关于完善油气资源勘探开发领域相关法律法规的思考

摘   要：随着我国经济社会发展进入新阶段，我国油气勘探开发领域法律法规体系庞杂、政府监管亟待法治化、现行法律制约油气勘探开发市场化进程、环境保护力度不够等问题凸显，对石油天然气领域的深化改革和可持续发展产生严重影响。因此，要抓住全面深化石油天然气体制改革契机，梳理现有法律法规，加快《石油天然气法》的制定与实施，规范石油天然气资源勘探开发行为，推动石油天然气行业高质量发展，为保障我国能源安全筑牢坚实防线。

关键词：石油;天然气;勘探开发;法律法规

中图分类号：D922.62       文献标识码：B        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.02.017

文章编号：1009-6922（2022）02-109-04

近年来，随着我国勘探技术的不断升级，油气探明地质储量稳步增加。据统计，截至2020年底，我国已探明油田1060个，累计探明石油、天然气、页岩气和煤层气地质储量分别为422.00亿吨、16.88万亿立方米、2.00万亿立方米和7259.11亿立方米[1] 。与此同时，随着我国经济稳步增长，居民生活水平日益提高，汽车保有量快速攀升，当前我国已成为世界上第一大能源生产国和消费国。2020年，国内原油消费量为64965万吨，其中进口原油45630万吨，对外依存度从2011年的55%增长至2020年的70%;天然气2020年进口10166万吨，国内消费23744万吨，进口依赖度为42.8%[2]。总体来说，我国油气（石油、天然气、页岩气和煤层气）对外依存度较高，极易受到外界掣肘。因此，深化油气资源上游管理体制改革，提升油气勘探开发力度，稳定增加油气产量，降低油气对外依存度，对提升能源安全保障能力具有重要意义。

一、我国油气资源开发领域立法状况

中华人民共和国成立以来，国家高度重视油气资源勘探开发，先后出台了一系列涉及油气资源勘探开发的法律法规。当前，我国虽然并未针对石油、天然气行业颁布专门的法律，但涉及油气行业的行政法规有上百个，部门规章超过一千个，地方性法规超过兩千个[3]。

（一）改革开放前的法律法规

1950年，我国颁布了中华人民共和国成立后的第一部矿业相关法规——《中华人民共和国矿业暂行条例》。该法律在第一章第一条确立了“全国矿藏，均为国有”的矿权制度，并规定矿藏在非国营和作为保留区的情况下准许私人经营。同时，该法明确规定：燃料工业部管理“煤矿、石油矿、油页岩矿和天然气矿”四种矿藏，重工业部管理其他矿藏[4]。

（二）改革开放后的法律法规

改革开放后，我国对外开放程度不断扩大，油气产业飞速发展，油气资源勘探开发领域立法也取得一定突破。1982年，国务院发布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》明确提出，允许外国企业参与合作开采中华人民共和国海洋石油资源。这表明我国油气勘探开发也迈出了对外开放的步伐。1986年，《中华人民共和国矿产资源法》颁布，这是加强矿产资源开发管理的一项基本法律，它标志着我国矿产资源勘查开发活动步入法治化轨道。随后，以《中华人民共和国矿产资源法》和相关行政法规为基础，我国又陆续出台了《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》等一系列相关的法律法规，进一步明确了石油勘探登记、石油开发登记以及采矿登记相关管理制度，以此加强对石油、天然气行业上游的管理。

随着对外开放程度的不断加深，1993年，国务院发布的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》第四条明确规定：“依法保护参加合作开采陆上石油资源的外国企业的合作开采活动及其投资、利润和其他合法权益。”1994年，国家根据《中华人民共和国矿产资源法》制定颁布《中华人民共和国矿产资源法实施细则》，该细则将矿产资源细分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产四类，并明确石油、天然气属于能源矿产。1996年，修订的《中华人民共和国矿产资源法》着重在矿权主体、探矿权、采矿权的基本管理规章制度方面进行了补充。为了保证修订的《中华人民共和国矿产资源法》能够被有效贯彻落实，国务院以及能源主管部门先后颁布或修订了一系列行政法规和部门规章，其中涉及油气开发的主要有：《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（2001年修订）、《海洋石油安全生产规定》（2006年颁布）、《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》（2007年修订）、《关于加强页岩气资源勘探开采和监督管理有关工作的通知》（2012年发布）等。

随着油气行业全面深化改革，我国油气资源勘探开发的市场化程度逐步加深。2016年，《全国矿产资源规划（2016—2020）》明确要求，逐步放开上游勘探开发市场，引入社会资本，加快勘探开发进程。2017年，国务院印发的《矿产资源权益金制度改革方案》明确规定，以拍卖、挂牌方式出让的，竞得人报价金额为矿业权出让收益;中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《矿业权出让制度改革方案》明确要求，除特殊情形外，矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让。2018年，国务院印发的《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》提出，深化油气体制机制改革，规范用气行为和市场秩序[5]。

这些法律法规的颁布构建起我国石油天然气勘探开发领域法律体系、监管体系，对于提高我国油气产量和收益，保障石油天然气行业有效运行、长远发展，维护国家能源安全起到了极其重要的作用。

二、我国油气资源勘探开发领域法律尚需完善的四个方面

我国先后颁布了若干涉及油气资源勘探开发的法律法规，使油气上游管理体系逐步完善。但随着时代的发展和技术的进步，不同主管部门在不同管理时期颁布的法律法规有的已明显过时，有的亟待补充完善。

（一）油气领域法律不健全

虽然石油天然气属于矿产资源，油气勘探开发领域的法律法规也是矿业法的一个分支，但由于油气资源与一般固体矿产的开发模式完全不同，油气勘探开发法律法规应具有高度的独立性和独特的系统性。当前，除了《矿业资源法》外，其他涉及油气勘探开发领域的法律法规均为庞杂的法规、行政规章、规范性文件，且法律效力层级较低，与当前油气产业在我国经济发展和能源安全中的重要地位明显不相称。此外，该领域法律原则的缺失也导致在一系列油气勘探开发中面临的实际问题无法通过法律解决，例如矿业权的性质、矿业权转让的限制、矿业权争议的解决机制等尚未得到法律回应。从二十世纪八十年代开始，当时的石油部就已启动了起草《石油天然气法》的工作，但该法在此后的四十多年时间里迟迟未颁布。

（二）政府监管亟待法治化

因油气勘探开发领域法律法规的不健全和《石油天然气法》的长期缺位，政府对油气勘探开发行业的监管面临范围不清、主体设定不合理、程序不规范等一系列问题。从监管力度上看，因监管范围不清导致政府监管在该领域出现越位，本应放宽监管尺度以提升市场化程度，但监管机构却通过设置高门槛、提升监管标准等形式加强监管，对该领域的市场化产生负面影响。从监管模式上来看，当前我国石油天然气行业领域“政监合一”的监管模式行政化严重、独立性较差，多元监管模式缺乏法律支撑，让拥有强大专业能力和实践经验的企业和行业协会未能有效参与监管。从监管程序上来看，相关法律法规对于政府监管的程序规定不明确，导致政府监管效率和社会认可度较低。例如：法律法规对该领域政府监管的公开主体、申请者、公开流程、期限等规定不明确，导致实践中监管公开存在范围有限、方式单一等问题，群众无法便捷有效地获取相关信息，对监管过程和结果产生怀疑。

（三）现行法律与市场化进程不相适应

现行《矿产资源法》对我国油气资源勘探开发主体实行一级发证管理制度，即任何单位要涉足该领域均须得到国务院批准，这造成了中石油、中石化、中海油、延长油矿在油气勘探开发领域处于绝对垄断地位。由于缺乏民营主体的竞争，这四大公司对油气资源的勘探开发、技术革新力度逐渐降低。在对外合作方面，《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》（2001年修订）和《中华人民共和国对外合作开采海洋石油資源条例》（2007年修订）明确支持外资以合作的形式参与油气勘探开发。但国内合作方面，国内企业尤其是民营企业参与油气勘探开发却无相关法律法规支撑。由于缺乏法律法规和政策规定，自然资源部在审批此类合同时也面临两难境地，达成合作的各方也心里没底，法律和政策空白也为权力寻租创造了空间。

（四）现行法律对生态环境保护力度不够

大部分油气资源所在区域的生态环境都十分脆弱，油气资源的不断开发必然对当地生态环境产生影响。随着油气探明地质储量不断增加，油气勘探开发行为相应增加，油气资源开发利用与环境保护之间的矛盾日益凸显。现有的法律法规更多是从经济效益角度出发，缺乏对生态效益的考量。生态环境保护相关法律制度和环境补偿机制的缺失，导致当地政府、开发企业对于油气勘探开发造成的地质问题和生态问题不愿投入资金治理，抑或相互推诿扯皮，对生态环境造成不可逆影响。

三、完善油气资源勘探开发领域相关法律法规的思考

（一）加速《石油天然气法》的立法进程

二十世纪八十年代，我国石油天然气领域就曾对制定石油、天然气专门法展开讨论。2005年11月，国家能源局专门组织召开石油天然气立法工作座谈会，与会代表对当时我国石油、天然气行业发展情况进行了深入分析和讨论，指出为了适应我国石油、天然气行业发展和改革的需要，有必要制定《石油天然气法》[6]。2019年1月18日，国家能源局发布的《关于能源行业深入推进依法治理工作的实施意见》明确要求，要着手开展《石油天然气法》的立法研究和草拟、修订相关工作[7]。石油、天然气是基础能源，关乎国家经济安全和国防安全，《石油天然气法》作为专门法律能够对油气勘探开发领域作出全面、系统的规范。要抓住这一契机，填补该领域当前存在的法律空白和法律漏洞，在市场准入、竞争和监管机制等方面做出明确的法律规定，完善矿权管理法律法规和油气勘探开发合作相关规定，明晰油气矿权权利义务，为矿权获取、开发、转让、合资合作提供法律支撑，形成油气矿权管理法规体系，让油气矿权管理有法可依。理顺与《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国矿产资源法》等相关法律法规之间的关系，形成适应我国国情的油气勘探开发法律体系，促进政府部门、石油协会、石油公司等主体履职尽责。

（二）进一步推进政府监管法治化

推进政府监管法治化进程，首先需明确政府监管的界限，避免政府在不恰当的时机超越自身权限、能力开展监管，阻碍市场功能的发挥。要充分权衡油气开发市场秩序稳定、油气开发领域发展状况、油气的特殊性质等各方面因素。建议在未来出台的《石油天然气法》中明确划定政府监管范围，确定政府在油气行业上游的权力边界，明晰企业、行业协会各自的责任，坚持“政监分离”原则，构建政府、企业、协会合作监管的多元监管体系。对听证、信息发布、专家咨询等油气勘探开发领域主要监管程序进行明确规定，建立一套契合科学管理、市场规律、行业准则的程序，督促监管者自身规范行使监管权，实现对监管者的监管  [8]。

（三）优化市场准入机制

未来出台的《石油天然气法》应填补国内企业尤其是民营企业参与油气勘探开发的法律空白，在保障国家能源安全的前提下着力打破油气勘探开发环节中的政策壁垒，鼓励民间资本进入油气勘探开发领域;明确规定民营企业参与油气资源勘探开发的方针、原则、配套政策，明确市场准入条件和资质，让符合资质的企业特别是民营企业能够公平取得准入权利[9]。其次，要以法律和经济规律为遵循合理设定资本准入门槛，让市场在资源配置中起更多作用。此外，通过立法有效保持政策连续性，为民间资本进入油气勘探开发营造更加宽松和安全的环境。

（四）完善生态环境保护法律法规

要将绿色原则作为未来出台的《石油天然气法》的重要原则，完善石油勘探开发领域生态环境保护相关法律法规，支持和推动石油勘探开发市场主体通过清洁替代、技术革新等措施逐步向绿色低碳转型，推动石油天然气行业在2025年实现碳达峰目标、2060年实现近零排放。要推进油气勘探开发领域生态补偿试点，逐步建立起生态补偿机制，加大专项资金投入力度，督促开采企业从资金、技术、政策上给予补偿，用于当地生态恢复和综合治理。同时支持当地接续产业的发展，避免资源枯竭后“油尽城衰”局面出现。

参考文献：

[1]自然资源部公布《全国石油天然气资源勘查开采通报（2020年度）》[EB/OL].（2021-09-18）[2021-11-01].http：//www.insight-cdec.com/news/1384.html.

[2]2020年国内原油消费首次出现下滑，天然气供需两端维持增长[EB/OL].（2021-04-11）[2021-11-01].https：//www.chyxx.com/industry/202104/944420.html.

[3]卫德佳.试论我国《石油天然气法》的立法目的[J].西南石油大学学报，2018，20（4）：1-8.

[4]闫艳.論我国油气资源勘探开发中即存法律规范的历史演进与启示[J].兰州教育学院学报，2019，35（09）：160-162.

[5]潘继平，娄钰，王陆新.全国砂石土矿山开采管理现状研究[J].天然气技术与经济，2018，12（06）：2-6.

[6]韩益鹏.我国油气资源开发及其环境保护的法律完善[D].哈尔滨：东北林业大学，2012：12-15.

[7]冯保国.加快《石油天然气法》立法助力能源安全[J].北京石油管理干部学院学报，2019，26（04）：56-58.

[8]王浩.对建立现代化石油天然气行业政府监管体系的立法思考[J].国土资源情报，2016（12）：26-31.

[9]闫艳.论中国天然气资源勘探开发的法律困境及完善措施[J].社科纵横，2019，34（09）：47-49.

[收稿日期]2021-12-22

[作者简介]徐意轩（1993—），男，四川峨眉山人，乐山市峨眉山市龙池镇人民政府工作人员，主要研究方向：行政法、自然资源法。