干部人事制度改革的实践与思考——以江苏省东海高新技术产业开发区为例

□刘海连

（作者单位：江苏省东海高新技术产业开发区。）

十九大以来，国内外经济形势复杂多变，新一轮科技产业变革进入群体迸发期，百年未有之大变局赋予地方政府多重使命。面对新的趋势、新的问题，国内部分实力较强的高新技术产业开发区在体制机制创新上进行了一系列有益探索，不断打破经济发展中的制度束缚，释放市场主体活力。本文以江苏省东海高新技术产业开发区为例（以下简称东海高新区），在破除体制机制障碍、探索试行岗位绩效制度改革上，发现该区已经初步形成人员聘用自主、岗位职位匹配、绩效待遇相适的选人用人三项机制，以此来激发东海高新区全体工作人员干事创业的动力、积极作为的活力，以期树立崇尚扎实苦干与注重实绩相并重的价值导向，从而加快推进园区高质量发展。在这新一轮的管理体制创新探索的大潮中，东海高新区积极探索干部人事制度改革，成效明显，为下一步国家高新区管理体制改革提供了丰富的经验。

一、改革背景

江苏省东海高新技术产业开发区于2018年9月经江苏省政府批复设立为省级高新区（苏政复〔2018〕82号），是连云港市唯一一家省级高新区，园区规划面积（核准面积）1.05平方公里，实际管辖面积28.15平方公里，建成区面积8平方公里。园区以高端硅材料为特色战略产业，以智能制造、食品深加工为主导产业，以新能源、生物医药、新型建材等产业为培育型产业，现已形成五大产业集群。目前，规上企业数量为21家，高新技术企业32家，2020年实现地区生产总值106.9亿元，一般公共财政预算收入3.63亿元，税收总额5.34亿元。经过3年多初期发展阶段，园区暴露出一些问题，主要有新经济增长点较为缺乏、产业构成中传统产业占比较大、干部关键性问题化解能力欠缺、园区人员业务水平和能力有待进一步提升等，正成为制约园区社会经济又好又快发展的主要因素。要破解上述难题，且又要避免行政管理体制“返祖”现象的发生，继续保持机构人员精简灵活的优势，推行人事制度改革势在必行。为此，2020年，东海高新区先后到南京、苏州、扬州等地高新区实地调研，在学习借鉴外地先进经验的基础上，结合自身实际，率先实施创新驱动发展战略，扎实推进体制机制改革创新工作，力争在竞争发展中率先发力、抢占先机。

二、主要做法

2020年，东海高新区对班子成员以下的107名工作人员采取了人事档案封存、岗位重新竞聘、职级动态管理、薪酬发放实行绩效考核等体制机制改革措施，主要分为管理体制改革、岗位聘任管理、全员绩效考核、薪酬制度改革四个阶段。

（一）推行管理体制改革，优化内设机构设置

本着精简、统一、效能的原则，通过科学梳理、准确定位、明晰责权，建立分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、运行高效的扁平化管理，内设部门以下不再设管理层级。领导职数方面，按照去行政化的要求，坚持实施大部制改革方向。部门设置方面，聚焦主责主业，承担经济发展、打造营商环境的部门数量不低于60%，内设部门设置按“综合协调”“经济发展”“社会治理”三大工作板块为主体的经济社会事务运行管理基本架构。共设置8个内设机构、1个融资平台。同时，推进岗位设置规范化。内设机构实行部门主管负主要责任、业务主办负具体责任的分级负责机制，责任划分更加明确清晰。科学设置岗位，党政班子副职为一级岗，内设机构部门主管为二级岗，部门副职为三级岗，业务主办分为四级岗、五级岗五个等级。内设机构部门的主管、副职及业务主办岗位的设置数量上向招商部门倾斜。

（二）推行岗位聘任管理，实行全员聘任制

内设部门在岗工作人员不受行政、事业、合同制人员等身份限制，只要与岗位条件相符合，均可通过竞聘的形式担任内设部门主管、副职及业务主办，聘任方式采取“双向选择”。岗位聘期为一年，聘期届满，所聘岗位自行免除，根据考核得分，由党工委另行研究是否续聘。同时，妥善安置落聘人员。岗位竞聘采取分岗级分阶段形式组织实施，岗级较高人员落聘后，按照部署要安排竞聘下一岗级，对五级岗落选人员，安排到基层一线的辅岗职位，按照辅助岗位工资标准发放薪酬。对不愿参加组织推荐的岗位竞聘或在所推荐岗位试用期满考核不胜任的，根据国家有关规定依法予以辞退。另外，实行人员双轨制管理。现有工作人员实行干部编内任职与岗位聘职相分离、档案工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘用管理相分离的“双轨运行”管理模式，干部竞聘职位与在编的任职进行脱钩，保留原有身份，原职级记入个人档案，内部管理中按照所聘职位进行管理，当涉及调动、退休等情况时，依照档案身份办理相关手续；外聘人员不纳入编制管理，按照聘用人员薪资待遇标准发放基础性工资和依据所竞聘岗位领取奖励性绩效。今后，除上级组织调配外，内设部门补充工作人员将面向全社会，择优选取人岗匹配性较高的人员。同时，注重提升专业人才的薪资待遇，探索试行高新区高端专业技术人员特殊聘用办法。对急需紧缺的高层次人才，或业绩特别突出的优秀人才，以及受聘在关键岗位的特殊人才，实行协议工资或年薪制。

（三）实施全员绩效考核

绩效考核采取部门考核与个人绩效考核相结合的模式。部门绩效考核更加注重整体性，多维度剖析和研判部门运行状况；个人绩效考核则注重团队协作中的个人贡献值，多方面考察工作人员业务素质。并将绩效考核结果运用到绩效工资、评先评优、奖惩激励等各方面管理中，对于绩效考核优秀人员，将优先晋升岗级；对于绩效考核得分较差的人员，将采取降低岗级，直至终止聘用合同。出台《东海高新区管委会绩效考核暂行办法》和《东海高新区2020年绩效考核具体实施办法》，绩效考核分为招商部门和非招商部门两种类型。考核内容包括职能工作目标、管理工作目标、创新创优目标、工作满意度目标等四个部分，对每一名工作人员进行量化考核，依据绩效考核的得分，发放奖励性绩效。严格按照考核办法控制各等次人员数量，并依据考核情况确定部门和个人的绩效系数。

（四）推行薪酬制度改革

实行绩效薪酬管理。编制内人员档案工资不变，只参与绩效目标考核。本着以岗定薪、按绩定酬、岗变薪变、酬随绩走的原则，进一步梳理现有聘用人员工资发放情况，参考同类单位的薪资标准，走访和征求工作人员意见，经过反复论证，制定出台统一的《东海高新区合同制工作人员薪酬体系和工资标准管理暂行办法》，合同制人员根据学历、职称等发放基础工资，并建立基础工资调整机制，在此基础上参与目标绩效考核。建立绩效薪酬正常调整机制，绩效标准由高新区根据其经济发展水平、财力状况确定并进行年度调整，并报上级部门备案。

三、实践效果

东海高新区新体制机制运行一年多来，改革创新工作取得明显成效，干部职工干事创业积极性进一步激发，通过改革取得了阶段性实效，工作效能大幅提升，并在实践中形成了一批符合实际、行之有效的经验做法。

（一）体制运行愈加顺畅

东海高新区通过大部门制改革，构建大规划建设、大经济发展、大市场监管、大党建管理等大部门制工作格局，形成了集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法的管理架构，用远低于相近开发区的机构数和人员数承担了包括经济发展、规划建设、城市管理等在内的建成区所有职能，真正实现了“精简、统一、效能”的小政府、大社会治理模式。通过大部制改革，党的建设合力得到增强，高新区体制机制优势得到放大，内生动力和发展活力有效激发，党的领导核心作用充分发挥，有力推动了区域经济社会和谐稳定发展，各项经济指标、社会事业、环境生态等发展在同类区域中稳中有升。通过大部门制改革，行政审批制度改革不断深化，聚焦企业发展需求，扎实推进“放管服”改革和政务服务“一网通办”工作，通过流程的不断优化和信息化的运用，持续提升行政审批与服务效能，为打造一流的政务营商环境提供强有力的支撑。

（二）导向作用尤为凸显

通过改革，部门岗位设置聚焦主责主业。东海高新区17个部门调整为8个部门，精简53%。8个内设部门中，承担经济发展等主责主业的部门有6个，占比达75%。人员身份意识进一步打破。通过改革，原核定的行政编制和事业编制进行封存，按照新的岗位设置方案重新进行人员选聘（岗）和配置，原行政、事业人员的竞争意识、危机感、紧迫感不断增强，主动学习、团结协作、不断进取的良好氛围持续深化。注重实绩导向更加明确。改革中推行岗位考核等次强制分布，实施末位淘汰，设置不低于3%的不合格人员刚性淘汰率，有4人调岗培训，2人淘汰辞职。根据考核结果，实行差异化考核，全面强化绩效考核，实现薪酬待遇能升能降。“论资排辈”的传统观念受到强烈冲击，能上能下的导向深入人心，干事创业、谋求实绩成为干部职工的普遍共识。

（三）人才流动越发合理

实行全员聘任制，突破机制桎梏，打破了干部的身份壁垒，着力营造能进能出、能上能下的选人用人环境，进一步促进人才的合理流动和科学使用。干部管理上岗位设置更加趋于科学性，岗位职责更加合理，人岗匹配程度进一步增强。人员身份只作为岗级竞聘参考，薪资发放依据绩效，充分体现分配公平，真正做到以岗定薪、同岗同酬、同职同薪。人事管理上编内任职向岗位聘用转化，在部门副职以下的干部任用上，坚持公开、公平、公正原则，让合适的人到合适的位置上去，合适的位置留给合适的人，充分发挥岗位职能。人员使用上实行弹性使用、动态管理。在保留组织、纪检等一些有特殊要求的岗位基础上，编内任职和岗位聘用完全脱钩，大多数部门副职以下岗位均采取竞聘的方式进行定岗，岗位弹性使用和动态管理，从而实现人力资源配置优化，真正做到干部合理、科学流动。

（四）薪酬分配更加科学

绩效工资制度的实施，打破了分配上的平均主义，身份编制不再是薪酬的唯一衡量标尺，绩效工资逐步取代档案工资，并提升绩效工资在薪酬总收入的占比，使其不低于60%，依据岗位绩效系数及高新区和各部门整体绩效、工作业绩考核评定，实现薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。出台绩效考核办法，部门和个人设定绩效考核目标，围绕目标任务开展各项工作任务。对各项任务完成情况，参照考核细则进行赋分，综合评估出部门和个人考核得分，核算出个人考核系数，完成或超额完成目标任务，考核系数大于等于1，未完成目标任务，考核系数则小于1，用考核系数乘以岗位技术，得到的就是绩效工资。绩效考核的结果不仅与绩效工资挂钩，也与岗级竞聘、评先推优、奖励惩处等挂钩，让扎实苦干者得到实惠，让偷懒懈怠者感到汗颜。

四、思考和启示

一个机构高质量发展离不开健全的体制机制，管理体制与人事薪酬制度进一步优化，将更加激发干部干事创业的活力，也将推动园区新旧动能转换、产业结构优化、市县创新驱动高质量发展。在东海高新区干部人事制度改革的实践中，该区取得了成绩，获得了经验和教训，对推进干部人事制度改革工作也得到了几点深刻启示。

（一）机制改革主责主业要突出

项目建设和招商引资一直以来是东海高新区高质量发展的重中之重，在本次绩效薪酬改革推行过程中，引进企业化绩效管理理念，对传统的绩效工资组成进行优化更新，进一步加大了奖励性绩效的比重，建立了全新的绩效管理体系。更加注重经济发展、招商和项目建设、科技创新三大主责主业，改革合理确定了绩效总量和设置绩效组成。总绩效由基础绩效和激励绩效两大部分构成，基础绩效占比激励绩效分别为25%和75%。奖励绩效综合评价中，设置了招商、项目建设和重大工作等三个积分包，凸显主责主业，体现优劳多得，避免了激励不足、流于形式的弊端。

（二）考核考评体系制定要科学

坚持正向激励，构建新型绩效考核体系和分配激励体系。聚焦东海高新区主责主业，对标省市县重点考核指标，精准下达年度任务，依据各内设机构职能职责，逐项研判年度任务，分解落实责任单位，明确工作形象进度，确保任务不漏项、工作有承接；精准分解阶段指标，强化清单管理，各部门依据承担任务事项，制定月度、季度任务清单，明确时序时限、进展进度、成效成果等，确保任务“有人管、有人督”；精准核查工作实绩，结合年度重大工作和阶段性重点工作实际，分层分类实施过程管理，对时限紧迫、上级交办工作即办即督，对时间跨度大、落实难度大的工作常督常考，对未能如期办结的事项及时了解原因、提出改进措施，确保考核有章法、工作能推进，通过精确量化、精准考核铲除慵懒土壤，激发干事创业新动能。

（三）绩效薪酬增长体系要健全

薪酬制定不科学、体系不健全容易导致绩效薪酬悬殊，无法服众，失去导向作用。因此，必须在实施中充分体现公平正义，制定出科学性、合理性的考核薪酬制度，《薪酬管理办法》制定中采用KPI(关键绩效指标)考核原理，薪酬分配以KPI考核结果为依据。部门和个人的岗位基数、考核系数与绩效薪酬直接挂钩，系数向一线岗位、招商岗位倾斜。根据不同员工承担工作的重要程度和难度系数，也有不同的考核系数。要建立绩效薪酬增长机制，薪酬增长与经济发展、税收增长、辐射带动作用、省内园区位次等挂钩，一般不超过同地区机关工作人员收入水平的2倍。根据岗位考核结果，最高与最低薪酬垂直高低比原则上控制在3至5倍。对承担重点发展指标的部门，在绩效方面予以适当倾斜；对特殊岗位、特殊人才采取年薪制、协议工资制或项目工资制，所需额度不列入薪酬总额。

伴随《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号）颁布，全国高新区管理体制机制改革将持续深入，高新区已经成为国家体制机制改革的试验田和前沿阵地。东海高新区通过管理体制改革、绩效薪酬改革等一系列创新举措，突破了体制机制瓶颈，激发了体制活力与经济发展活力，成效凸显，但面向未来，管理体制改革创新之路仍道阻且长，仍需要不断提升与探索。