重视地方人大对我国开发区国有资产管理的监督

黄胜平

许多开发区的人大工作和人大监督工作，特别是对开发区的巨量国有资产的监督工作尚难以正常开展，甚至不少开发区对国有资产的人大监督是一片空白。

中央人大工作会议指出，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践，是全链条、全方位、全覆盖的民主。地方人大对开发区国有资产管理的监督工作，是全过程人民民主在开发区发展中的重要体现，也是发展全过程人民民主、实现开发区人民民主的重要组成部分和重要任务。

一、地方人大对开发区国有资产监督的现状及问题

党的十八届三中全会决定明确提出要“加强国有资产监督职能”。地方人大作为地方国家权力机关，对属于地方政府所有的国有资产包括开发区国有资产负有不可推卸的监督责任。如何加强地方人大国有资产监督职能，这是新时期地方人大工作中亟待解决的重大课题。本文从地方人大對省级以上开发区（本文主要是指国家级高新技术产业开发区和国家级经济技术产业开发区）国有资产管理的现状出发，就如何加强地方人大对开发区国有资产监督职能，加强开发区国有资产人大监督工作，进行监督思路及对策性研究。

从全国国有资产管理情况来看，自2003年国务院成立国有资产监督管理委员会以来，各省、市、县人民政府相继成立地方国有资产监督管理部门，代表地方人民政府依法履行出资人职责，在国资委推动下，地方政府不断实施国有资产改革与发展的探索，并取得了较好的成绩，积累了丰富的经验。

人大国有资产监督是对政府国有资产管理情况的监督，而不是国有资产管理[1]。从我们调研掌握的全局情况来考量，地方人大对同级政府国有资产管理的监督工作是一个薄弱环节，尤其是不少地方人大对省级以上开发区国有资产管理情况的监督长期缺位。因此，我们必须高度重视地方人大对开发区国有资产管理的监督工作。

二、地方人大对开发区国有资产管理监督的问题原因分析

第一，人大对开发区国有资产管理的监督存在盲区。宪法规定，一切权力属于人民。人大是我国的权力机关，人民理所当然地要监督属于社会主义全民所有的国有资产，人大是最能代表全民对国有资产行使投资决策权和监督权的机构，但是这种宪法理念虽然在法律条文上赫然在目，然而，长期以来并未在实际工作中得到重视和践行，人们在这方面的思想认识还不同程度地存在盲区。它具体表现在，不仅是开发区政府（一般指开发区管委会）缺少这种理念，就是地方人大本身对开发区国有资产的监督也缺乏应有的认识。不少同志认为开发区是利用国家实施改革开放的政策机遇，由地方政府创设而主导的特殊区域，一般实行的是比较特殊的政策和做法，因而没有必要对开发区国有资产进行监督，或者置开发区国有资产的监督于可有可无的状态。

第二，人大对开发区国有资产管理的监督缺少相应的法律法规。根据宪法规定，各级人民代表大会及其常委会可以代表人民依法对国有资产包括开发区国有资产实施监督，但缺乏明确的法律条文规定。具体来说，宪法没有像规定人大监督预算那样规定人大监督国有资产包括开发区国有资产，其他相关法律法规也都没有明确条文规定。《企业国有资产法》虽然规定人大、政府、社会、公众都有权对国有资本经营实施监督，但各监督主体的地位、监督权的行使、监督权的内容都不明确，形成了“大家都来管，大家都不管”的局面，从而使国有资产包括开发区国有资产监管体系缺乏健全的外部监督机制，往往造成国有资产流失、国企腐败频发等。

第三，开发区人大的监督体制机制尚未建立健全起来。从2021年4月一份由浙江省委主要领导同志批示的《内部参考》材料知悉，作为我国沿海发达地区的浙江省，“全省八成开发区人大制度存在‘真空’”。因而许多开发区的人大工作和人大监督工作，特别是对开发区的巨量国有资产的监督工作尚难以正常开展。江苏省现有省级以上各类开发区158家，已设立人大机构的有127家，占80%。但由于开发区人大工作体制机制尚未健全，开发区人大工作和人大监督工作包括对开发区国有资产的监督工作明显滞后，甚至不少开发区对国有资产的人大监督是一片空白。

第四，有些开发区政府常常以开发区国有资产管理部门对自身进行的国有资产监督，代替了作为人民当家作主的地方权力机关的人大监督。

第五，有些实行“区政合一”“镇区合一”的开发区，常常以开发区和行政区的国有资产不同程度的重合为由，而未将开发区各类国有资产包括企业国有资产（不含金融类企业）、金融类国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等国有资产的管理情况、管理绩效、相关问题和改进工作情况纳入人大工作监督的视野。如此等等。

三、加强地方人大对开发区国有资产管理监督的思路与办法

第一，切实提高地方人大对开发区国有资产管理监督的认识

国有资产是法律上确定为国家所有，并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和，是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。开发区是我国经济高质量发展的主战场，是产业转型升级、科技自立自强的主阵地，是国家和地方财政收入与人民富裕的重要来源。一般来说，各级各类开发区都是地方的产业高地、金融高地、科技高地，是各种公共经济资源最集中之处，是开放的最前沿，是经济增长极。开发区国有资产门类多、体量大、数量巨、功能强，在国家和地方经济社会发展中具有举足轻重的地位和作用。

自开发区成立几十年来，由于有国家特殊产业政策、科技政策等优惠支持和地方政府强有力的行政手段，大量的国有资产集中在各地省级以上开发区，特别是国家级高新技术产业开发区和国家级经济技术产业开发区，因此，地方人大在对同级政府国有资产管理开展监督的过程中，要高度重视开发区国有资产管理的监督工作。

在我国，人民是国家的主人，依照宪法规定，人大具有监督国有资产包括开发区国有资产的权力，政府包括开发区政府（一般指管委会）在国有资产开发、使用、分配，特别是国有资产保值增值方面的情况，必须依法向人大报告，接受人大监督，对人大负责，这在法理上是毋庸置疑的。党的十八届三中全会作出重大决定：加强人大对国有资产监督的职能，推进国有资产管理体系和治理能力现代化。由此可见，对国有资产包括开发区国有资产实施人大监督，这是新时代人大的一项重要职责。在这里，我们应该从开发区政府和地方人大两个方面切实提高对开发区国有资产管理监督的认识。作为开发区政府即开发区国有资产管理部门，应该具有主动接受地方人大监督的自觉意识，而作为地方人大则应该树立积极履行开发区国有资产监督管理的责任意识。对开发区国有资产管理监督，如果没有监督与被监督这两方面的正确认识及其行为，则开发区政府部门是失职，地方人大是渎职，我们应该从这样的高度认识问题，否则，地方人大对国有资产管理监督就无从做起，也无法做好。2021年7月29日，江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》中，其第四条专门就国有资产管理监督的重点关注内容予以明确：“改革完善各类国有资产管理体制情况，包括稳步推进开发区、街道国有资产管理情况。”这说明了人们对开发区国有资产管理监督工作已开始有了应有的认识和重视。

第二，加强人大对开发区国有资产管理监督相关法律的具体立法

地方人大对开发区国有资产管理的监督，根本之道是依法监督，实行监督的法制化，然而目前这方面的法律不够具体，不够健全，缺乏操作性。完善的法律是人大监督国有资产的根本保障。首先，在宪法中要增加各级人大对国有资产包括开发区国有资产管理、运营实施监督的内容，赋予人大及其常委会对国有资产包括开发区国有资产的最高监督权[2]。其次，修改全国人大组织法、地方组织法、企业国有资产法和预算法相关内容。明确各级人民代表大会具有国有资产包括开发区国有资产监督管理的若干权力。比如为了突出人民代表大会监督国有资产包括开发区国有资产的权力与监督预算的权力的平等性，修改监督法，将现行企业国有资产法第六十三条规定内容明确写进监督法第三章。另外，在企业国有资产法、企业国有资产监督管理暂行条例等法律法规的基础上，制定出台效力层次更高、涵盖范围更广的国有资产监督法[3]，以确保所有国有资产能够纳入人大监督范围。同时，做好立法协调工作，妥善处理不同法律之间的对接和融合问题。

第三，建立开发区政府向其派出机关同级别的人大报告开发区国有资产管理情况制度

地方人大对开发区国有资产开展监督工作，作为开发区政府要主动地自觉地向地方同级人大报告国有资产的情况。党中央2017年底，印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）。2018年9月，全国人大常委会办公厅印发了贯彻落实中央《意见》的《若干意见》;2019年4月，全国人大常委会委员长会议审议通过了常委会落实中央《意见》的《五年规划》，安排每年10月常委会会议审议国务院关于国有资产管理情况的报告，2018、2019、2020年在审议政府工作综合报告的同时，分别重点审议了金融企业国有资产、行政事业性国有资产和企业国有资产（不含金融企业）管理情况专项报告。2020年，《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》下发。这些意见的提出和决策部署，是按照党的十八大、十九大的要求，是人大对国有资产实施监督的最有力的措施，是党中央和全国人大落实宪法规定，有效实施宪法的一项重要创新性制度安排，对于管理好、监督好、使用好国有资产包括开发区国有资产，更好地发挥国有资产效益，造福人民，具有重大的现实意义和历史意义。我们要通过建立开发区政府向其派出机关的同级人大报告的制度，着力解决开发区国有资产底数不够清楚、管理不够公开透明、人大监督所需信息不够充分和监督不够有力，以至开发区国有资产人为流失、无效损耗、效益发挥不充分等突出问题。近几年来，全国各地都在根据党中央和全国人大的文件精神制定地方政府向同级人大报告国有资产管理情况制度贯彻实施的意见和办法，并加以实施，取得了初步效果。十三届全国人大常委会第三十一次会议首次听取和审议了国有自然资源资产管理情况专项报告，這意味着全国人大常委会实现了对主要国有资产管理情况专项报告全覆盖。然而，从地方人大看，往往缺少开发区国有资产管理人大监督这一块。有的地方人大有时只是对开发区国有资产管理的监督一笔带过，这个问题应该重视并解决。

第四，从建立健全开发区人大工作体制机制入手开展开发区国有资产管理监督

这方面，浙江省平湖市人大常委会和江苏省无锡市人大常委会作出了颇有成效的探索，值得研究和借鉴。

1.浙江首建：平湖市人大建立经济技术开发区工委。位于浙江省平湖市钟埭街道的国家级开发区——平湖经济技术开发区（以下简称平湖经开区），2020年实现GDP170.47亿元，规模以上工业总产值475亿元，完成税收30亿元，其中一般公共财政预算收入15亿元，全年完成合同外资2.6亿美元，实到外资3.54亿美元，市外内资注册22.8亿元，完成固定资产投资80.85亿元，其中国有资产占有相当的份额。由于该地实行“区街合一”，平时以经开区管理为主，其街道人大无法对经开区开展国有资产监督工作。基于此，他们于2019年4月经市委和市编办同意，成立浙江省第一个开发区人大工委——平湖市人大常委会经济技术开发区工作委员会（开发区人大工委与钟埭街道两块牌子、一套班子），并举行了挂牌仪式。

平湖经开区人大工委成立后，便正式开展国有资产管理情况专项监督。他们按照市人大常委会授权，首次对区内国有资产管理情况开展专项监督。一是在开发区国有资产监督项目安排上，坚持全面监督，即涵盖了全区行政事业单位和经开集团国有平台公司的所有资产管理活动，包括流动资产、固定资产、无形资产、在建工程和对外投资等。二是在监督内容上，细致而深入。他们既有静态账面信息的监督，又有动态资金流向的监督，既有资产处置、融资运营的监督，又有机制管理、责任审计的监督。三是在监督形式上，主要以集中审议开发区管委会（办事处）向人大工委报送的专题报告为主，同时，他们组织人大代表以调研视察、执法检查、专题询问以及工作评议等多种形式参与监督，确保直面地、客观地掌握第一手情况，最终形成全面、真实、详尽的书面报告提交市人大常委会。四是在监督流程上，他们以准备、监督、审议、整改四个阶段分步实施、有序推进。最终，通过一系列步骤与措施顺利完成对经开区集团转型发展改革过程中相关国资运行情况的全过程监督，达到了摸清家底、破解问题、促进发展的目的。至当年底，全区已有31个工程项目完成财务决算，办理了权证，实现了国有资产的完整性[4]。

2020年，平湖经开区人大工委又开展了平湖经开区政府及国有公司投资项目管理情况专项监督，这是经开区人大工委首次开展这一领域的创新工作。他们结合开发区实际，制定出台了《关于平湖经开区投资项目管理情况专项工作监督暂行办法》，并予以认真实施。2020年，平湖经开区人大工委对在建的开发区政府及国有公司65个投资项目全部进行了审查监督，提出了36条意见与建议，完成500万以上政府投资项目审计31个，完成率为70%，送审金额15.7亿元，审定额14亿元，核减额1.7亿元，核减率达11%。

平湖经验在浙江省推开后，杭州市人大以试点工作为契机，采取设立人大工委或办事联络处两种途径，在设立机构和配备力量上取得突破性进展。萧山区人大常委会在萧山经济技术开发区设立人大工作委员会，作为区人大常委会的工作机构。桐庐县人大常委会设立经济开发区联络处，作为县人大常委会联系开发区人大工作的办事机构，由开发区管委会一名副职领导担任联络处负责人，配备专职工作人员。临安区人大常委会设立青山湖科技城人大工作联络办公室，明确理论办负责人和工作人员。由于杭州三县、区人大工作体制机制得到了建立和完善，开发区国有资产管理监督和预结算审查监督等相关工作都得到了较好的开展。

2.无锡探索：全国首个人大开发区委员会成立。无锡是全国较早设立开发区的城市之一。2021年，全市15个省级以上开发区（其中国家级开发区7个），以不到20%的面积，创造了全市50%以上的经济总量和一般公共预算收入，吸纳了全市95%的到位外资，其中开发区国有资产占了相当的份额，然而，开发区国有资产的监督在一年前还是空白。

近年来，无锡市人大及其常委会高度重视开发区人大工作，持续将监督触角向开发区延伸，决心破局开发区国有资产的监督，然而由于开发区人大机构设置不够规范、力量配备不够到位、职能界定不够清晰、监督渠道不够顺畅等问题，开发区国有资产监督工作难以启动。

面对难题，市人大常委会在全国人大、省人大和市委的支持下，于2021年1月20日，在无锡市十六届人大五次会议上依法正式设立全国首个人大开发区专门委员会。该委员会有三个特点：一是操作的可行性;二是履职的法定性;三是工作的实效性，其中最重要的是履职的法定性。委员会由人民代表大会产生，对人民代表大会负责并报告工作。

该委员会成立一年来，围绕组建市人大代表开发区专业组、聘请咨询专家、召开履职学习会、建立制度规范、明确年度工作要点、开展专题视察调研、以无锡经济开发区为履职重点等，开展了一系列卓有成效的工作。2021年10月27日至28日，市人大常委会召开第四十二次会议，首次听取并审议市政府关于无锡经济开发区发展情况的报告。

2021年11月12日，市人大开发区委员会召开第三次全体会议，首次听取并审议无锡经济开发区国有资产管理情况的报告、无锡经济开发区2020年度审计发现问题整改情况的报告。会后，将审议意见交市政府及有关部门办理，推动意见逐一落地见效。

第五，运用新一代信息技术，实现对开发区国有资产管理监督手段的现代高效

国有资产管理和监督信息化建设是国有资产管理和治理现代化的必然要求和重要内容[5]。在实施地方人大对开发区国有资产管理监督的过程中，要注重运用大数据、物联网、云计算、区块链等先进信息技术，以提高对开发区国有资产监督的效率和作用。各地地方人大和政府相关部门要开展开发区国有资产清查核实和评估确认，尽快摸清家底，准确掌握本地区开发区国有资产基本情况，建立全口径开发区国有资产数据库[6]。要按照上级的有关文件要求和统一安排，根据横向联通、纵向贯通的工作要求，积极拓展监督系统功能，研发开发区国有资产管理監督模块，要在数据联通的基础上，加强预警分析，提高监督的实效性，逐步实现对包括开发区在内的国有资产和国有资本经营预算的全过程动态监督。

第六，积极回应社会关切，坚持人大对开发区国有资产管理监督的公开透明

据了解，过去开发区政府很少向地方人大专门报告开发区国有资产管理情况，有时仅在政府部门工作报告中非常简略地提及。开发区国有资产管理状况公开性、透明度远远不够，人大代表在审议开发区政府工作报告时，只能获得非常粗略的信息，无法有针对性地提出监督意见[7]。开发区人民和社会公众作为开发区国有资产的真正所有者，基本上没有了解国有资产体量、投向以及管理运营绩效等情况的渠道[8]。这种开发区国有资产在政府内部封闭式运营管理的模式，极易导致国有资产委托代理链条断裂，造成国有资产流失失控的严重后果[9]。经验和教训告诉我们，开发区国有资产情况不仅要向地方人大报告，也要逐步向社会公开，接受广大人民群众的监督。公开透明是最有效的监督方式。要推动开发区国有资产管理情况逐步向社会公开，让人民来监督，确保国有资产安全。要按照监督法等法律规定及其精神，及时将开发区国有资产管理情况报告及审议意见，政府对审议意见研究处理的情况或者执行决议的情况，向地方人大代表通报并向社会公布。人大常委会听取并审议开发区国有资产报告的五年规划和年度安排，在印发常委会组成人员的同时，也可采取适当形式向社会公布。要建立健全国有资产报告和监督的公开机制，让国有资产在阳光下运行，让人民来监督，不断提升开发区国有资产管理透明度和公信力。要有针对性地回应社会关切，包括开发区国有资产家底和规模、国有资本收益分配、增进全民福祉等情况;向人民公开当前国有资产管理中存在的问题，以及下一步解决问题、推进改革的目标和政策措施等;还要如实公开开发区国有资产监管主体推动落实人大审议意见、推进整改问责的有关情况等。只有通过开发区国有资产监督公开化的措施，才能密切同人民群众的联系，使开发区国有资产监督破题更准、建议更实、力度更强。当然，开发区国有资产种类较多、情况复杂，需要保密的事项，要严格按照法律规定执行，处理好公开与依法保密的关系[10]。

第七，对开发区国有资产管理监督须结合开发区人大工作的体制机制的特点进行

开发区人大要通过组织召开开发区各级人大代表有关会议审议开发区国民经济和社会发展规划、政府工作报告，评议开发区国资重大项目，代表提出议案、建议、进行专项调研，以及综合运用执法检查、询问、质询、特定问题调查等途径，全方位、多举措地实施对开发区国有资产的有效监督。

注释：

[1]孟伟：《健全国有资产监督法律制度：增强监督刚性 管好共同财富》，载《中国人大》2021年第1期。

[2][3][7][8][9]曹华：《加强人大国有资产监督职能的思考》，载《人大研究》2014年第3期。

[4]《浙江街道人大工作经典案例》，载《人民代表报》2021年12月25日。

[5][6][10]卢晓中：《建立政府向本级人大报告国有资产管理情况制度需把握的重点》，载《人民代表报》2018年7月5日。

（作者为全国开发区人大研究会会长、国家高新发展战略研究会高级研究员、无锡国家高新区发展研究院院长、江南大学特聘教授）