突发公共卫生事件中社会组织合作网络建构策略研究*

中国矿业大学（北京） 教博元，关楚彤，吕点，王紫瑞，张晨阳

一、引言

随着社会和经济的发展，国内外各类非常规突发性公共卫生事件层出不穷，威胁着社会稳定和人民的生命财产安全。面对这类非常规突发性公共卫生事件给人们带来的潜在威胁，单一主体很难达到应对的要求。同样，在突发性公共卫生事件中，政府这一单一主体的力量很难全方位、快速应对，因此必然需要社会组织的参与。在国际上，社会组织有“市民社会”“公民社会”等诸多称谓[1]。在我国，社会组织的概念已经得以明晰界定，即社会组织是介于国家、政府体系和市场、企业体系之间的由公民自愿组成的，在一定程度上具有非政府性、非营利性和社会性特征的各种组织形式[2]。然而，现存的社会组织往往规模较小、专业性较强，难以独自解决问题，只有形成完整的社会组织合作网络，才能最大限度地发挥其最优效能。社会组织合作网络是指几个社会组织在拥有同一个目标的情况下进行合作，形成一种合作关系，以两个以上的社会组织作为网络节点所形成的具有相对稳定合作方式的组织架构，每个社会组织是合作网络上的一个节点，通过社会组织之间的协调，发挥各个组织的优势，实现优势互补，发挥更大的作用。抗击疫情期间，各地通过构建社会组织合作网络进行优势互补，加强密切合作，提高了疫情的防控以及应对能力，也为社会组织合作网络的构建提供了宝贵的经验。在疫情不断反复的当下，社会组织合作网络的建构将为疫情防控提供新思路。

二、现有研究

近年来，突发公共卫生事件的不可预估性和破坏性备受社会关注。王芳、王博和胡琦系等学者认为，目前中国在应对突发公共卫生事件方面的风险感知能力[3]和应急能力欠缺[4]、社会动员不足、群众意识薄弱[5]。传统的突发公共卫生事件应急响应能力已不能满足当前的社会需求，传统的政府响应体制和管理体系在当下已不再适用。在突发性公共卫生事件的处理上，我国也在不断通过尝试新的思路完善自身。我国突发事件的应急管理模式由政府“独揽”向公共治理的多元治理模式转变，提倡跨区域、跨领域、跨部门协同治理[6]。社会组织作为突发性公共卫生事件中的应急主体之一，发挥着独特且重要的作用，自2013年开始，社会组织在基层治理中的作用得到广泛关注，社会组织在基层公共服务提供中的作用得到普遍肯定[7]，社会组织自治作用和自制能力也引起了学者的研究[8-9]。但若社会组织不形成合作关系，不构建网络体系，就难以发挥出社会组织所应发挥的作用。Harris等认为，随着协同网络治理实践以及相关数据的逐渐丰富，大量研究表明，协同网络在不同国家公共卫生应急管理中具有普遍适用性，网络连接进一步厘清了部门之间协同的过程与先后逻辑，能够更快、更精确地回应突发性公共卫生的紧急状态，形成应急响应体系[10]。徐浩、张永理认为，当社会组织缺乏合作时，就会呈现“潜在分工，相互竞争”的状态，社会组织对社会救援资源的不断分流和对物资项目的无序竞争等现象，导致有分工缺乏整合，有竞争缺乏合作[11]。通过研究，平健、左佳认为，剖析应急组织合作问题，厘清各级各类组织之间合作的关系，有助于提高应急组织合作效率，进而提升应急管理能力[12]。本文通过个案分析的方法，基于应对突发公共卫生事件成功的本土社会组织合作网络的案例，运用六维协同理论，对突发公共卫生事件中的社会组织合作网络进行研究，评估其合作网络之成效，从而系统观察社会组织合作网络建构的动态过程，并探究在突发公共卫生事件来临时如何建构有效的社会组织合作网络，为突发公共卫生事件应急管理提供新的路径和方法。

三、六维协同模型

六维协同模型是加拿大魁北克省的一个名为CEFRIO的组织和美国奥尔巴尼大学政府技术中心共同开展的“公共服务提供的新协同模式”研究的阶段性成果。该模型将影响协同成功与否的因子归纳为五个维度，再加上项目和协同表现作为第六个维度，组成“六维协同模型”（见图1）。

图1 六维协同模型图

四、案例模型分析

（一）政治、社会、经济、文化环境

随着社会和经济的发展，国内外各类非常规突发性公共卫生事件层出不穷。2019年，我国爆发了公共卫生事件，威胁着国家的社会稳定和人民的生命财产安全。面对这类非常规突发性公共卫生事件给人们带来的潜在威胁，我们迫切需要对其进行深入研究，以更好地应对，而对于这一复杂问题，单一主体很难达到相应的要求。同样，在此类突发性公共卫生事件中，仅凭政府的力量很难全方位、快速地达到要求，因此必然需要社会组织的参与。而现今的社会组织往往规模较小、专业性较强，难以独自解决问题，只有形成完整的社会组织合作网络，才能最大程度发挥其最优效能。在此期间，各地通过构建社会组织合作网络，优势互补、加强合作，提高防控应对能力，为社会组织合作网络的构建提供了宝贵经验。

（二）制度、商业、技术支持

从制度上来讲，社会组织又称为第三部门，是介于国家、政府体系和市场、企业体系之间的，由公民自愿组成的，在一定程度上具有非政府性、非营利性和社会性特征的各种组织形式。国家对于此类非营利组织，尤其是作出杰出贡献的社会组织提供了一定的鼓励、政策支持。

从商业角度看，友成基金会是资金经营状况良好、经济实力较为雄厚的社会组织，其组织发展状况良好，有支撑其开展抗疫活动、构建社会组织合作网络的经济基础。在技术方面，有了“互联网+”技术的帮助，具体可以体现为“iwill”网络平台、微信小程序求助通道等。这些现代技术为抗疫活动的开展、社会组织合作网络的构建提供了极大的帮助。

（三）公共合作方特性与预期目标

友成抗击突发公共卫生事件联合行动由友成企业家扶贫基金会、上海复星基金会、北京博能志愿公益基金会和零零壹救援队4个社会组织构成。在这4个社会组织中，友成基金会作为项目发起者，成立于2007年3月1日，年度收入约8527万元，直属于扶贫办，接受民政部的领导，拥有最雄厚的资源与最丰富的经验。上海复星基金会、北京博能基金会、零零壹基金会作为参与人员，在成立时长、注册资金、业务主管单位、登记管理机关和年度收入等方面都与友成基金会存在较大差距，其权力或资源存在不对称现象。但各个组织都是非营利性组织，其根本目的都是为了弥补政府在市场上的不足，弱势方组织能够给予强势方组织政策建议、人员等协助，从而达到以联合行动抗击新冠肺炎的目的。

（四）协同过程

（1）开始。在疫情暴发初期，友成基金会率先反应，准备寻求合作，同时，零零壹救援队也反应迅速，但由于不清楚具体如何开展工作，于是向友成基金会寻求帮助。（2）寻找合作方。友成基金会和博能基金会、复星基金会，之前都有过良好的合作，对“牵头羊”友成基金会来说，博能基金会和复星基金会都是首选的合作对象。零零壹救援队虽然与以上三个基金会此前并无合作，但其主动向友成基金会寻求援助，在寻求合作阶段起到了促进作用。（3）准备。在此次联合行动中，友成基金会引领发起合作，复兴基金会、博能基金会和零零壹救援会积极参与，其中友成基金会发挥了不可忽视的领导作用，并为合作伙伴提供指导和援助，为联合行动的开展做好了充足的准备。（4）实施。在联合行动中，友成基金会展现了其出色的领导和管理能力，其他基金会也各自发挥自己的优势，形成互补的合作网络，使整体功能大于各部分功能之和，极大地促进了联合行动中项目的顺利实施。（5）管理。此次友成联合行动，无论是分工还是制度，都有着清晰的划分、明确的责任归属，同时定时更新有关进展，保证了信息的公开透明，此外还建立了科学合理的决策机制来保证决策能够取得参与方共识，从而形成了高效运转的组织结构。（6）终止。此次联合行动进行中，友成基金会在达到预期目标之后，推动联合行动进入结项阶段，并最终形成了十期联合行动日报和五期联合行动周报。友成此次联合行动能够顺利、高效地完成，构建起社会组织合作网络，离不开协同过程中的4个环节：沟通、承诺、执行与评估。沟通是协同过程的初步举措。由于疫情的特殊性，联合行动采用了“线上+线下”的沟通方式。通过线上在网络平台的实时沟通反馈和线下一线志愿者和管理人员的协调指挥，信息得到及时传达和接收，抗疫行动得以高效且有条不紊地运行下去。在高效的沟通下，参与主体深刻明确了各自的责任分工，达成抗疫共识，共同承诺在联合行动中最大限度地集合所有参与组织的力量，共同发力，最终形成具有可靠性和科学性的共同决定。在执行过程中，友成基金会发挥管理优势，管理项目运行并筹集资金；复星基金会利用资源调配多渠道优势，进行全球医疗物资的采购；博能基金会开展iwill专业志愿者联合行动，大力发展线上心理支持等服务；零零壹救援队因其规模小、分布集中，负责物资分发和最后一公里的运送。通过4个环节的良性运转，友成抗击新型肺炎联合行动不断取得进步、从而高效地实现了合作目标。

（五）协同模式

从友成联合行动中可以看到，友成企业家扶贫基金会牵头作为主要项目管理者，复星基金会、北京博能基金会和零零壹救援队共同参与，在行动的过程中通过建立联合平台，利用互联网技术，直接与抗疫一线联系，了解疫区的第一需求，向抗疫一线提供援助。分析友成联合行动的联合过程，可以得出这样的协同模式：由一方作为主要管理者，负责管理、协调合作网络中的各方力量，多方参与、各尽其能、各发所长。利用互联网技术等建立合作网络中的沟通渠道，使组织内部的沟通交流更加高效，保障信息的及时性。另外，还可以与政府建立合作机制，获得更多的制度支持。

（六）项目与协同表现

在友成联合行动中，除明确的责任分工外，还制定了一系列项目准则来规范联合行动，尽可能推动联合行动公开性、准确性、高效性、灵活性发展。此外，有关友成联合行动的信息每天在微博更新，在微信公众号、合作媒体等平台不定期发布联合行动项目进度，同时公示筹资进展、物资采购及发放进度，发布不同主题的周报，对联合行动的阶段性成果进行完整的汇总整理，这些阶段性成果不仅为协同注入了动力，提高了参与主体的积极性，而且不断增强了各方主体的信任和信心，有利于参与主体更高效地实现联合行动的目标。

五、建构策略

（1）在友成联合行动中，友成企业家扶贫基金会、上海复星公益基金会、北京博能志愿公益基金会和零零壹救援队等参与组织的权利和资源之间存在着很明显的不对等，但这一点并没有影响这个合作网络的形成，所以在社会组织合作网络的构建初期，社会组织不应被自身资源所影响，要积极参与合作网络的构建。（2）虽然在一个社会组织合作网络的构建中不一定要有明确的领导者，但在某些方面确实存在牵头人、带领人和协调人，领导力对于制定和维持清晰的行为准则、建立信任、促进对话以及探索共同收益至关重要。对协同过程进行适当的管理是社会组织合作网络成功构建的首要举措，“维持技术权威性”是社会组织合作网络构建中的重要影响因素，确保协同过程中形成可靠、有说服力的共识是发挥催化领导力的重要一环。（3）合作网络的开放性会影响社会组织合作网络可利用资源的范围，合作网络基础规则的清晰性影响社会组织合作网络制度的运行，合作过程的透明度会影响社会组织合作网络的成效和公信力。为了能够顺利、高效地完成协同合作，构建社会组织合作网络，就需要在面对面对话、建立信任、对过程投入、达成共识和取得阶段性成果这5个环节发力。