也是对安全有着特殊需求的行业。中国民航运输航空保持着超过十年的安全运行记录，这一方面得益于中国民航建立了较为健全的安全法律法规制度体系，另一方面也得益于各民航单位严格的责任落实、对安全风险的严格管控和对安全隐患的深入排查治理。安全管理水平可以分为三个层次：大智未雨绸缪、小智亡羊补牢、愚者坐以待毙。民航业的安全管理水平位于第一层次，关口前移、预防为主、综合治理和从源头上防范化解重大安全风险一直是民航安全理念的核心。

本次《安全生产法》修正的主要内容包括新增了确立“三个必须”原则、构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制、编制政府权力清单、建立全员安全生产责任制等相关内容。这些新增内容与民航安全管理“四个关系”、民航法定自查制度、民航行业监管事项库、民航“三基”建设等相关内容和理念是高度契合的。可以说，民航业为本次《安全生产法》的修正提供了先进的安全理念和宝贵的实践经验，同时，新《安全生产法》的施行也有力普及和推广了相关民航安全理念。

“三个必须”原则与民航安全管理的“四个关系”

本次修正的《安全生产法》第三条增加了“三个必须”原则，即管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。“三个必须”原则体现的是党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，进一步明确了生产经营单位的安全生产主体责任，厘清了安全生产综合监管与行业监管的相关责任。安全生产的监督管理不仅是各级应急管理部门的责任，也是各个行业主管部门的相应责任，各部门应当相互配合、齐抓共管，形成监管合力。生产经营单位的决策者和管理者都应当承担相应的安全生产责任，其中主要负责人是安全生产第一责任人，其他负责人也应当根据分管业务特点在职责范围内承担一定的安全生产责任。

“三个必须”原则在早些年也有提及，但更多只是一种口号和政策导向，不具有强制力。现在“三个必须”原则正式写入法律，相关单位和个人如果不执行“三个必须”原则的相关要求，则是明确的违法行为，将被追究相关法律责任。“三个必须”作为一项基本原则贯穿于整部新《安全生产法》，形成了本次法律修正的一条主线，在风险管控、隐患排查治理、应急救援、事故调查、责任追究等各个环节都有所涉及。

民航安全管理的“四个关系”是民航局对民航运行单位提出的一项基本要求，具体指要正确把握“安全与发展、安全与效益、安全与正常、安全与服务”之间的关系，主要体现的是民航监管部门和民航企事业单位在各项工作中都必须把安全放在首位，提高政治站位，将民航安全作为重要的政治任务来落实。正确把握“四个关系”是推进民航安全治理体系和治理能力现代化的总开关，也是抓好民航安全治理的“纲”之所在。在安全、发展、效益、正常、服务这五个要素中，安全无疑要始终处于第一位，始终起到统领作用。有一个非常形象的比喻，民航安全代表“1”，民航发展、民航效益、民航正常、民航服务代表“0”，只有“1”在前面牢牢竖立不倒，后面的“0”才能体现出其价值，否则民航安全一倒，其他再多的成就都没有意义。民航一直坚守飞行安全底线、廉政安全底线和真情服务底线，聚焦安全生产决策者、管理者以及重点岗位等关键人员的资质能力建设，并持续开展从业人员作风建设，形成了局方监管、领导带头、职工参与、齐抓共管的民航安全生产工作格局，严格落实了企业安全生产主体责任和政府部门监管责任。

新《安全生产法》“三个必须”原则和民航安全管理的“四个关系”都强调安全是一项系统工程，安全管理不是某个部门或者某个岗位的职责，而是需要各部门各岗位共同负责、齐抓共管，形成生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的安全生产工作格局。至关重要的是，安全要始终置于各项工作之首，统筹发展与安全，发展绝不能以牺牲人的生命为代价，这也是人民至上、生命至上、以人民为中心的发展思想在安全生产领域的具体体现。民航安全管理的“四个关系”突出了安全管理的底线思维，将安全作为行业发展的底线和红线，同时也强调安全生产必须实现全面管理，需要各部门统筹协调、各司其职、齐抓共管。由此可见，民航安全管理“四个关系”的核心理念与“三个必须”原则在本质内涵上是高度契合的。

双重预防机制与民航法定自查制度

新《安全生产法》第四条规定生产经营单位应当构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制。将双重预防机制写入法律体现了我国安全生产管理模式的转变，即从原来的被动式管理向现在的主动式管理转变。原来的被动式管理模式注重事后的应急处置，重点在事故发生后如何更加高效地开展应急救援，力求最大限度地减少人员伤亡和财产损失，即亡羊补牢。现在的主动式管理模式注重关口前移、预防为主，着力加强风险管控和隐患排查治理，力求从源头上防范化解重大安全风险，将事故消除在萌芽阶段，即未雨绸缪。修正后的《安全生产法》共7章119条，涵盖了安全管理的各个环节，包括事前预防、事中处置、事后调查问责等。其中涉及风险管控和隐患排查治理的篇幅最多，是新《安全生产法》的重中之重。安全生产有条“海恩法则”，就是一次死亡或重大安全生产事故背后，有29次小事故、300次未遂事故、1000个安全隐患。新《安全生产法》中增加双重预防机制就是在事故发生前强化安全风险管控和隐患排查治理，用相对最小的成本，解决最大的关键问题，达到最佳的综合效果。这也是在新发展阶段坚决遏制重特大事故的必然要求。

民航法定自查是2017年民航行业监管模式改革的重要成果之一，力求通过制度创新来解决保姆式监管和高耗能监管问题，推动局方安全监管从盯人盯事件向盯组织盯系统转变，推动民航企业安全管理从他律向自律转变。民航法定自查最核心的理念是要求企业对标局方行业监管事项库开展安全自查，全面排查自身存在的安全隐患和违章行为。企业通过对标局方检查事项和检查标准，结合自身实际建立相应的安全管理制度、自查事项清单和自查计划。民航法定自查包括一套容错机制，即鼓励企业开展法定自查，如果在自查中发现安全隐患和违章行为，局方在符合相关条件的情况下可以从轻处理或者免于处理。现阶段，民航法定自查和局方行政检查是并行不悖的两条线，相互独立运行，但是随着企业安全管理水平的提升，法定自查和行政检查必将发生更多的交叉和相融，这是从盯人盯事件的保姆式监管向盯组织盯系统的系统性监管转变的发展趋势。

双重预防机制与民航法定自查制度的设立目的都是为了提升企业自身的安全管理水平，推动安全关口前移，加强风险管控，从源头上防范化解重大安全风险。Reason事故分析模型将安全管理分为若干个不同的防御层，包括制度体系、组织管理、安全培训、设施设备等方面，但是每个防御层都有一定的漏洞，当安全风险将这些防御层的漏洞都击穿后，就会导致事故发生。纵观近年来发生的重特大生产安全事故，都是由一系列因素叠加导致的后果，如果能够在事故发生之前就进行全面的安全风险管控和隐患排查治理，及时采取措施消除事故隐患，就能够避免事故的发生。民航法定自查制度在实践应用中取得了良好效果，尤其在隐患排查治理方面成效显著，能够帮助企业更加高效地查找自身问题，严格落实各项法规规章要求，实现合规运行。民航法定自查制度的实施经验为双重预防机制的建立和实施提供了参考和借鉴。

政府权力清单与民航行业监管事项库

新《安全生产法》内容丰富，涉及面广，其核心是围绕两个责任，即企业安全生产主体责任和政府部门监管责任，立法的鲜明特色是严管重罚，一方面大幅度提高企业的违法成本，另一方面赋予政府部门更多的监管权力。政府部门监管在安全生产领域发挥着至关重要的作用，企业在生产经营中可能会对安全放松警惕、麻痹大意，甚至存在违规违法行为，此时就需要相关政府部门充分履行安全生产监督管理职责，通过行政检查、行政处罚、行政约见等形式及时纠正不当行为，保证企业安全生产合规运行。

近年来，在政府监管方面存在着一些突出问题，如监管职责交叉重复问题，即对同一个监管事项有多个政府部门负责，多个部门都能管，但是都没管好，甚至存在着不作为乱作为和推诿扯皮等现象，极大地损害了政府监管权威和监管效能。为了解决这一问题，进一步厘清政府部门的职责和权限，新《安全生产法》第十七条规定，县级以上各级人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权力和责任清单，公开并接受社会监督。安全生产权力和责任清单的建立是对“三个必须”原则的具体落实，最大限度地避免了安全监管盲区，保证了安全监管全覆盖。监管权力与监管责任是相匹配的，明确的权力清单也促使相关政府部门更加充分地履职尽责，提升安全监管效能。

民航行业监管事项库也是2017年民航行业监管模式改革的重要成果，是整个改革的基础和核心。多年来，民航局一直致力于法治政府建设，不断健全完善的民航法规规章体系为民航安全运行提供了有力保障，但是也存在一些问题，如个别规章之间交叉重复、与实际工作脱节等，亟待进一步完善。行业监管事项库对民航法规规章进行了全面梳理，形成了两千余项监管事项，每一项都包含了检查依据、检查标准、检查方式等要素，为依法开展监管执法工作提供了明确的法律依据和职责权限。

政府权力清单与民航行业监管事项库在本质上是一致的，对于规范执法、依法行政和建设法治政府具有积极意义。本次修正的《安全生产法》将政府权力清单写入法律，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，有利于形成权责一致、分工合理、协同合作、边界明晰、运转高效、齐抓共管的安全生产管理体系。现代安全管理的主要特点是预防为主、关口前移、综合治理，其中综合治理的前提和基础就是要厘清职责边界，明确各部门的相关权力，政府权力清单为各部门协同开展安全生产工作，推动安全生产综合治理提供了重要的制度保障。民航行业监管事项库的创建和实施为政府权力清单制度的贯彻落实提供了范本。

全员安全生产责任制与民航“三基”建设

新《安全生产法》第四条明确规定生产经营单位必须建立健全全员安全生产责任制。同时，第二十二条规定生产经营单位的全员安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。全员安全生产责任制是本次《安全生产法》修正的新增内容，是对“三个必须”原则的进一步贯彻落实。全员安全生产责任制要求生产经营单位建立横向到边、纵向到底的安全生产全员负责制度，保证安全生产人人参与、各司其职。全员安全生产责任制的建立一般可以分为四个层次：一是生产经营单位的主要负责人，对安全生产工作全面负责，同时也承担政治责任和领导责任；二是生产经营单位的其他负责人，不论是分管业务还是分管生产经营活动，都应当在相应范围内承担安全生产职责；三是生产经营单位的安全管理人员，应当具体负责本单位安全生产规章制度的制定、管理、执行和监督；四是生产经营单位的其他从业人员，都应当在各自的职责范围内承担安全生产责任。全员安全生产责任制的贯彻落实要实现全流程管理，包括建章立制、教育培训、贯彻执行、台账管理、整改落实、责任追究和奖惩机制等方面，形成安全生产人人有责、各负其责、齐抓共管、失职追责的基本格局。

“三基”建设是民航安全管理长期坚持的重要理念，具体指抓基层、打基础、苦练基本功。这个理念最早是民航局于2016年提出，要求通过抓基层、打基础、苦练基本功来确保企业安全生产主体责任的落实。2017年，民航局冯正霖局长阐述了“安全教育到班组、技能培训到班组、手册执行到班组和风险防控到班组”工作思路，进一步强调全面抓安全生产的重要性，推动了“三基”建设向纵深发展。民航是一个技术密集型行业，民航的安全运行涉及航空公司、机场、空管、航油、维修等众多单位和部门，相互之间环环相扣，紧密衔接。企业是安全生产的一线部门，也是安全生产的直接参与者和受益者。民航的成绩来自基层一线，安全风险也来自基层一线，这就必然要求把防范化解安全风险的重心放在基层一线。因此，加强一线人员的资质能力和作风建设一直是民航安全管理的重要内容，在实践中也取得了良好效果，经过坚持不懈的“三基”建设，民航安全运行的根基得以不断加固和夯实。

由此可见，全员安全生产责任制和民航“三基”建设都强调企业安全生产主体责任和员工岗位责任的落实，都要求通过一定的制度和机制形成安全生产人人参与、各司其职、齐抓共管的良好局面。虽然民航“三基”建设的主要对象是一线员工，但是民航企事业单位管理人员一直都作为安全管理的重中之重，目前已经形成了民航安全生产全员负责的工作格局。因此，全员安全生产责任制与民航“三基”建设在设计思路上是异曲同工的。

综上所述，新《安全生产法》是安全生产领域的基础法和综合法，为包括民航在内的各个行业和领域提供了重要法律依据。民航得益于健全的规章体系、全面的风险管控和严格的政府监管，一直是各行业安全管理的标杆和典范。相关民航安全理念与本次修正的《安全生产法》立法思路是高度契合的，尤其是民航安全管理“四个关系”、民航法定自查制度、民航行业监管事项库和民航“三基”建设等方面的安全理念，在新《安全生产法》中都有相应的体现。探析新《安全生产法》中的民航安全理念是基于民航视角的解读和分析，对新《安全生产法》在民航领域的深入贯彻落实具有借鉴意义。