房产档案开放审核流程的设计研究

肖哲

一、引言

2021年实施的新《档案法》对档案开放政策进行了全新修订，明确规定“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放”，这为各级各类档案馆积极做好档案开放工作提供了法治保障，尤其对于房产档案馆改变长期以来未曾开放档案的现状具有重要意义。在房产档案开放各项工作之中，依据审核流程完成房产档案的开放审核工作最基础、也最重要，而审核流程又是開展这一项基础工作的前提，它关乎房产档案开放年限和范围的确定，并直接影响房产档案价值实现的维度以及社会对房产档案利用需求的满足程度。因此，房产档案馆要切实做好开放审核流程的设计工作，一方面要参考各级综合档案馆有关档案开放审核流程的规定以及在档案开放审核工作中取得的先进经验;另一方面要立足馆藏档案实际，重点做好涉密房产档案的开放审核和保护性处理，防止开放房产档案对房屋权利人的权益造成不利影响。两者相结合，确保审核流程可行和可操作，从而提升房产档案开放审核的质量和效率，推动房产档案开放工作实现高质量、可持续发展。

二、房产档案开放审核流程

（一）成立房产档案开放审核小组和审核委员会

房产档案开放审核小组应由房产档案馆主管单位（通常为自然资源部门或房地产管理部门）、房产档案形成单位、房产档案馆等单位的工作人员组成，其中房产档案馆的人员包括馆长、分管业务的副馆长以及房产档案接收、整理、保管、利用等业务科室的负责人和专业技术人员。房产档案开放审核小组主要负责开放档案的范围确定、初审、复审后的修改与完善、公布、信息收集与反馈等工作，其中最重要的是确定拟开放房产档案的范围、对房产档案能否开放形成初步意见，然后提交开放审核委员会讨论决定。

房产档案开放审核委员会由房产档案馆主管单位、房产档案形成单位、房产档案馆等单位的主要领导及业务骨干组成，实行民主集中制的原则。审核委员会主要承担三项工作：一是对初审过程中重要、疑难以及审核意见存在较大分歧等特殊情形的档案能否开放组织讨论;二是对档案开放审核小组提交的房产档案开放初审结果进行复审;三是形成《房产档案开放审核报告》，并提交主管单位的领导办公会审议决定。

成立房产档案开放审核小组和开放审核委员会，可以邀请档案主管部门的专家、综合档案馆负责开放审核工作的专职人员、高等院校中的档案学者作为顾问，充分发挥他们熟悉开放档案政策、拥有丰富开放档案经验以及深厚学识的优势，为房产档案馆顺利开展房产档案开放审核工作提供技术指导。

（二）确定拟开放房产档案的范围

1.确定房产档案开放年限

开放年限是确定房产档案能否纳入开放审核范围的关键指标。依据《中华人民共和国档案法》的规定，一般情形下的档案应当自形成之日起满二十五年向社会开放，而涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案可以多于二十五年向社会开放。房产档案涉及房屋权利人姓名、身份证号、联系方式以及房屋成交价格、位置坐落、当前状态等个人隐私信息，而且自房产档案形成之日起满二十五年时，与之对应的房屋实体大多还在正常使用。因此，应将房产档案列入其他到期不宜开放的档案，其开放年限多于二十五年。

然而，房产档案开放年限设定过短可能侵犯房屋权利人的个人隐私，设定过长则不利于房产档案的开发利用，有违《档案法》的开放原则，必须慎重确定。房屋属于地上附着物，与土地密不可分，在确定房产档案开放年限时可以结合土地使用权年限、房屋使用年限、房屋现实存在状态等多种因素综合考虑。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》依据土地使用用途不同，将土地使用权最高年限划分为40年、50年和70年三个等次，其中70年为居住用地的最高年限。《民用建筑设计统一标准》（GB50352-2019）和《建筑结构可靠性设计统一标准》（GB50068-2018）将民用建筑的设计使用年限区分为5年、25年、50年和100年四个等次，其中普通房屋和构筑物的使用年限为50年、纪念性建筑和特别重要建筑的使用年限为100年。以土地、房屋的法定使用年限为基础再结合馆藏档案实际，房产档案馆可以将房产档案开放年限设定为自形成之日起50年至70年范围之内的一个具体数值，对于房屋已经灭失的房产档案可以直接将开放年限设定为50年。在确定房产档案开放年限后，应依次报房产档案馆主管部门、同级档案主管部门进行审批和备案。

此外，文书、会计等类别档案的形成时间容易判断，一是档案数量相对较少，二是档案内载明的发文日期、收文日期、会计凭证形成日期以及审批日期等时间非常明确。而房产档案的数量庞大，有些房产档案馆的馆藏甚至近千万卷，每卷档案的内容又很多，致使房产档案的形成时间很难准确辨别，要想全部弄清楚绝非易事。因此，如果能够准确确定房产档案的形成时间，应以形成时间为基础计算开放年限。否则，为了方便开展开放审核工作，可以将“房产档案接收进馆时间或者入库存放时间”视为档案形成时间，以此计算档案开放年限。

2.确定拟开放房产档案的范围

开放年限确定后，哪些房产档案可以被纳入开放审核范围就容易操作了。房产档案实体是由库房管理部门保管，他们熟悉档案内容及存放情况，因此，应由库房管理部门完成拟开放房产档案范围的确定工作。

一是要做好计划。房产档案数量庞大，长期以来又很少开放甚至从未开放，因此开放房产档案要分批分期进行。可以房产档案的形成时间为序，将形成时间较早、研究价值大的档案优先列入开放范围，比如新中国成立前形成的房产档案因具有较高的历史、经济、文化等研究价值而应最先开放，以此取得较好的社会效益。

二是利用房产档案库房管理子系统在房产档案数据库中检索符合开放年限的房产档案，在系统中完成拟开放审核标记，对权利人、房屋坐落、形成时间、房屋现状等档案信息汇总后生成拟开放档案审核目录，提交档案开放审核小组。

三是依据档案开放审核小组的意见，对拟开放档案审核目录中的档案数量和内容进行修改或完善后，提交至房产档案开放审核管理子系统，完成初审前的准备工作。

（三）初审

初审工作由房产档案开放审核小组负责，采用分组交叉审核的方式进行，这种方式的优势在于：一是两组同时开展审核工作，有利于提高工作效率;二是通过比较两组对同一批次档案分别作出的审核结果，可以及时发现问题并对开放意见不一致的档案集中讨论，有利于保证初审结果的客观性。

一是分组。分组的目的是为了交叉审核房产档案，依据待审核房产档案数量和审核小组人员数量，档案开放审核小组设组长一名、副组长两名或四名，组长和副组长为小组委员会成员。另外下设两个初审小组，每个小组各设一名小组长，向小组委员会负责。

二是明确审查内容。初审要重点关注房产档案的形成时间、档案内容有无涉及国家安全和个人敏感信息、房屋是否灭失、开放价值大小等内容，在综合研判的基础上形成哪些房产档案可以开放、哪些房产档案应该控制使用的开放意见。此外，《中华人民共和国个人信息保护法》规定：只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取严格保护措施的情形下，个人信息处理者方可处理敏感个人信息。而房产档案馆开放房产档案是积极履行法定义务的行为，有着充分的必要性，因此对于房产档案中的敏感个人信息，在初审时要提出具体的保护措施，比如隐去权利人的姓名、联系方式、家庭住址等信息，为开放更多的房产档案创造有力条件。

三是交叉审核。将每一批次拟开放审核的房产档案分为两个部分，交由两个小组分别审核，审核时要依据拟开放房产档案目录信息仔细查看与之对应的档案影像，并做好审核记录。在两个小组完成各自房产档案的审核工作后，互相交换档案目录信息，对房产档案进行交叉审核。在交叉审核过程中，两个小组对各自做出的审核结果均保密，待该批次档案全部审核完成后，再由小组长公布每个小组的审核结果，并提交审核小组委员会。对于开放意见分歧较大的房产档案，由小组委员会组织两个初审小组共同审核，如能够达成一致意见则完成初审，不能达成一致意见，则由审核小组提交审核委员会讨论决定。

四是汇总初审意见并提交复审。初审工作完成后，房产档案开放审核小组应将初审意见汇总形成《拟开放房产档案审核意见书》并提交房产档案开放审核委员会进行复审。

（四）复审

复审工作由房产档案开放审核委员会负责。审核委员会应对《拟开放房产档案审核意见书》进行全面审查，尤其是对初审过程中曾出现过开放意见不一致、附有开放保护措施等情形的房产档案进行重点审查。对于复审意见与初审意见存在较大分歧的档案，房产档案开放审核委员会应召集审核小组讨论协商，一是在讨论基础上形成房产档案开放及控制使用的意见;二是退还开放审核小组，对该部分房产档案重新审核，待初审完成后再提交审核委员会复审。复审结束后，应形成全体委员签字的《房产档案开放审查意见》，并发还房产档案开放审核小组做出进一步修改和完善。

（五）修改与完善

复审结束后，房产档案开放审核小组应依据《房产档案开放审查意见》进行修改与完善，并形成完备的《房产档案开放审核报告》，提交房产档案开放审核委员会。

《房产档案开放审核报告》应包括以下内容：一是开放房产档案的审核情况。包括房产档案审核的数量、开放房产档案的数量、控制使用和未开放档案的数量及原因;参加房产档案开放初审、复审的单位及人员情况、审核人员的审查意见尤其要写明疑难、涉密、开放意见分歧较大等特殊情形档案的审查意见;开放涉密房产档案的保护性措施。二是房产档案开放的方式。即开放的房产档案是提供网上查询利用，还是仅提供开放目录，利用者先通过利用房产档案馆的网站检索到档案信息后再赴馆内调取开放档案。三是房产档案开放可能产生的风险及应对预案。房产档案涉及敏感个人信息，而且长期以来很少开放，也没有先进经验和成功案例可以参考借鉴，因此在开放过程中难免因考虑不全面而存在一定的法律风险，比如因出现侵犯个人隐私、开放和提供利用的方式未能满足利用需求等情形而被房屋权利人、申请人投诉或起诉至法院。面对这种可能发生的法律风险，房产档案馆应提前做好预案，以便风险发生时能够及时、有效地应对和化解，避免造成不利的社会影响。四是列明下批次拟开放房产档案的审核计划，以便房产档案的开放审核工作可持续开展下去。

（六）审定

房产档案开放审核委员会在完成《房产档案开放审核報告》的审查并确认无误后，提交房产档案馆主管单位领导办公会审议决定。

房产档案数量庞大、开放经验缺乏，因此，房产档案开放审定会议次数不宜过多，每年一次即可。审议时，房产档案开放审核委员会的主要成员尤其是房产档案形成单位、移交单位以及房产档案馆这些单位的主要领导要列席会议，以便对审议过程中出现的疑问做出解答。领导办公会的成员应认真审议《房产档案开放审核报告》，就存在的问题发表意见，并记录在案。审定应遵循民主集中制原则，待领导办公会成员过半数表决通过后，审定结果方可有效，必要时还可以再报送同级档案主管部门审核把关。审定完成后，房产档案馆应将房产档案开放目录以及审定结果一并报送同级档案主管部门备案，以便档案主管部门及时了解并监督房产档案开放工作，并对开放过程中出现的各种问题给予业务指导和法律援助。

如果领导办公会审定不通过，要形成书面材料，列明具体原因，退还房产档案开放审核委员会，待修改完善后再次提交审定。

（七）公布

《房产档案开放审核报告》经过审定后，房产档案开放审核小组对审定会议提出的细小问题进行完善和修改后报房产档案开放审核委员会审查，审查无误并待各业务科室完成准备工作后对外公布房产档案开放信息。

一是房产档案馆库房管理部门在房产档案管理系统中对已确认开放的房产档案做出开放标识，对控制使用的房产档案以及未能审定通过的房产档案也要做出标识并备注原因，以便作为日后开放审核的参考。

二是房产档案馆信息技术部门依据《房产档案开放审核报告》采用技术手段和安全措施，做好涉密房产档案的防护工作，避免不当开放给权利人造成损害并因此而承担不利的法律后果。

三是在完成上述两项工作后，房产档案馆利用部门对外发布房产档案开放公告。公告中应载明开放房产档案的形成时间、内容介绍、开放利用的程序和方式、注意事项等内容，可以配置一些年代久远、具有重要研究价值的房契、地契图片，以此激发人们利用房产档案的热情，充分实现开放房产档案的价值。此外，就每批开放档案的内容，特别是对其中精彩的、能够吸引社会大众眼球的、契合当前社会热点的内容进行深度挖掘、整理和描述，形成新闻初稿，再提供给各类媒体采用，以达到在社会上宣传开放档案内容的效果。

（八）信息收集与反馈

在开放房产档案利用过程中，房产档案馆利用部门应该积极做好开放档案利用信息的收集和汇总工作，并及时将信息和利用过程中发现的问题报告房产档案开放审核小组，以便改进不足之处，更好地开展房产档案开放审核工作。一是做好房产档案利用数量、利用人员数量及年龄结构、利用用途等信息的统计工作，掌握不同形成时间房产档案的利用频次和利用需求，以便将利用价值高的房产档案优先列入开放审核范围，提升房产档案开放的社会效果。二是积极对利用者提出的利用建议和意见做出回应，并主动向利用者征求利用建议，以便改进开放工作中的不足，努力为利用者创造良好的利用环境。三是加强与其他省市房产档案机构的沟通与交流，就开放审核和利用工作相互学习、取长补短，努力在房产档案开放工作中取得显著成效。

三、结语

由于房产档案涉及房屋权利人的隐私信息，房产档案馆在开放房产档案时必须依法依规、稳中求进，要制定符合馆藏实际、科学可行、可操作性强的房产档案开放审核流程，通过严把审核关，尽可能消除房产档案开放过程中产生的各种风险因素，实现馆藏房产档案最广泛传播和最大化利用，扩大房产档案馆的社会影响力，努力开创房产档案事业的新篇章。各級档案馆在开放利用涉及公民个人信息的档案时，既不能因片面追求高开放率而“于法不顾”，疏于审核甄别，也不能因顾虑违法担责而“因噎废食”，扩大控制范围，必须严格依照程序和标准组织档案开放审核工作，认真履行好档案开放利用的法定职责，切实保证公民知情权和个人信息安全[1]。

参考文献：

[1]曾毅，柳丽.档案开放中个人信息保护实践研究[J].兰台世界.2021（9）：65.

基金项目：本文为2021年度河南省档案科技项目《新〈档案法〉背景下房产档案开放审核流程与方法研究》（项目编号：2021-R-02）的研究成果。

作者单位：郑州市房产档案馆