全球数字贸易规则博弈与“中国方案”

张茉楠 方元欣 邱晨曦

摘要：数字贸易领域的大国博弈与竞争正从科技实力向技术标准以及国际规则制定权竞争领域集中。规则博弈成为当前大国博弈的重要前沿领域，赢得数字贸易规则制定权，也就赢得了未来发展的主动权，这进一步凸显了研究制定出台数字贸易“中国方案”的紧迫性和重大意义。本文在探索构建中国数字贸易概念与统计体系以及研判全球数字贸易发展与竞争格局基础上，重点探讨全球数字贸易规则的重点领域与未来动向，对标对表CPTPP、USMCA、RCEP等新一代全球经贸协定，围绕数字贸易重点议题，对其演变进程、趋势性特征等进行研究，并提出积极参与全球双多边数字贸易谈判的“中国方案”及其实施建议，通过完善数字贸易规则与治理体系，把握甚至引领全球数字规则主导权。

关键词：数字贸易 贸易规则 中国方案

作者简介：

张茉楠，中国国际经济交流中心美欧所首席研究员、研究员;

方元欣，中国科学院大学公共政策与管理学院博士;

邱晨曦，中国信息通信研究院政策与经济研究所博士。

当前，数字贸易已成为大国博弈的重要领域与国际经贸规则竞争的前沿，世界各国正围绕发展数字贸易及其规则框架抓紧布局。2019年《中共中央 国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》首次提出“加快数字贸易发展”，体现了党中央国务院对全球大势的深刻把握。但总体而言，中国仍面临数字贸易制度建设滞后、在国际经贸规则重构与谈判话语权不足的被动局面。目前中国已正式提出申請加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）与《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）谈判，这些重大举措宣示了中国正以更加开放的态度积极参与全球数字贸易规则制定，推动数字贸易国际合作的战略意志和决心。因此，需抓紧部署数字贸易发展战略与谈判策略，加快推进数字贸易“中国方案”，争取数字贸易规则制定的主动权。

一、探索构建中国数字贸易概念与统计体系

（一）数字贸易成为国际经贸博弈新前沿

当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都处于数字化转型的重要阶段。随着数字经济突飞猛进，全球数字贸易也蓬勃发展，在全球贸易中的比重迅速上升。过去十几年间，全球数字贸易正以超出预期的速度呈指数比例增长，成为全球贸易增长最显著的新型贸易形态，引发全球价值链、产业链、供应链重构，不仅对全球贸易利益分配和全球治理结构带来深刻变化，也对现有国际贸易规则带来了重大挑战。

从全球竞争格局看，美欧数字服务贸易出口约占全球65%，发达国家仍处第一梯队。美国是数字技术、数字内容、知识产权、贸易规则主要输出国，数字贸易已成为其参与全球竞争的核心战略之一。当前，中国数字经济发展进入快车道，在云计算、区块链、人工智能、5G等多领域积聚了较强实力和规模效应，跨境电商、数字内容服务等新业态蓬勃发展。与数字经济大国不相称的是，无论数字贸易规模还是数字贸易全球化利益，中国均与发达国家存在较大差距。近年来，全球数字贸易竞争由技术之争向规则之争纵深发展，凸显两大问题：

一方面，数字贸易概念与规则框架尚未统一，加剧了全球规则博弈。目前，国际组织及各国对数字贸易概念界定与统计存在分歧。其中，经济合作与发展组织（OECD）、世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）采取涵盖数字订购贸易、数字交付贸易、数字中介平台赋能贸易的宽口径定义。而美国国际贸易委员会（USITC）则主张窄口径，即数字贸易是通过数字化交付的服务贸易。此外，全球公认的数字贸易规则体系尚未形成，大量的数字治理规则处于空白，制度供给短缺问题突出。各国基于发展与主权需要，围绕数据跨境流动、隐私保护、知识产权、数字市场准入、网络安全、数字服务税等重要议题输出治理规则与治理模式意愿增强，大国博弈尖锐复杂。比如在中美博弈中，数字贸易及其治理规则就成为美国全方位打压中国的手段之一。新冠肺炎疫情后，世界主要大国围绕数字产业链的稳定性、数字技术的掌控、数字主权的维护、数据安全与跨境流动、个人隐私保护等，将继续开展交锋。全球数字经济发展越快，这些领域的交锋就越加频繁和激烈。

另一方面，全球数字贸易“联盟化”趋势进一步加强。WTO未能就数字贸易议题取得有效进展，这也加速了美欧抓紧向外输出规则模板，并拉拢利益相关者构筑规则同盟的趋势。美国从维护“数字霸权”出发，打出所谓“数字自由主义”旗号，并利用WTO、亚太经合组织（APEC），以及《美墨加协定》（USMCA）、《美日数字贸易协定》（UJDTA）扩展其全球利益。美国还主导建立《跨境隐私规则》（CBPR），吸收

日本、韩国、新加坡、加拿大、澳大利亚、墨西哥等国加入。欧盟以保护数据隐私为核心，通过《通用数据保护条例》（GDPR）和“第108号公约”巩固数据盟友。日本则加紧推动“基于信任的跨境数据流动（DFFT）”，试图打造美欧日数字流通圈。“联盟化”正取代“全球化”成为数字贸易主导趋势。

（二）本文对数字贸易概念的界定及构成

2021年，商务部等24个部门制定了《“十四五”服务贸易发展规划》（以下简称《规划》）。《规划》提出“加快服务贸易数字化进程”，特别是首次将“数字贸易”列入服务贸易发展规划，明确提出数字产品、数字服务、数字技术和数据等四类数字贸易类型，为未来一个时期我国数字贸易发展明确方向和路径。

目前，中国关于数字贸易的理解和界定仍以吸收借鉴国外的理论为主。然而，中国作为数字贸易大国，已探索出自己独特的发展和演变路径。如果从国外引进的理论与中国实际情况不相符，将导致理论无法发挥其实际效用，同时不利于中国更好地挖掘本国优势，构建不可替代的核心竞争力。因此，对数字贸易的概念和范围界定不应过分关注“宽口径”或“窄口径”，生搬硬造套入美国或OECD的概念样板，而应结合中国发展现状和发展需要，形成一套以我为主、为我所用、与国际接轨但不趋同的数字贸易概念体系。

结合以上考虑，作者根据数字贸易交付标的进行分类。本文在对数字贸易进行分类时，秉持实事求是的原则，从实际发生发展来看，数字贸易跨境交付的即为技术、产品、服务和数据，因此可将数字贸易按照所交付标的进行分类，分为数字技术、数字产品、数字服务和数据要素四种类型。

（1）数字技术贸易。数字技术贸易指的是由新一代信息通信技术驱动的应用于智能生产与生活的服务，包括计算机软件服务，通信技术服务，大数据、云计算、区块链技术服务，工业互联网服务等。

（2）数字产品贸易。数字产品贸易指的是基于数字技术的电子产品或将其转化为数字形式通过网络来传播和收发的产品贸易，涵盖了数字游戏、数字动漫、数字内容出版、数字广告、数字音乐、数字影视等。

（3）数字服务贸易。数字服务贸易指的是以完全或部分通过数字形式交付的跨境服务贸易，重点强调传统服务贸易的数字化转型，覆盖了电商服务、互联网平台服务、数字金融与保险、智慧教育、智慧医疗、专业与咨询等传统服务的数字交付部分。

（4）数据和信息贸易。目前跨境数据流动相关业务镶嵌在数字技术贸易、数字产品贸易、数字服务贸易三个部分中。但随着数据产权、数据确权、数据治理等相关法律法规的发展和完善，未来数据和信息贸易将可能分离出来，形成相对独立成熟的贸易形态。

（三）本文数字贸易测度及统计体系研究

国际组织根据数字贸易提供方式进行分类，缺点是难以统计。从国际组织看，WTO-OECD-IMF根据贸易交付形式进行分类，将数字贸易分为数字交付、数字订购和非货币数据流三个类型，其中数字订购贸易几乎涵盖了所有电子商务货物贸易，且数字交付贸易与数字訂购贸易有重叠部分，不仅口径较宽，而且进行的分类在实际统计工作中存在诸多问题，并不能直接加总求和得到。数字贸易总额无法靠简单加总实现。从美国看，数字贸易指的是“通过数字化交付的服务贸易”，其交易标的以无形的服务和信息为主，不包括在线订购的货物和有数字对应物的实体货物，着重强调服务贸易的数字化转型，口径较窄。本文对数字贸易从交付标的角度进行分类，可以有效与中国数字产业分类相对应，从而形成产业与贸易相契合的对应关系。

二、全球数字贸易发展的基本格局与主要特征

（一）全球数字贸易增长远高于传统货物和服务贸易

近年来，逆全球化、保护主义、单边主义、排外主义风潮迭起，地缘政治及新科技革命下国际竞争加剧。但以数字化驱动为特征的新一轮全球化却保持高速增长，正推动全球产业链、供应链、价值链和创新链深刻变革，重塑全球化格局。数字贸易超越传统贸易成为国际贸易新引擎。数字贸易推动更多服务和产品嵌入全球价值链，加速实现贸易的可数字化部分，数字服务贸易增速超过服务贸易和货物贸易。此外，数字产品贸易、数字技术贸易等均出现高速增长。特别是新冠肺炎疫情爆发以来，线上需求激增，全球数字贸易加速发展。根据联合国贸发会议（UNCTAD）最新发布数据显示，2010—2020年，全球可数字化服务出口规模由1.87万亿美元增至3.19 万亿美元，增幅近70%。其中，2020年全球数字贸易出口同比增长3.8%，占服务贸易比重由2010年47.3%上升至2020年52%，占全球贸易比重上升到12.9%，正成为后疫情时代全球贸易复苏重要引擎。

（二）美欧在全球数字贸易格局中占据主导地位

从规模上来看，发达经济体占据全球数字贸易的主导地位。按照数字贸易总规模，2019年前十大经济体分别是美国、英国、中国、德国、爱尔兰、荷兰、法国、印度、日本和新加坡，其中的8个发达经济体数字贸易规模合计19269亿美元，占十大经济体数字贸易总额的84%。

商务部研究院：《全球数字贸易与中国发展报告（2021）》，2020。联合国贸发会议（UNCTAD）发布数据显示， 2019年，发达经济体、发展中经济体和转型经济体的数字贸易出口规模分别为24310亿美元、7204亿美元、412亿美元，在全球数字贸易出口占比分别为76.1%、22.6%、1.3%。

中国信息通信研究院：《数字贸易发展白皮书（2020年）——驱动变革的数字服务贸易》，2020年12月。

从各国市场占有率可以看到，欧美等发达经济体由于在数字服务规模、数字技术和产业方面的绝对优势，占据了全球数字贸易的主导地位。同②。

其中，得益于拥有苹果、谷歌、亚马逊、微软等超大型跨国科技企业，2019年美国数字贸易进出口总额达8450亿美元，排名全球第一;紧随其后的是拥有金融、保险服务产业优势的英国;爱尔兰、德国、荷兰、印度、法国分列第三至第七位;美国、英国、爱尔兰、德国、荷兰等5国合计数字服务国际级市场占有率近50%。中国、印度等14个经济体的国际市场占有率介于1%～5%;其余110个经济体的国际市场占有率均不足1%。美欧是全球数字服务主要出口国，美欧在全球数字贸易格局中仍处于绝对优势。

（三）新兴经济体数字贸易呈现较快增长态势

在全球数字贸易蓬勃发展的同时，数字鸿沟与数字发展失衡问题依然突出。据UNCTAD公布数据，目前全球约有50%的人还难以上网，在不发达国家，平均每5个人中只有1个人能够上网。从数字贸易的全球市场分布来看，发达国家数字贸易规模远远大于发展中国家。但与此同时，发展中国家特别是新兴经济体数字交付贸易规模占全球比重有所上升，从2005年的15.3%逐步上升至2018年的22.8%，从规模上看新兴经济体数字贸易呈现快速增长态势。

（四）中国数字贸易发展态势研判

近年来中国数字贸易蓬勃发展，已成为全球数字贸易大国，数字服务贸易占服务贸易的比重从2011年的36.7%提升至2020年的44.5%。数据来源：商务部服务贸易和商贸服务业司。

根据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）统计数据， 2010—2020 年，中国可数字化服务的出口规模由576.53 亿美元增至1543.75亿美元，位居全球第四，亚洲第二，年均增幅10.35%。可数字化服务的出口占总体服务贸易的占比也由32.33% 增至55.01%。2020年中国数字服务贸易规模达2947.6亿美元，相比2011年实现翻番，年平均增长率达6.7%，增长高于同期服务贸易（4.4%）和货物贸易（2.7%）。2020年，数字服务贸易进出口总额在代表性经济体中排名第八，其中数字贸易出口规模1547.5亿美元，新冠肺炎疫情期间逆势增长8.4%，占服务贸易总额的比重达44.5%，比“十三五”初期提升了13.9个百分点。然而，中国与主要发达国家间仍有不小差距，数字化交付的服务贸易水平明显低于一些发达经济体。

从数字服务出口构成看，对比代表性经济体，中国信息和通信技术（ICT）服务出口和其他商业服务出口占比均位于全球前列，云服务国际市场份额逐步扩大，区块链技术国际合作空间不断拓展，北斗系统卫星导航全球服务能力保持高速增长。然而，知识产权服务出口等类项占比与发达国家仍存在较大差距。虽然近年来数字内容出口能力有所增强，但总体而言占比较小，数字内容、数字文化服务等仍处于逆差状态。除此之外，数字贸易的产业基础还不够扎实，技术短板十分突出，软件、数据库、核心操作系统及数字基础设施等领域“受制于人”，系统性风险和产业链脆弱性日益凸显。从数字化渗透率来看，服务业数字化渗透率接近40%，相比之下工业数字化渗透率不到20%，凸显工业大国依旧“大而不强”的境况。

三、全球数字贸易规则博弈及其主要议题

数字贸易全球化带来的一系列具有跨境性、外部性和外溢性的问题，需要全球性合作共同应对。但当前全球范围内缺乏完善的数字贸易规则体系，在跨境数据流动、数字平台治理、数字税收、网络安全等诸多重要议题上，世界主要国家和地区基于数字贸易发展水平、治理模式、文化理念，甚至意识形态的差异，提出一系列彼此冲突的治理方案，导致全球数字贸易规则内在困境愈发凸显，“治理赤字”呈现加剧趋势。

（一）全球数字贸易治理机制演进及其特征

随着数字贸易成为国际贸易主导模式，贸易政策变得越来越复杂，传统的贸易治理框架无法为其提供充分的治理依据。全球数字贸易治理结构呈现了从“全球治理”向“区域治理”乃至“联盟治理”的重大转向，主要表现在以下几个方面。

一是全球性多边机制徘徊不前，数字贸易多个关键领域规则缺失，难以满足数字时代的治理需求。为应对数字时代挑战，当前全球主要经济治理机制纷纷依托现有治理机制，通过不断扩展职能，增设新议程等方式讨论数字贸易问题。但是，从实际进展来看，二十国集团（G20）、OECD在大国协调和共同知识塑造方面取得了较为积极的进展，但由于避免了强制性承诺，难以形成有约束力的数字贸易规则;WTO电子商务诸边谈判提振了各方数字贸易谈判信心，但在具体规则上有较大分歧，谈判举步维艰;包括中美等重要国家在内的APEC，早期在缩减数字鸿沟领域的合作取得了显著成效，但随着议题领域日益深入，要求各国同步实施改革，新的合作难以推动。拜登政府执政后，力图依靠七国集团（G7）合作重返多边舞台，并在数字税收等多个方面推动数字经济全球治理新规则形成。

二是双诸边自贸协定中电子商务条款数量激增，新型数字贸易规则不断涌现。2000年以来，在全球签订的183个贸易协定中，涉及电子商务（数字贸易）内容的有108个，其中含电子商务（数字贸易）专章的有80个。在发达国家之间签订的6个协定中，全部含有电子商务（数字贸易）专章，对权利义务规定更为详实，标准更高;在87个发达国家与发展中国家签订的有效协定中，含电子商务（数字贸易）条款的有64个，含电子商务（数字贸易）专章的有46个，南北型自贸协定在数字领域呈现活跃态势;在发展中国家之间签订的90个协定中含有电子商务（数字贸易）内容的有38个，含电子商务（数字贸易）专章的有28个，越来越多的南南合作也开始将数字贸易与治理规则纳入合作范畴。

中国信息通信研究院：《全球数字治理白皮书（2020年）》，2020年12月。

三是各方参与区域性数字贸易规则制定意愿均很强烈，但在议程设置上有较大差别。由于数字化能力南北差距较大，诉求差异凸显，发达国家和新兴经济体都意图立足本国优势推动数字贸易规则形成。美国在特朗普政府“美国优先”口号下，推动USMCA、UJDTA等贸易协定签署。2017年12月，欧盟议会通过《迈向数字贸易战略》，要求歐委会制订欧盟数字贸易战略，掌握全球数字贸易规则和标准谈判主动权。新兴经济体既有数字化转型压力，对数字基础设施建设、跨境电商便利化、数字化转型等能力建设议题更为关注;又有制约美欧高水平数字贸易规则渗透的诉求，力图通过团结协作为保障本国新兴信息通信服务产业发展预留政策空间。东盟签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、新加坡牵头签署的《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等塑造了一批有鲜明特色的新规则方案。

四是在数字贸易区域化、联盟化的大趋势下，治理碎片化成为未来全球数字治理的最大挑战。尽管当前一系列双诸边协议推动了数字治理新领域规则的形成，填补了多边规则的空白，但错综冗杂的数字贸易条款无疑会产生“意大利面碗效应”，导致各种管制相互冲突，规则相互竞合，非但无法促进数字贸易的发展，反而增加了许多负面成本，不可避免地加剧了全球数字贸易治理的碎片化现象。如何推动全球达成统一、透明、公平的规则框架，避免由规则碎片导致更大的“数字鸿沟”和“数字贸易失衡”，实现全球包容性增长，仍是未来全球数字治理面临的巨大挑战。

（二）全球数字贸易议题框架演变

总体来看，数字贸易议题框架大致呈现为三类。

第一类议题聚焦贸易方式变革，以货物贸易电子化、数字鸿沟为核心议题。2000年前后，随着数字技术的兴起，跨国贸易的形态也开始发生转变，尤其体现在货物跨国贸易的信息撮合、交易支付、物流运输到清关一系列活动，通过电子政务系统、电子商务平台等线上方式实现的交易比重日趋上升。从1998年到2011年，以WTO电子商务宣言、美（国）智（利）自由贸易协定（FTA）、美（国）新（加坡）FTA为代表的贸易协定，塑造了第一代数字贸易议题。

第二类议题在竞争中构筑，成为全球数字贸易规则制定的焦点。随着数字经济的快速发展，由数字技术发展产生的数字产品的跨境传输，以及数字化服务的跨境提供，日益成为引领数字经济全球化的标志。数字经济具有数据化、网络化、平台化、智能化等内生特点，且与传统的经济活动具有本质性差异，数字经济运行的规则存在大量空白。随着数字产品的普及和跨境数字服务贸易在全球经济活动中比重快速增加，自2012年至2018年，以美韩FTA、CPTPP为代表的自贸协定日益将第二类数字贸易议题提上了谈判日程。

第三类议题仅有个别国家提出，但在未来可能产生深远影响。2018年后，美国在其主导的自贸协定中，不断强势嵌入符合美国产业发展利益的各项条款，力图进一步扩大数据开放、免除平台责任、加强算法和密码等技术保密性、减轻平台监管。目前，第三类数字贸易规则主要涉及以下几个方面：一是强调数据获取，如鼓励政府数据开放，要求金融数据对监管机构开放;二是免除平台责任，如豁免交互式计算机服务的内容责任，实现国内平台监管规则的外化;三是升级技术保护，如禁止强制算法披露，禁止强制密码披露等;四是取消过度监管，如减轻增值电信业务监管，采用安全风险评估法取代国内法等;五是提升标准互操作性，增强各国标准协同等。这些议题正在将边境后规则纳入其中，对他国的国内监管提出挑战。

总体分析来看，双边/区域贸易协定正在引领构建全球数字贸易规则。

一是美欧主张建立高标准的数字贸易规则。随着数字贸易成为国际贸易发展的新趋势，双边或多边FTA谈判中的数字贸易相关议题成为大国角力的重要阵地。在数字贸易规则领域抢占话语权使得知识产权、跨境数据流动等规则的制定更能反映国家利益成为共识。从美国方面看，数字贸易的美式模板主要基于美国在全球数字经济的领先优势，重点强调自由和开放，主张消除跨境数据流动壁垒。UJDTA、TPP，特别是USMCA在数字知识产权、跨境数据传输自由等方面做出了严格的规定，对中国等发展中国家构成严峻挑战，体现了美国有关数字贸易的核心诉求。从欧洲国家看，欧洲拥有广大的数字市场和领先的数字技术创新能力，但缺少大型的互联网平台企业，在鼓励数据自由流动和数据市场开放的同时，还主张加强隐私保护。欧盟与加拿大、新加坡、日本等签订的FTA体现了欧洲关于数字贸易规则的主张。

二是以RCEP为代表的区域自贸协定体现了中国等发展中国家关注数据安全、建立开放包容的数字贸易体制的核心利益诉求。中国数字产业新业态和传统产业的数字化转型均居世界前列，强调完善数字治理规则，确保数字安全有效地使用，主张在确保数字主权、安全可靠的条件下推进跨境数据流动，促进数字贸易的发展。与CPTPP、USMCA、 UJDTA等协定相比，RCEP 在跨境数据流动、个人信息保护、计算设施位置等议题上均设置了例外条款，并对最不发达国家设置了过渡期。

三是以日本、新加坡为代表的中等强国探索独立于中美欧的数字贸易规则框架。日本主张以前瞻性的原则建立全球数字贸易规则和标准，其理念与美国相似，但支持采取开放的区域主义建立国际服务贸易规则，通过技术和经济合作在不同主权制度间建立信任。日本主导的 CPTPP 保留了TPP 关于数字贸易的核心规则，但条款的设定相比USMCA更为宽松、灵活。新加坡作为东盟国家唯一的发达经济体，是大量高质量数字初创企业集聚地，先后与新西兰、智利、澳大利亚等国签订了DEPA、《数字经济协定》（SADEA）等，大有在区域内形成数字贸易规则基准之势。

（三）全球数字贸易规则博弈新趋势对中国的影响及挑战

当前，全球数字贸易规则进入深度博弈期，提出一系列新的规则诉求，多项政策剑指中国，对中国构成重大挑战。数字贸易成为对华“规则合围”的前沿领域。

一是美国等西方国家视数字贸易为“数字新冷战”前沿。在多边层面，会利用WTO、APEC等多边/区域平台为中国“量身定制”，形成议题联盟;在区域层面，通过“印太战略”“科技民主联盟”打造“数字同盟圈”。美国智库提交给拜登政府《非对称竞争：应对中国科技竞争的战略》报告呼吁建立由美国、日本、德国、法国、英国、加拿大、荷兰、韩国、芬兰、瑞典、印度、以色列、澳大利亚等国组建的“科技民主同盟”。还有建议从技术标准和规则角度加大对中国企业压制，以《东盟—澳大利亚数字贸易标准倡议》、UJDTA等为基础，将反对数据本地化、支持企业采取加密技术等条款扩展到美国与其他国家商签的貿易协议，进而影响国际数字贸易规则。

二是知识产权与数字技术出口保持高压态势。拜登将在对外贸易政策议程中赋予数字贸易更高权重，以捍卫美国高科技产业的相关利益。拜登政府在国家知识产权保护方面的态度会更加强硬。数字内容产品版权、软件产品源代码、人工智能算法和密钥等会是该届政府的重点保护对象。美国拉拢盟友及所谓“民主国家”

合作塑造全球技术通行规则，构建对美国有利的全球知识产权规则框架。针对关乎5G、人工智能等关键领域的前沿技术，美国会保持高度警惕和强化管控，特别是在技术标准和规则方面阻止中国参与改写规则和标准。重点瞄准数字基础设施以及高度依赖跨境数据流动的新型数字贸易。如云计算、工业互联网、工业软件和高端应用软件、基础通信、搜索引擎和社交媒体、以及数字支付、数字货币、数字内容服务等。

三是美印太经济框架欲对华形成新的“规锁战略”。 数字贸易协议是美国重拾亚太（印太）领导力的新思路。在2021年末的东亚峰会上，拜登曾透露美国将与盟友探讨制订“印太经济框架（IPEF）”。该框架将主要围绕贸易便利化、数字经济和技术标准、供应链弹性、脱碳和清洁能源、基础设施、工人标准等议题设置政策议程。拜登政府正在考虑推进的数字协议第一阶段的主要成员国可能包括澳大利亚、加拿大、智利、日本、马来西亚、新西兰和新加坡等国，未来可能还有印度等国家。该协议将为数字经济和贸易制定标准，包括为电子支付、数字签名、数据跨境流动、知识产权保护和隐私保护等设定统一标准和规则等方面内容。在WTO之外形成一个由美国主导的印太区域性的数字贸易协议，构筑印太“数字同盟圈”，对中国实施新的“规锁战略”。

四是现有国内规则与全球规则仍存较大不兼容性。数字贸易是技术之争，更是规则之争。在大国竞争博弈态势日益升级，各国争夺数字主权的“新赛道”将深刻改变全球经济格局、利益格局和安全格局。而总体来看，中国仍处于数字贸易规则话语权弱势的地位。中国现行数字贸易规则和高标准数字贸易规则的差距主要表现在覆盖议题的广度和深度层面。目前，中国已与26个国家/地区签订了19个FTA，但只有2015年后缔结的7个FTA议题包含电子商务章节，包括数字产品待遇、数字便利化等传统议题。但对跨境数据流动、隐私保护、数字服务市场准入等新议题覆盖不够或未涉及，数字贸易规则与谈判策略缺乏系统设计，在多双边数字贸易规则谈判博弈中仍处话语权较弱地位。

五是中国数字企业“走出去”面临严峻挑战。中国庞大的数字经济规模并未有效转化为数字贸易规模与竞争力。近年来，中国数字科技企业出海频频遭遇打压制裁，对海外业务拓展造成严重影响，需高度重视中国企业被锁定在国内市场的风险。同时，作为具有巨大数字市场潜力的国家，必须通过开放转化为全球化利益。如果中国未能在数字领域开放上保持战略主动，美欧等国极易以“对等原则”对中国进行反制。如美国以“国家安全”、欧盟以“隐私保护”为名，限制中国数字企业进入市场，而一些跨国公司也恐因中国数字市场准入限制，或将相关数据业务转移至全球其他国家或地区，进而在一定程度上延缓甚至阻滞中国形成“双循环”发展格局。

四、参与全球数字贸易谈判的“中国方案”

（一）数字贸易“中国方案”的谈判路径选择

把握全球数字贸易规则发展方向，积极参与双/诸/多边数字贸易规则谈判，在“开放”与“安全”、“创新”与“监管”、“数字主权”与“数字治权”、“国内法治”与“涉外法治” 等方面找到平衡，对标对表CPTPP、DEPA、RCEP等主要经贸协定，围绕重点数字贸易议题，对其发展趋势特征、立场分歧，以及路径选择进行研究，并提出在多双边经贸框架下数字贸易国际谈判立场、策略、路径的“中国方案”及政策框架。在数字贸易国际谈判上，中国应选择双边数字贸易磋商，对接融入区域经贸规则，推进在WTO 框架议题谈判，采取双边、区域、多边三条路径齐头并进与相互配合策略，加快贸易协定谈判数字贸易条款升级，以及FTA数字条款缔约谈判。

第一，数字贸易谈判的多边路径。在WTO等多边框架下建立数字贸易规则，并促其成为全球数字贸易一致遵守的规范，这是中国最为有利的策略选择。中国应主动出击，提前谋划，把握主动权：可推动在WTO 现有协定下增加若干数字贸易规则。如，可在GATS、ITA、TRIPS等协定中改革贸易产品分类体系，纳入跨境数据流动、隐私保护、知识产权保护、数字服务和技术壁垒、安全例外等与数字贸易相关条款。

在WTO规则框架下，可以通过精简和恢复20世纪80年代《电子商务工作方案》的谈判方式。例如，发展中国家可以就谈判文本中规定的义务豁免情况进行套安排。该谈判可以借鉴RCEP中的电子商务章节的相关条款，包括“合法的公共政策目标”和“基本安全利益”这样的义务豁免条件，用于证明国内要求限制跨境数据流动的合理性。这些豁免条件能成为重要的平衡供给——在不阻碍规则本身获得通过的情况下，保留各国的决策空间。最终的结果不一定是“全员参与或全盘否定”的决议，不需要迫使各方就数字贸易的所有问题都达成共识。相反，可以采用DEPA的模块化方式——参与国可以选择他们想要遵守的“模塊”，通过不同的模块组合，全球法律框架可以逐步积累，而发展中国家则可以考虑实施符合其公民利益的国内法律法规。

第二，数字贸易谈判的区域路径。推动开放式诸边协定谈判，把握“求同存异”原则，积极寻求与核心利益相符合的国家及地区共同建立数字贸易国际规则制定层面的战略联盟。同时利用APEC、RCEP等已有区域合作平台和RTAs框架，深化数字贸易领域国际合作。鉴于RCEP签约15国之间的数字贸易互补性强，区域数据要素转换成贸易价值潜力大，应加快RCEP数字贸易条款升级。此外，中国需加紧制定参与CPTPP谈判的数字贸易方案，并以参与CPTPP作为中国数字领域制度型开放契机，加快对接数字贸易高标准规则议题谈判步伐，在FTA中逐步缩小数字贸易负面清单范围。

第三，数字贸易谈判的双边路径。中国FTA正在加速扩容，无论是已经签署的，还是正在谈判或研究中的，都应将数字贸易作为重点谈判领域，大力推动以合作为导向的数字贸易规则和政府间政策协调框架，加快升级FTA谈判中的相关数字贸易条款或数字贸易章节的制度安排。建议在数字贸易谈判中引入数字产品和服务贸易自由化条款，建立健全对数字产品和服务的分类管理。例如可以将在线咨询、教育服务等数字服务纳入数字贸易章节进行统一管理，将金融、电信等关键行业单独设列其他章节。从而在保障本国经济利益的前提下，分步骤有节奏地推动数字产品和服务贸易的自由化。

（二）数字贸易“中国方案”的谈判策略选择

一是积极在WTO等多边机制中开展数字贸易规则谈判。尽管自多哈回合以来，WTO关键议题谈判就陷于停滞，当前WTO又面临着上诉机制停摆等突出问题，但WTO作为全球最重要的多边经贸合作机制，仍然具有十分重要的经济和政治意义。在WTO中，围绕数字贸易的相关条款主要在电子商务议题中，主要涉及数字传输免关税、电子签名等;而关于数字市场开放、数据跨境流动、个人隐私保护等关键议题基本没有涉及。中国应积极发挥好WTO作用，维护WTO权威，在WTO中提出数字贸易领域的“中国方案”，推动各国开展谈判磋商。即便WTO成员国众多、利益分歧严重，但WTO仍是宣传中国主张、凝聚共识、拉拢立场相近国家开展合作的重要平台。

二是与美欧分别开展数字规则谈判。美欧是全球最重要的数字贸易市场，也是全球数字治理规则的重要主导者，中国数字市场对外开放，很大程度上是指面向美欧开放。因此我们必须积极寻求与美欧数字规则对接，与美欧开展数字规则谈判。拜登就任美国总统后，将在数字治理领域寻求国际多边合作，在多边协商和谈判中谋求美国数字贸易利益最大化。中国应视条件变化寻求与美国开展数字规则谈判，或在中美经贸合作一揽子谈判中将数字贸易相关议题纳入其中。双方可能在美方关注的中国数字市场开放、数据跨境流动、数据本地化存储、政府数据开放，以及中方关注的美国数字长臂管辖、源代码开放、数字安全等议题中开展谈判协商。同时，继续推动重启中欧全面投资协定（CAI）谈判，应与欧盟进一步围绕数字贸易规则开展对接，力争与欧盟达成数据跨境流动的白名单。在与美欧分别开展数字规则谈判中，可将与欧盟谈判置于更加重要位置，要将欧盟作为中国数字经济领域重要的战略合作伙伴，力争通过中欧的协调行动，倒逼美方在关键议题上的立场缓和，争取中国利益最大化。

三是构建数字贸易规则的“中国模板”，打造以我为主的“数字流通圈”。中国在数字贸易领域具有潜在的超大市场优势，在跨境支付、数字货币等领域也具有一定先发优势。可考虑立足中国的优势领域，率先探索构建国际规则，形成数字贸易规则的“中式模板”，并通过双多边经贸安排和谈判的方式，在“一带一路”共建国家力推基于中国数字治理模板的“数字丝绸之路”，逐步形成由中国主导的“数字流通圈”，构筑“数字命运共同体”。美欧等国家数字企业均希望进入中国市场，我们可以将国内潜在开放大市场和由我主导的“数字流通圈”作为筹码，开展与美欧数字贸易规则谈判，增强中国与美欧“数字流通圈”的博弈能力。

四是谈判步骤与国内数字贸易制度开放及治理水平提升基本同步。中国在国际数字贸易规则谈判中最大的制约因素是，国内数字治理水平相比发达国家还存在较大差距，在数据跨境流动、数据分级分类、个人隐私数据保护、政府数据开放、数字服务市场准入、数字服务税等数字治理相关领域尚未形成成熟系统的制度安排，在美欧等发达国家数字谈判中不敢就上述议题条款轻易让步。如国内数字治理没跟上，过快开放或放松规制很有可能冲击到中国数字安全。当前，中国应积极努力完善国内数字治理制度框架，形成兼顾发展与安全的治理体系，提升数字治理能力，基于国内治理能力与美欧等发达国家开展对等谈判。哪些领域我们能率先形成完善的数字治理，哪些领域在与美欧等谈判时就不至于处于被動地位。

与此同时，积极促进数字贸易国际合作，并争取更多国家支持中国提出的《全球数据安全倡议》，将其具体倡议作为数字贸易“中国方案”的基本原则，推动相关国家地区就数据安全、数据跨境流动、数字知识产权、数字服务市场准入等开展规则对接，力争形成具有共识、互利共赢的制度安排，共同构筑“数字命运共同体”。

参考文献：

1.中国信息通信研究院：《数字贸易发展白皮书（2020）》，2020年12月。

2.商务部研究院：《全球数字贸易与中国发展报告（2021）》，2021年5月。

3.张茉楠：《全球数字贸易战略：新规则与新挑战》，《区域经济评论》，2018年第5期。

4.张茉楠、周念利：《数字贸易对全球多边贸易规则体系的挑战、趋势及中国对策》，《全球化》，2019年第6期。

5.张茉楠：《数字贸易与新型全球贸易规则发展及对策》，《国际经济分析与展望》， 2018年第14期。

6.中国信息通信研究院：《全球数字治理白皮书（2020）》，2020年12月。

7.OECD， WTO， IMF. Handbook on measuring digital trade， version 1，2020.

8.OECD.The OECD Digital Services Trade Restrictiveness Index，Ferencz，J. 2019.

9.USTR. U.S.-Japan Digital Trade Agreement Text， 2019.

责任编辑：谷 岳