深化综合行政执法体制改革的乐山实践及对策建议

沈建军 王京星 李雯瑶

摘   要：深化综合行政执法体制改革旨在实现综合行政执法体系和执法能力的现代化，构建简约便民、规范高效、权责清晰之政府治理体系。乐山市成为综合行政执法体制改革试点后，经过几年的努力，改革试点工作基本完成，现在综合行政执法体制改革已进入深化阶段。与此同时，还存在体制机制尚未理顺，“衔接沟通”不通畅;执法主体独立性不强，“执法效能”不高效;政府职能转变不到位，“协调配合”不顺畅;配齐配强执法力量不足，“保障监督”力度不够。针对这些问题，要健全机制“保畅通”，厘清职责“凸综合”，协调配合“提效能”，强化平台“促保障”。

关键词：综合行政体制执法改革;实践检视;面临问题;路径对策

中图分类号：D92       文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.02.016

文章编号：1009-6922（2022）02-102-07

“中国之治”理当“良法善治”，“善治”之要义在于将制度优势转化为国家治理效能。深化综合行政执法体制改革旨在实现综合行政执法体系和执法能力的现代化，通过“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”[1]。深化综合行政执法体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，是构建权责清晰、规范高效、简约便民之政府治理体系的关键所在，也是一场“刀刃向内”的政府自我革命。实践中，如何统筹配置行政处罚职能和执法资源，如何实施相对集中行政处罚权制度，如何整合执法队伍、精简执法机构等，这些已成为目前综合行政执法体制改革亟需解决的难题。为此，课题组深入乐山市沙湾区、犍为县、井研县、峨眉山市等地进行了实地调研。

一、乐山市综合行政执法体制改革的实践检视

2017年1月17日，《四川省人民政府关于成都市、乐山市综合行政执法体制改革试点方案的批复》（川府函﹝2017﹞13号）批复：“原则同意乐山市、成都彭州市综合行政执法体制改革试点方案。”[2]经过几年的努力，改革试点工作基本完成，现在综合行政执法体制改革已进入深化阶段。此阶段的重点任务是：聚焦机构调整、职权界分、履职机制和队伍建设，重在改造“躯体”。也就是说，要明晰综合行政执法部门与相关领域主管部门的权责边界，切实解决重复执法、多层执法、多头执法、执法扯皮和执法队伍膨胀等问题。

（一）乐山综合行政执法体制改革的具体做法

1.明确改革目标。乐山市提出深化综合行政执法体制的改革目标是建立健全“行为规范、职责明确、运转高效、边界清晰、保障有力、充满活力”的综合行政执法体制[3];解决职责交叉、机构重叠、重复执法等问题，打造政治强、本领高、作风硬、敢担当的行政执法队伍，增强基层政府治理能力，不断优化营商环境，更好地服务企业和群众;通过深化改革，整合执法队伍，理顺部门职能，减少执法层级，夯实县级和乡镇执法监管责任，提高县乡执法效能，加快建立适应县乡经济社会发展的综合行政执法体系。

2.组建执法机构。一是文化旅游领域组建文化市场综合行政执法大队，同时承担“扫黄打非”有关工作任务，由县（市、区）文体旅游局管理并以其名义实施执法。二是生态环境保护领域组建生態环境综合行政执法队伍，实行垂管运行体制。三是市场监管领域组建市场监管综合行政执法大队，综合行使工商、质监、食品、药品等执法职责，以县（市、区）市场监管局名义实施执法。四是交通运输领域组建县（市、区）交通运输综合行政执法大队，以县（市、区）交通运输局名义实施执法。五是农业领域组建农业综合行政执法大队，以县（市、区）农业农村局名义实施执法。

3.整合人员编制。按照“人随编走、财物随职能走、编随事走”的原则整合行政执法队伍编制。比如，井研县综合行政执法局于2019年3月成立，2020年4月完成城市管理执法体制改革事项调整，从井研县住建局、县自然资源局、县水务局和县市场监督管理局划转执法类编制12个，加上城市综合管理执法大队原有的执法类编制40个，共52个执法类编制。乐山市沙湾区综合行政执法局核定编制140个（行政编8个、参公编132个）。犍为县农业综合行政执法大队核定编制32个（县动物卫生监督所划转27个、县农机监理站划转5个）。犍为县市场监管综合执法大队行政执法类参公事业编制25个;核定编外用工控制数20个（将原犍为县食品药品稽查大队编制用工控制数20个划入）。

4.划转执法职责。峨眉山市调整的行政权力事项涉及行政处罚、行政强制和行政检查3类行政权力共有1769项，其中：行政处罚1616项，行政强制78项，行政检查75项。调整后，峨眉山市综合行政执法局的行政权力事项共有1678项，其中：行政处罚1673项、行政强制5项。沙湾区综合执法局在改革后，共划转行政执法权力2315项，其中：行政处罚2089项、行政强制114项、行政检查112项，由区综合行政执法局集中行使。

5.健全执法机制。综合行政执法体制改革与城市管理综合执法改革有效衔接，既明确各自执法职责范围，又实行“局队合一”，建立健全联动机制。同时，进一步推进执法重心下移，组建镇乡综合行政执法队伍，通过法定程序受委托行使部分执法权，主要负责日常巡查、快速处置、协助调查取证等基础性工作，并接受上级行业主管部门业务指导，日常管理和考核以乡镇为主。

6.强化队伍建设。实行执法人员持证上岗和资格管理制度，将执法办案的数量、质量、效果及执法办案活动情况作为对执法人员考核评估的主要依据。集中清理临时工、合同工，取消不具备行政执法资格的人员行使执法权，加强对执法人员法制理论和业务技能培训，培养紧缺急需执法专业人才，不断提高执法队伍整体素质和执法水平。

（二）乐山综合行政执法体制改革的亮点

1.“党建引领”全过程。各地综合执法局坚持政治建局、从严治局，聚焦“四个铁一般”标准，坚持党建领航和典型示范引领作用。一是锤炼本领。针对综合行政执法范围广、领域宽、难度大、责任重的实际，围绕“综合执法、执法为民”的宗旨，坚持“柔性执法和刚性打击”相结合执法理念，用“九部曲”——“法、严、柔、廉、公、民、实、学、细”谱写综合行政执法工作新乐章。二是锤炼队伍。各地综合执法局扎实开展“大练兵”活动，狠抓执法规范化建设，不断提升全体干部执法办案的能力和水平，营造“人人有激情、时刻在状态”的执法氛围。三是锤炼党性。以“扬正气、讲奉献”为主题，要求干部职工不能局限于自己的“一亩三分田”，要善于观大势，自觉服务大局。同时，打造特色廉政教育走廊，把廉政文化建设融入到日常工作和生活中，用润物无声、潜移默化的方式，增强廉政文化的感染力和渗透力，全面提升执法人员廉政意识，促进干部清正、队伍清廉、执法清明。以“不忘初心、牢记使命”为主题，要求全体干部职工站稳政治立场，增强政治定力，严守政治规矩，坚定正确政治方向，做政治上的明白人。把“我为群众办实事”实践活动同推进深化综合行政改革相结合。四是全力打造“金字招牌”。全体综合行政执法人员坚持以人民为中心的发展思想，着力打造良好的执法公信力，让群众感知“公正、公平、温暖”，赢得了群众的满意。乐山市沙湾区综合行政执法改革入选四川省法治政府建设创新实践案例和《法治蓝皮书·四川依法治省年度报告（2021）》。2021年9月，乐山市沙湾区综合行政执法局获得“四川省法治政府建设工作先进集体”荣誉称号。

2.“一支队伍”管执法。一是打造跨领域跨部门、部门内、区域性的综合行政执法模式，实现“一职多能，一综到底”。市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，县本级不设执法队伍;县级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不设执法队伍[4]。综合行政执法体制改革后，相关部门的行政处罚权划转至县综合行政执法局行使，随之划转的还包括行政强制权、行政检查权，原部门不再行使，避免了多重执法、交叉执法、执法缺位等问题。同时，实行监管分级分工机制。按照分类别负责、捆绑式执法方式，实行集中执法监管“网格化”，将综合行政执法队伍延伸到乡村（社区），完善“所管全面、组管片区、员管网格”的机制，分区包片、定人定责，提高执法时效。二是强化执法队伍整合。沙湾区突出系统集成，建立“1个领导班子+5支大队+8支中队”的“一核五梁八柱”组织架构，按照“部门+镇”双重管理，推动20%干部力量下沉镇村联合执法。具体下沉执法力量8支，与镇综合执法办公室联合办公，日常管理和考核工作实行“区+镇”双重管理，进一步搭建起“镇（街）主导、资源统筹、联合执法”的综合执法平台。建立“区—镇（街）—村（社区）”三级网格，通过“网格呼叫、执法报到”的运作模式，实现“小网格、大管理、一支队伍管到底”[5]，有效提升了基层治理能力，打通了基层执法的“最后一公里”，增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。三是推动执法体制优化。采用“一个机构、两块牌子”，实行“局队合一”，既承担行政主管职责又承担行政执法职责的大队长由主管部门主要负责人兼任，从而确保了“一个部门一支队伍”“一个领域一支队伍”。

3.“一张清单”管权力。一是划转权力“明边界”。建立权责清单制度，实现权力清单透明化，标明每项权限名称、依据、流程图和监督方式[6] ，无缝对接责任清单，实现”“权责统一”，确保县（市、区）权力能够“放得下”，乡镇（街道）能够“接得住、管得好”。峨眉山市划转行政执法权力1769项;沙湾区划转行政执法权力2315项;井研县划转行政执法权力439项。行政执法权力划转后的原行业主管部门负责本行业划转工作的日常监督管理工作，承担监督管理主体责任，依法履行审查审批、批后监管、业务指导，不得以行政处罚权划转为由拒不履行监管职责;积极配合做好综合行政執法职权行使所涉的检验、检测、鉴定、认定等技术支撑工作。对于行政审批事项仍由原部门与行政审批局对接，以便行业主管部门行使日常监督管理职能，综合行政执法局只负责行政处罚工作。二是执法行为由“被动”转“主动”。转变执法理念，主动作为、提前介入，强化前端服务，着力推行柔性执法，把行政提示、宣传引导、行政约谈作为柔性执法常态，积极回应老百姓的急难愁盼问题，得到群众好评。三是落实“属地管理”。明晰县、乡职责，解决长期困扰乡镇（街道）执法“权小责大、执法乱象”问题，真正做到“执法有主体、违法有人纠、责任有人担”，乡镇（街道）不仅“看得见”，而且能够真正“管得着”。

4.“一套制度”管规范。紧盯“执法软散、效能不高”问题，建制度、强监督，着力提升行政执法效能。一是实行“多规合一”制度。实行执法规则统一、执法队伍统一、执法派遣统一，确保办案合法、规范。其二建立无缝联动机制。形成“统一指挥、部门协同、整体联动”执法机制。相关部门对已经审批的事项，行业主管部门要依照法律、法规、规章的规定承担对当事人是否严格按照批准的内容、范围、方式以及是否持续符合批准条件和要求进行监管。发现当事人违反法律、法规、规章，超出或者缩小批准范围实施相关事项的，应当责令当事人改正或者限期改正;对拒不改正或者确需给予行政处罚的，及时将相关证据材料移交县综合行政执法局实施行政处罚。相关部门对未经审批的事项，行业主管部门要加强日常监管，发现当事人未依法取得本部门批准、擅自从事有关活动的，应当根据有关规定和程序督促当事人限期改正或补办相关手续;拒不改正或者依法需要对当事人有关行为给予行政处罚的，应当立即固定证据，及时将相关证据材料移交县综合行政执法局实施行政处罚。综合行政执法局对行业主管部门移送的违法线索进行立案、调查、取证，按规定作出相关处罚决定，组织采取有关行政强制措施，并及时向行业主管部门通报处罚（理）结果;涉嫌犯罪的依法移交司法机关处理。行业主管部门开展专项检查或行业整治活动时，需要县综合行政执法局协助的，综合执法局应积极予以配合。整合利用乡镇（街道）现有的社区管理网络和社会治安综合治理、应急管理（疫情防控）网络，推进乡镇（街道）、社区、村三级网格化管理，打造“管理全覆盖、责任网格化”的管理新格局[7]。三是建立过程监督机制。推行“双随机、一公开”监管，严格执行“三公”制度。也就是说，始终坚持“行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核”制度，将案件调查与审理分离，严格行政执法“责任追究”，制定行政处罚、行政强制措施、行政强制执行3项执法案件办理流程图，配套出台重大行政处罚案件集体讨论制度、综合行政执法协作管理规定等6项制度，推进执法流程标准化、执法手段规范化。打造全方位的监管模式，推行“前台+后台”，实现行政执法资源共享，行政执法信息共享。

二、乐山综合行政执法体制改革面临的主要问题与挑战

综合行政执法体制改革取得的成效有目共睹，但亟待破解的难题也不可忽视。

（一）体制机制尚未理顺，“衔接沟通”不通畅

县（市、区）综合行政执法涵盖城市建设、市场监管等七大领域，要一一对应七个领域的上级部门，造成对上级各部门下达的执法监管任务应接不暇。由于不是自上而下的改革，加之对应行业主管部门多且无市级指导部门，并且5支县级执法队伍级别不一，对外、对上沟通衔接不通畅。同时，执法机构的名称、执法程序、队伍着装尚未完全统一，影响了执法形象。

（二）执法主体独立性不强，“执法效能”不高

一是执法主体独立性不强。权力划转“边界”尚未完全明晰。至今，综合行政执法机构实际上仅集中了行政处罚权，与之匹配的其他权力则大多保留在原部门，并且存量案件与执法权的调整未能形成有效衔接。比如，乐山市沙湾区综合行政执法局实际在岗60人中有26人是原执法队伍工勤人员，无法办理行政执法证，只能承担辅助执法工作。执法力量下沉乡镇的多为工勤人员，无执法主体资格，下沉执法中队2人形不成独立执法力量，基层执法“最后一公里”实际未打通。二是权力下放不顺。有的放权搞选择性，放权不彻底、有保留;有的将一些操作复杂、利少责多、专业要求较高的事项交由乡镇处理，乡镇无法接住，反而加重了乡镇行政管理的负担;有的放权与基层关联度不高，脱离乡镇实际，无法有效整合执法资源，致使“执法效能”不高。三是执法力量严重不足。乐山市沙湾区综合行政执法局核定编制共140名，目前实有80人，空编率较高。由于执法力量严重流失，个别执法大队无以为继。例如：沙湾区的执法四大队负责自然资源（土地、林业、矿产）领域执法，核定编制15名，划转到位10人，现在岗2人（其中只有1人有执法证）;执法五大队负责农业农村和水务领域执法，核定编制30名，实际在编在岗4人;在2021年换届提拔和援彝人员调整后，局内选任中层干部都困难。四是执法队伍素质有待提高。执法队伍专业素养偏低，借助新技术、大数据、互联网平台办案经验不足。综合执法牵涉的部门众多，涉及的法律法规繁巨。综合执法体制改革如果只是将各部门对应执法口人员剥离出来，黏合在一起，缺少综合能力的有效养成手段，那么原部门将在很长时间内各自为政，综合执法的综合性也会大打折扣，难以实现综合执法体制改革的初衷。

（三）政府职能转变不到位，“协调配合”不畅

虽然涉改部门之间建立起了综合行政执法协作机制，但在日常工作中未真正按照协作机制的规定履行职责，案件移交不规范，监管执法存在推诿扯皮的现象。一是以综合执法“包打天下”。一些部门和领导对综合行政执法的概念和边界认识比较模糊，认为行政执法工作是最末端、最有效的方式，通过处罚能解决大部分管理问题，在实际工作中弱化了事前、事中管理的作用，没有在矛盾的形成期或者初期采取引导和管控手段，而是期望通过末端执法手段最终解决。二是将执法等同于监管。综合执法是监管最有力的手段——处罚权从原有管理结构中予以剥离并重新组合，一些部门有意无意地混淆了这一本质问题，在转移行政处罚权时随之转移监管职责，把部分或者全部行政管理嫁接到了综合行政执法机构。有的部门甚至认为执法权转移后，原部门已缺乏有力抓手，没有能力再履行监管职能[8]。三是审批、监管、执法衔接不畅。行政审批、监管、执法“三权分立”后各自为政，三方面的信息没有形成共享、联通，一些行业部门在其上级政策传达、工作安排、业务培训上不支持、不合作，缺乏改革后部门的有效联动。四是县乡（街道）协同机制缺乏。乡镇与派驻机构之间的事权关系尚未理顺。派驻机构虽名义上接受乡镇党委、政府的统一指挥和管理，但人、财、物和工作关系仍属于上级主管单位，运行中只承认“条管”的领导，这导致乡镇领导很难发挥指导和协调作用，联合执法难度较大。街道层面的执法力量较多，隶属不一，事权下放职责不清，易造成“有利的争着干，无利的相互推诿”局面，分工合理、协调一致的政府治理运行机制亟待破题。

（四）执法力量配备不足，“保障监督”力度不够

一是硬件经费保障不到位。执法车（艇）是保障执法工作正常运转的必备硬件，综合行政执法体制改革对划转执法装备（车辆）权限有明确规定，但改革至今仍然没有划转到位，执法车辆划转、配备不能满足现实执法办案需求。辅助执法队员经费近十年来一直是3万元/年包干使用，工资低、违法成本低、待遇和手中权力矛盾，这些问题容易造成辅助队员收受当事人贿赂后选择性执法甚至违法犯罪。二是对协调配合的监管力度不够。上级监督距离远，监督的作用无法发挥;同级监管太软，力度不够;公众监督缺失，公众普遍法律意识淡薄，很难参与自身利益之外的事務。

三、深化综合行政执法体制改革的路径选择

综合行政执法体制改革是一项涉及面广、社会关注度高、利益格局调整大的改革，是提升政府治理能力的重要举措，必须坚定、循序向前推进。

（一）健全机制“保畅通”

一是建立综合行政执法联席会议制度。由分管领导担任召集人，定期或不定期召开联席会议，发挥综合引领作用，对行政执法过程中遇到的问题及时进行集中分析研判、集中协调解决。积极解决执法大队的机构职级。二是构建闭环联动运行机制。以村（社区）为单元，将乡镇（街道）统筹合理划分为若干个综合网格，做到“横向到边、纵向到底”，实现网格划分管理、平台集成维护、人员配置科学、数据采集共享，进而实现“日常巡查、整治、执法”闭环运行。三是健全各行政部门之间执法协作机制，完善行政执法与司法、执法与监管之间的衔接机制，理顺行政部门内部的分工协作机制，确保综合行政执法各环节规范操作、畅通运行。

（二）厘清职责“凸综合”

一是厘清综合执法机关与各行政部门的职责权限。综合行政执法机关负责查处行政违法行为，政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责以及日常监督管理的引导、规范由各行政部门负责。二是明晰基层综合行政执法队与职能下放部门的职责权限。打造分工明确、紧密联系的监管执法工作机制。同时建立首问负责、联合会商、案件移送抄告等制度体系。三是细化执法重心下移权责清单。厘清乡镇（街道）执法责任边界，实行网格化管理，弥补执法空档，实现“看得见、管得了、不出错”的目标。

（三）协调配合“提效能”

一是健全部门协调配合机制。进一步处理好综合执法机关与行政主管部门的关系。双方力求做到协调联动、资源共享、信息互通。综合执法需要技术支撑的，检验检测机构或专业科研机构应主动配合综合执法机构开展工作。行政许可、检查、处罚规范配合运行才能广泛开展联合执法，提高执法效能和工作效率。二是建立案件会审机制。由监管端部门和综合执法部门共同裁量处罚，也可以由综合执法部门向监管端部门征求意见的方式实现共同裁量，确保执法公正。三是推进案件管处会审。建立案件会审制度，由监管端部门和处罚端部门（综合执法部门）共同裁量处罚，也可以采用由处罚端部门（综合执法部门）向监管端部门征求意见的方式实现共同裁量，始终保留处罚端部门的最终决策权，避免部门间出现严重分歧时难下定论，以此实现最终处罚充分体现监管端和处罚端评价的目的。四是实现行政执法与司法互动，提高行政执法的公信力和权威性。五是发挥综合行政执法“集中力量办大事”的队伍优势。进一步提高综合执法队伍的综合素质，严把行政执法人员的录用关。加速引进、招录执法人员及具备法律职业资格证的人员，解决执法人员缺乏的困境。加紧对现有人员执法业务能力的培训，要走出去接受专业对口的权威培训，同时分批将执法人员放在不同执法板块实战轮训，用办案倒逼干部学习，培养复合型执法者。

（四）强化平台“促保障”

一是强化信息化平台建设。有效整合各行业主管部门资源信息，从信息化平台上强化综合执法与行业主管部门资源共享，特别是将天网平台、政务服务平台、自然资源平台、公安交警平台等有机整合。全面推进智慧执法平台建设，打造归集、研判、指挥、执法、监督“五位一体”的智慧执法平台，使之具备执法指挥、执法协调、执法记录、执法处置、执法监督、统计分析、执法考核、风险防控等综合功能，最终实现与四川省政务信息共享交换平台、四川省智慧执法平台的数据对接，建立全省统一的智慧执法平台体系，实现跨部门、跨层级、跨地区执法信息系统互联、数据共享。二是配齐配强执法力量。积极做好综合执法改革后续问题对接解决，包括执法车辆等执法资产移交问题，进一步提升辅助执法队员工资福利待遇。积极对上争取资金支持，合理利用财政资金，有计划、分批次配置执法装备，优先配置执法记录仪、执法车辆等紧缺执法装备。三是强化监督考核问责。在现有综合行政执法协作机制基础上，由综合行政执法局牵头建立与行业主管部门间的案件移送考核制度，每季度由县（区、市）政府督查室对行业主管部门案件移交质量、综合行政执法局案件办结量进行考核通报，进一步强化综合行政执法与行业主管部门的协作配合。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）[2021-11-26].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[2]四川省人民政府关于成都市、乐山市综合行政执法体制改革试点方案的批复[EB/OL].（2017-01-21）[2021-11-26].http：//www.sc.gov.cn/10462/c103045/2017/1/21/975f2bf3cb254f1f8be1f2c545f0c4f4.shtml.

[3]李利平，吕同舟.省以下地方政府纵向职责配置的新趋势及配置模式探索：基于对五个领域综合行政執法改革的观察[J].行政管理改革，2020（11）：77.

[4]陈飞宇.四川省综合行政执法改革实践研究[J].行政科学论坛，2017（03）：9.

[5]广州市委编办.创新推进综合行政执法体制改革[J].中国机构改革与管理，2020（07）：20.

[6]潘效华.深化乡镇综合行政执法改革助力提升基层治理能力[J].行政科学论坛，2020（11）：8.

[7]王军.基层综合行政执法改革探析[J].机构与行政，2020（11）：38.

[8]师锋.中山市综合行政执法改革现状及对策研究[D].桂林：广西师范大学，2017：11.

[收稿日期]2022-01-20

[作者简介]沈建军（1968—），男，四川仁寿人，中共乐山市委党校公共管理教研室主任、法学教授，主要研究方向：应用法学;王京星（1981—），男，四川乐山人，中共乐山市委党校法学副教授，主要研究方向：行政法学;李雯瑶（1982—），女，四川峨眉山人，中共乐山市委党校法学讲师，主要研究方向：应用法学。