新型城镇化发展中“人地挂钩”机制构建的路径探究*

2022-04-15张耀宇陈文武

区域治理 2022年18期

张耀宇，陈文武

1.南京邮电大学人口研究院；2.南京邮电大学社会与人口学院

一、引言

中国城镇化发展中存在着“土地过度城市化”和“人口不完全城市化”的问题[1]，存在“人地”脱钩的问题，即城市面积的扩张并没有为新迁入人口提供生活的空间[2]。作为城镇化发展中的“一体两面”，人与地之间存在着值得关注的重大关系。在中国已有的制度环境下，作为垄断供地者的地方政府，高度依赖城市地租收入来支撑与推动经济增长，服务于发展竞争需要[3]。中国的工业化、城市化发展模式被学者[4-5]归纳为“以地谋发展”模式。城市建设依靠地方政府的高价出让商住类土地来实现筹资融资[6-7]，高地价自然会导致高房价，对外来人口定居造成阻碍。即使那些拥有高等教育学历的劳动力市场新进入者，也会发现现有住房价格远远超出其支付能力[8]。拉美国家在其城市化发展的历程中，地方政府追求土地财政，推动地价、房价上涨，对于低收入人群的购房问题，则没有相对应的土地储备来供给保障房，从而导致了住房短缺与贫民窟问题[9]。

所以，当前中国既要解决“人的城市化”问题，还要解决“物的城市化”阶段的遗留问题[10]。在当前户籍制度大幅度改革、户籍壁垒不断消除的情况下，市民化的障碍主要集中在市民化的成本之上。“人的城市化”的实现首先必须解决钱从哪里来的问题[10]。从“人地挂钩”的思路出发，有学者[11-13]提出将城市土地收益与人口市民化挂钩、土地增值收益向新迁入人口倾斜分配的观点。国家也在新型城镇发展中有针对性地提出了“人地挂钩”“人地钱挂钩”的调控思路，旨在通过将城市建设用地指标这一地方政府发展经济所必需的资源与人口市民化的任务挂钩，从而形成人口城镇化的激励。但是，现有城乡土地制度与相关户籍、规划、地方财政体制的改革措施仍然缺乏整体性与前瞻性，更多是对现有土地、户籍、财政体制中的矛盾的被动反应，仍不足以改变地方政府在既有利益格局中的扭曲性激励方式[14]。

鉴于此，本文对已有的“人地挂钩”相关调控政策进行梳理评价，指出其中存在的不足之处，并探索对“人地挂钩”机制进行完善细化，促进城镇化发展向“以人为本”转变。

二、“人地挂钩”调控目标的提出及其内涵

“人地挂钩”这一词汇在政策文件中最早见于《国务院办公厅转发发展改革委关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》（国办发〔2008〕103号），文件提出了“推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作”。2014年，“以人为本”的新型城镇化战略出台后，“人地挂钩”成为城镇化发展中的刚性要求之一，“人地挂钩、以人定地”成为原则性的要求。2014年之后的主要相关政策文件与内容如表1所示，从中可知，“人地挂钩”理念在文件中不断被强调与细化完善，从城镇新增建设用地与农业转移人口、外来人口市民化挂钩，到更为具体的建设用地中的保障房规模与人口市民化挂钩，提出了宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。“人地挂钩”中的“挂钩”，可以分为两个方面：城镇建设用地规模与城乡人口迁移挂钩、与外来迁入人口挂钩，即城市土地扩展必须以人口增长且人口落户、人口市民化为原则，从而在土地和人口之间构建了政策上的强关联。根据已有文件内容可知，“人地挂钩”的核心就在于统筹经济建设与民生保障，将外来人口市民化挂钩在经济建设必需的指标之上，使得城镇化发展具备“以人为本”的特性。

表1 主要相关政策文件

实现“地”与“人”的挂钩，依托中国已有的、自上而下的建设用地指标行政分配制度。1998年大规模修订的《土地管理法》中明确规定了“土地使用权可以依法转让”以及“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，同时还规定了农地转为建设用地必须实行征地，实行土地用途管制，地方政府获得了垄断土地开发和供应的权力。但是，地方政府的城市土地开发行为受限于上级的规划约束，需要在满足存在发展的规划空间，即“规划指标”的情况下，同时拥有新增建设用地指标（可开展“农转非”的土地规模）与耕地占补平衡指标，方可征收农地进行经济开发。所以，被视为经济建设关键支撑的城镇建设用地年度新增指标，其分配方式是自上而下的行政指标的分配管理方式。所以，在很大程度上，对于地方政府而言，建设用地指标的多少直接决定了经济增长的速度，上级政府可以建设用地指标作为调控下级政府行为的强力手段。

三、已有“人地挂钩”机制设计中存在的不足之处

城镇化发展中，“人”与“地”挂钩的实现依托了中国已有的、自上而下的建设用地指标行政分配制度。被视为经济建设关键支撑的城镇建设用地年度新增指标，其分配方式是基于行政指标分配的管理方式。对于地方政府而言，建设用地指标的多少直接决定了经济增长的速度，因此上级政府可以建设用地指标作为政策调控的强力手段。但是，已有的“人地挂钩”设计尚存在明显的不足之处：

第一，已有思路侧重于每年的增量调控，将落户人口等同于城镇中的新增人口，而不是基于已有的城镇非户籍常住人口的存量规模进行挂钩。相比来看，存量指标无疑能更有效地反映出城镇中有多少人口亟待市民化安置。因此，在“人地挂钩、以人定地”的环节，应该以存量的非户籍常住人口作为挂钩用地指标计算的分配依据，方能够完整实现外来人口的市民化。而且，忽视了各个城市自身属于净流入（扩张型城市）、净流出（收缩型城市）的区别，仅考虑了指标分配与人口流入流出的具体情况挂钩，对于人口流出与指标（至少是居住用地指标）减少之间没有明确的关联设计。

第二，没有实现“地随人走”的制度设计，无法将人口流动与用地增减真正实现挂钩，并在此基础上实现全国性资源优化配置。在劳动力迁移存在城乡迁移、跨区域迁移双重特征的情况下①，当前的“人地挂钩”机制尚不能实现跨区域与人口迁移与指标流动的一致性。“人地挂钩、以人定地”仅涉及人口流入城镇地区的指标分配，还没有合适的机制核算在农村人口流出地区由于人口流出会导致多少农村建设用地可以盘活，以及这些指标在人口流入地和流出地之间如何分配，因此不能够在全国一盘棋的视野下实现“地随人走”，推动人地资源优化配置。

第三，当前调控思路中缺乏将土地收益分配与人口市民化之间深入的挂钩设计。城市土地收益增值的原因是人口增长带来的需求增长，因此外来的经济活动人口是土地增值的原因之一，也应分享部分增值收益。在城市各项公共服务向外来者开放的过程中，带来的财政成本是关键问题，土地收益则可用来解决市民化的财政成本。已有的新型城镇化试点地区中，河南省禹州市为农业转移人口提供3500套保障房，占全市保障房数量的80%。湖北省宜城市为326户农业转移人口及其他外来务工人员、新就业职工提供公租房。这些做法都是将土地收益向新迁入人口倾斜，不过尚缺乏进一步的系统化设计与推广。

四、城镇化发展中“人地挂钩”机制完善的路径探索

围绕着“人往哪里去、地从何处来、钱从哪里出”这几个问题，旨在实现“以人定地、地随人走、地利共享”的“人地挂钩”调控目标，需要在已有相关制度的基础上进一步推动创新。

（1）“以人定地”的分配建设用地指标，尤其是住房、保障房与公共服务用地的指标。强化“人地挂钩”对年度新增建设用地指标分配的影响，将县、县级市、区、自治县等县级行政单元放到平等的地位上，基于人口市民化规模来考虑新增建设用地指标的区域间分配。基于科学的方法、系统的测算，预测当前有多少存量非户籍的常住人口，其中有多少人可以被市民化，未来又有多少人口要迁入，从而能够掌握可能需要市民化的外来人口规模。然后，结合“十四五”规划和国土空间长期规划，根据一个规划周期内的人口市民化目标，将人口市民化的目标分配至各个年度，并绑定一定规模的年度新增建设用地指标，形成“人地挂钩”，从而实现城市空间扩展达到边界的时点与完成人口市民化任务这二者的同步协调。

（2）“地随人走”推动建设用地指标跨区域、跨城乡移动，设立“人地挂钩”指标的跨区域交易机制。当前，随着土地资源配置市场化机制的不断推进，“增减挂钩”指标的流动范围从只能在本县域范围内流动，逐渐过渡到节余指标省域内、跨省域流转[15]。因此，可以依托“增减挂钩”及其指标交易制度，宏观上将“人地挂钩”的思路引入“增减挂钩”指标交易之中，针对人口净流出地区，允许其将指标出售，针对城镇化快速发展、人口净流入的地区，允许其购入指标。鼓励人口净流出区减少农村建设用地规模，允许人口净流入地区购入更多的指标。微观上，设计进城落户的农业转移人口的农村土地腾退机制，将腾退土地形成的指标分为两个部分，一部分用于给予地方政府，用以解决土地复垦等成本问题，一部分给予流动人口迁入地，用以解决人口城镇化的安置成本问题。通过宏微观两个层面的制度设计，实现“地随人走”。

（3）“地利共享”理念下的土地收益分配调节。强化土地出让收益对人口市民化的支撑作用，在“人地挂钩”的基础上进一步形成“人地钱”挂钩机制。已有的土地出让收益的支出项目中已经包含了保障房支出，因此，可以考虑在此基础上进一步增加土地出让收益对人口市民化的倾斜，将土地出让收益中的一部分用于支撑外来人口的安居落户。可以考虑将当地政府在落户中提供的支撑力度与用地指标挂钩，政策支持力度越大，单位人口市民化数目增长能够挂钩的指标规模也就越大，从而能够更为有效地鼓励地方政府为外来人口提供各项公共服务，为外来人口的市民化落户提供良好的支撑条件。

注释

①根据2020年最新的第七次人口普查数据，2020年中国的流动人口规模达到37582万人。其中，跨省流动人口规模达到12484万人。