监察规范性文件备案审查制度构建研究

2022-04-13张炜达郝辉辉

人大研究 2022年3期

张炜达郝辉辉

党中央在十八届四中全会和十九届四中全会中都强调，要“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2021年1月中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》进一步明确提出，要“强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查”。监察规范性文件是监察机关开展监察工作运用最为广泛的法律依据，在监察活动中产生着重大的影响。实践中，为了保障监察活动能有据而为，各级监察委员会或单独，或与纪委联合，或与其他国家机关共同发布规范性文件来指导监察工作。基于完善备案审查制度的现实需要，本文拟在厘清监察规范性文件备案审查理论逻辑和研究现状的基础上，对监察规范性文件备案审查制度构建予以初步探究。

一、研究缘起：法律监督下的监察规范性文件备案审查

（一）监察规范性文件备案审查的理论缘由

1.监察规范性文件备案审查的内涵

监察规范性文件是各级监察委员会依据《监察法》及相关监察立法性文件，在其法定职权范围内针对不特定主体反复适用的非立法性文件[1]。依据监察规范性文件作用对象进行划分，可分为监察内部规范性文件和监察外部规范性文件。监察内部规范性文件针对监察内部自治，不发生外部拘束力[2]。监察外部规范性文件针对不特定主体反复适用，产生外部拘束力。笔者认为，监察外部规范性文件制定数量较多，效力层级较低，具有普遍性，能够反复适用，广泛应用于监察工作，对监察对象的权利义务产生较大的影响，故监察外部规范性文件应纳入备案审查范围内。

基于监察规范性文件备案审查是加强宪法权威，推进监察法治的重要制度设计，本文认为其意指地方各级人大常委会将监察规范性文件纳入备案审查工作的范围内，通过备案审查的方式实现监督功能。针对实践中大量存在的监察规范性文件，各级人大及其常委会应当高度重视，开展必要的监督[3]。监察规范性文件备案审查与人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度存在紧密的联系，人大常委会在听取专项报告时不能不涉及到监察委员会出台的规范性文件的合法性问题[4]。从中国宪制结构下人民代表大会作为国家权力机关的特点来看，监察规范性文件备案审查应是人大常委会的职权之一。

2.监察规范性文件备案审查的特性

（1）政治性。为了建立执政党领导下的集中统一、权威高效的监察体系，党中央作出了深化国家监察体制改革的重大政治决断[5]。监察体制改革属于国家的顶层设计，具有鲜明的政治性。监察规范性文件是各级监察委员会落实国家法律和政策所制定的非立法性文件，体现国家的政治导向和政治意志。从监察规范性文件的制定目的、制定依据、适用原则、调整对象等来看，对监察规范性文件进行备案审查离不开政治考量。政治性贯穿于监察规范性文件备案审查全过程，监察规范性文件备案审查工作首先是将党和国家的政治建设放在首位，把握政治方向，承担政治责任，从而为新时代监察工作提供坚实的政治保证。此外，纪检监察合署办公是中国监察制度的特色，作为党的重要部门的纪委与监察委员会联合制发的监察规范性文件也不少见，对此类监察规范性文件的备案审查政治性要求更加突出。

（2）法律性。《监察法》的颁布，标志着监察体制改革由重大政治决断转化为宪法、法律上的正式制度安排。任何组织和个人均须遵循法治逻辑、法治理念和法治方法来理解、维护、遵守有关国家监察的法律规定[6]。监察规范性文件属于监察法制体系范畴，其制定過程、规范内容均具有法律性。监察规范性文件在外化实施过程中产生相应的法律效力，对监察对象的权利、义务造成实质性的增加或减少。因此，对监察规范性文件进行备案审查至为重要，其启动、审查、处理、保障、监督均须依据相关法律进行。法律性成为监察规范性文件备案审查工作的特有属性之一，具体体现在依据来源、权限、范围、程序、结果等方面。

（3）时代性。监察规范性文件备案审查与深化监察体制改革相呼应，具有浓烈的时代特色。监察规范性文件备案审查是深化监察体制改革的必然要求，其涉及宪法层面的制度架构，与新时代背景下的监察体制改革一脉相承，互相呼应。监察权在具体运行的过程中，需要进行法律层面的监督，从而确保其在法治轨道上有序运行。监察规范性文件备案审查并不必然阻碍监察体制改革，两者互相兼容，共同完善。新时代的发展为监察规范性文件备案审查提供了有利的条件。新时代的发展呼吁监察规范性文件备案审查制度的构建。

3.监察规范性文件备案审查的理论基础

（1）人民主权理论。作为中国特色社会主义法治的最新理论成果，习近平法治思想的核心要义之一就是坚持人民主体地位，把以人民为中心的发展思想融入到全面依法治国的伟大实践中[7]。法治建设过程中主线是以人民为中心，满足广大人民群众的美好追求。人民主权理论是世界各国法治的重要理论，也是社会主义民主法治的源头。我国宪制层面的权力配置均体现了人民的意志。人民是权力的来源，是权力产生效力的正当性基础[8]。监察权作为新兴的权力类型，必然受到人民主权理论的影响。监察规范性文件指导监察主体作出监察行为，对监察对象产生监察法律效果。规范性文件备案审查制度的理论来源为人民主权理论，监察规范性文件当然也不例外。人民主权理论是监察规范性文件备案审查的逻辑起点。

（2）权力制约理论。任何权力都应当受到监督和约束，这是民主法治社会的必然要求[9]。权力制约理论是出于权力易腐蚀、易滥用的特性而建构起的理论。监察权作为一种监督性的权力类型，理应受到其他国家机关相应的法律监督，这是避免权力滥用的最佳选择。十九届中纪委第五次全体会议中提到，坚持和完善党和国家监督体系，忠实履行党章和宪法赋予的职责，有力推动党中央决策部署有效落实[10]。监督和权力制约机制贯穿于法治建设的过程中，构建全覆盖的监督制度是法治建设的必然要求。监察规范性文件备案审查工作体现了人大及其常委会对监察委员会进行监察活动的法律监督，契合法治社会权力制约的理念。监察规范性文件备案审查有助于规范监察机关的行为，纠正不合法和不适当的规定，促使监察工作在法治轨道上有序运行。

（3）依法监察理论。依法监察理论是经由依法行政原则结合监察实际需要发展而来，从法源上看，依法监察理论源自于依法行政原则[11]。依法监察主要解决法律与监察之间关系的问题，要求监察活动必须满足最低限度上的法治要求，从而使监察活动获得法律层面的形式正当性。依法监察理论是监察法治原理的本质要求，也是一切监察有关制度及其活动的基本前提[12]。各级监察委员会制定和发布监察规范性文件须符合法律的规定，经过法定程序。监察体制改革对法治反腐提出了全新的要求，各级监察委员会为了解决监察法规制定不足的缺陷，制定监察规范性文件以维持监察工作的高效运转。但监察规范性文件理应置于法治之下，受到法律的制约。监察规范性文件备案审查以依法监察理论为根本指导，符合监察法治的最终价值追求目标。

（二）监察规范性文件备案审查的研究现状

截至2021年8月31日，笔者以“监察规范性文件备案审查”作为关键词在中国知网上进行检索，结果为0篇。通过进一步检索“人大监督”“监察立法”相关研究成果，发现少量与监察规范性文件备案审查关涉的内容。如有学者对监察规范性文件的制定主体及效力进行了探讨，认为监察规范性文件须经过本级监察委员会批准，将其纳入人大备案审查范畴[13]。有学者主张国家监察委员会单独制定的监察规范以及地方监察机关制定的监察规范均可以纳入备案审查和合宪性审查体系之中。对纪检监察机关联合制定的纪检监察规范的合法合规合宪性控制不应简单依照相关国家法律纳入备案审查和合宪性审查机制中，应当完善党规国法备案审查联动机制[14]。有学者从人大及其常委会如何对监察法规、监察规范性文件进行备案审查进行了相应的研究，包括备案审查的范围、审查主体、审查基准、审查程序等内容[15]。有学者提议，深化人大对监察委员会的法律监督，建立人大监督监察委员会规范性文件的审查基准制度[16]。有学者主张，应探索对各级监察委员会发布的规范性文件进行备案审查，加强人大对监察委员会的监督[17]。有学者认为，地方人大常委会有权对监察规范性文件进行备案审查工作，体现为一种控权式监督[18]。纵观国内已有研究成果，监察规范性文件备案审查问题的专门研究尚待关注。

（三）监察规范性文件备案审查的理论逻辑

（1）构建规范性文件备案审查制度的现实需要。监察体制改革以来，各地监察委员会在工作中大量采用制发监察规范性文件的方式开展工作，导致实践中监察规范性文件的大量存在。十八届四中全会提出，要“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。可见，构建体系性的规范性文件备案审查制度成为法治建设的重要方向。从本质上来看，监察规范性文件属于规范性文件的范畴，理应纳入备案审查范围。监察规范性文件备案审查契合规范性文件备案审查制度的现实发展需要，有助于弥补规范性文件备案审查制度现存的缺漏。

（2）提升监察工作法治化水平的必然选择。监察工作具有高度的政治属性，所有监察工作均应将政治性摆在首位。但在实践过程中，监察工作重视政治有余，关注法治不足。目前，我国并未建立完善的监察法制体系，非立法性的监察规范性文件活跃于监察工作之中，监察规范性文件中的术语规范性与技术性有待进一步提升。监察权的运行需要置于国家监督体系之下，而监察规范性文件备案审查是法治监督下的必然要求，有助于提升监察规范性文件的法治性，促使监察工作在法治轨道上有序开展，提高监察法治水平。

（3）建设社会主义法治体系的应有之义。习近平法治思想“十一个坚持”中提到，坚持建设中国特色社会主义法治体系。中国特色社会主义法治体系的建设是全面推进依法治国的重要一环。法治体系建设内容丰富，其中监察规范性文件、行政规范性文件及党内规范性文件均属于法治体系建设的范畴。监察规范性文件备案审查作为监察法制体系建设中的重要环节，在法治体系建设中不可或缺。构建监察规范性文件备案审查制度有助于促进法治体系建设。换言之，法治体系建设亟需构建监察规范性文件备案审查制度。

（4）推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。国家治理问题是现代法治社会的一个重要问题，反映着一个国家的治理水平高低，主要包含国家治理体系和治理能力两大方面。坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是习近平法治思想的核心命题之一，是推进国家治理法治化的科学理论指引[19]。国家治理体系和治理能力现代化的要求之一便是规范公权力的有效运行，监督公权力的正确行使。监督是权力正确运行的保证，是国家制度和治理体系有效运转的重要支撑[20]。监察规范性文件在某种程度上折射出监察工作是否合乎法治化要求，将其纳入备案审查范围符合国家治理的总目标。监察规范性文件备案审查作为国家治理中的一项重要制度，能够纠正监察工作中的违法不当规定，将其有效转化为国家监察效能。构建中国特色的监察规范性文件备案审查制度可以有效助推监察活动制度化、规范化、科学化。

二、制度考察：监察规范性文件备案审查现状

（一）备案审查制度的现行法律依据

我国监察规范性文件备案审查目前处于探索阶段，并无统一的监察规范性文件备案审查的法律规定。《监督法》中第五章专门规定了规范性文件的备案审查，由于该法颁布较早，监察委员会尚未设立，故而未将监察规范性文件列入备案审查范围。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会（以下简称全国人大常委会法工委）关于2019年备案审查工作情况的报告中指出，只要是规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围[21]。全国人大常委会法工委关于2020年备案审查工作报告中提到，大多数省份已经将监察规范性文件纳入备案审查范围。2019年10月26日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》明确了国家监察委员会具有制定监察法规的权限，监察法规应当在公布后的三十日内报全国人大常委会备案，这表明监察法规已纳入全国人大常委会备案审查的工作范围。同年通过的《法规、司法解释備案审查工作办法》将监察法规列入备案审查的范围内[22]。依据法律优越原则，监察法规的位阶高于监察规范性文件，监察规范性文件须严格依据法律规定不得抵触监察法规等上位法。既然监察法规已列入备案审查的范围内，若不对监察规范性文件进行备案审查，则会出现当监察规范性文件与监察法规相抵触情形发生时，导致监察法规可能处于被架空的局面。因此，监察委员会制发的规范性文件理应纳入备案审查的范围。

目前，中央层面尚无明确的关于监察规范性文件备案审查的统一规定。但地方层面如河北、黑龙江、湖北、福建、江苏、新疆、云南、青海、辽宁、天津等省市区（见表1）已经出现了将监察规范性文件纳入备案审查的具体规定。

此外，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中对党内法规和规范性文件的备案审查原则、范围、主体、报备、审查、处理、保障与监督等内容作出了明确的规定。考虑到纪检监察合署办公的体制设置，目前党内规范性文件已纳入备案审查的范围之内，把各级监察委员会制定的监察规范性文件纳入备案审查范围同样具有必要性与可行性。

（二）监察规范性文件备案审查的现实困境

1.监察规范性文件备案审查缺乏明确的法律依据。自《监察法》颁布以来，各级监察委员会大多采取制定监察规范性文件的形式开展具体的监察工作。监察规范性文件广泛应用于监察实践工作中，对监察工作的推进具有重要的意义。目前，国家层面尚未出台统一的监察规范性文件备案审查的相关法律规定，《宪法》《立法法》《监督法》等尚未规定将监察立法文件纳入备案审查范围，致使监察规范性文件备案审查缺乏明确的法律依据。地方层面，各地对于监察规范性文件是否纳入备案审查范围规定不统一。据初步统计，有20个省、自治区、直辖市已经依据《法规、司法解释备案审查工作办法》将监察委员会制定的规范性文件纳入人大备案审查范围内[23]。其他地方正在进行修订备案审查方面的相关规定。此外，已经将监察规范性文件纳入备案审查范围的各地方仍存在不同的规定，如青海省将规范性文件备案审查地方性法规的内容分为总则、备案、审查、处理、保障与监督、附则等六部分，审查部分对审查职责、审查程序、审查标准进行了专门规定[24];湖北省将审查要求与审查建议独立，与审查、处理、保障与监督等部分相并列[25]。监察规范性文件备案审查体现了人大对监察机关的监督，突出了人大在备案审查工作中的主导地位。根据《监察法》的规定，主要表现为听取和审议专项报告、组织执法检查、就监察工作中的有关问题提出询问或者质询[26]。对于监察规范性文件如何进行相应的监督并无明确的法律规定，出现了法律监督的“真空地带”，以致监察规范性文件备案审查工作无法有效开展。

2.监察规范性文件备案审查的基准不明晰。基准是描述依据的标准。监察规范性文件备案审查的基准是判断监察规范性文件是否符合监察法治的重要依据。我国《宪法》《立法法》《监督法》等法律中存在监督规范性文件的审查基准规定。但上述法律中的备案审查基准在实际操作过程中存在不统一的情形，《宪法》《立法法》和《监督法》理论上主要确立了合法性基准，备案审查实践中则适用合法性基准与适当性基准[27]。监察规范性文件备案审查工作直接适用于上述基准则会出现合法性标准过于简单化、适当性标准抽象化、操作标准空洞化等问题[28]。对监察规范性文件进行备案审查，具体的备案审查基准是一个关键性的问题。目前，具体的备案审查基准为何，相关立法和实践并不明晰[29]，增加了监察规范性文件备案审查的现实难度。监察规范性文件备案审查的基准是衡量监察规范性文件合法适当与否的重要标尺。明确监察规范性文件备案审查的基准，方能有效推进监察规范性文件备案审查制度的构建。

3.监察规范性文件备案审查缺失统一程序规定。法律程序意指行为主体依照一定的方式、方法、步骤、时限等所形成实体法律内容的过程。法治国家原则要求程序正当，正当法律程序有助于公正实体结果的实现。监察规范性文件备案审查的程序规定关乎具体备案审查工作的正常运行，监察规范性文件备案审查工作理应坚持正当程序原则，确保备案审查工作严格依照相关法定程序进行。实践中，统一的监察规范性文件备案审查程序缺失，给监察规范性文件备案审查工作的有序开展带来了困扰。监察规范性文件备案审查的程序如何规定，究竟是借鉴党内法规和规范性文件的备案审查程序，还是根据其自身特色制定特殊的备案审查程序，是一个迫切需要明晰的问题。

4.监察规范性文件备案审查的沟通反馈不力。作为一种强制性的公权力，监察权适用于监督公职人员的行为。从政治法律角度综合评估，纪委监委合署办公，统一掌握各种反腐资源，其权力空前厚重且集中，政治地位明显高于同级法院和检察院[30]。此种情形下，各级人大对监察委员会进行监督制约的难度剧增，无法支配和监督党的纪委和纪律监督权[31]，进而会导致监察规范性文件备案审查的沟通不易、反馈不力。实践中，对于监察委员会未能及时落实备案审查机关提出的审查建议，备案审查机关可建议主任会议要求监察委员会向人民代表大会提交专项报告[32]。而对于专项报告后备案审查机关与监察委员会如何沟通则语焉不详。故此，人大常委会与监察委员会间的沟通反馈亟待加强。

三、制度构建：基于中国特色的监察规范性文件备案审查

（一）监察规范性文件备案审查的适用原则

1.有件必备、有备必审、有错必纠的原则。有件必备、有备必审、有错必纠原则是备案审查制度中共识性的基本原则，其中有件必备原则的主体针对的是各级监察委员会，而有备必审原则和有错必纠原则则主要针对备案审查机关。具体来说，有件必备是指监察委员会制定的属于备案审查范围的监察规范性文件应当及时报备审查，不得瞒报、漏报、迟报。有备必审是指备案审查机关对于报备审查的监察规范性文件应当及时按照相关要求进行严格审查，不得备而不审、流于形式。有错必纠是指备案审查机关对于在备案审查过程中发现的监察规范性文件存在的问题应当及时作出处理，提出审查建议，由监察委员会进行纠正，不得推脱、视而不见。监察规范性文件备案审查工作须监察委员会和备案审查机关双方合力方可顺利进行，该原则对双方主体均提出一定的要求。

2.依法审查原则。法治国家建设要求各项工作依法进行，备案审查工作同樣须依法进行。监察规范性文件备案审查须遵循依法审查原则。依法审查原则要求备案审查机关依照法定权限，在其职责范围内依照法定程序、法定基准对监察规范性文件进行备案审查，依法进行处理。依法审查原则要求监察规范性文件备案审查工作摒弃传统的政治性备案审查思维模式，在法治思维模式下进行审查。依法审查原则与新时代法治国家建设的基本要求相吻合，有助于推动纪法贯通和法法衔接。

（二）监察规范性文件备案审查的模式

1.主动审查模式。主动审查模式是人大和监察委员会依据相关权限审查监察规范性文件合法适当与否。监察委员会主动审查监察规范性文件，体现监察机关内部“自查自纠”的特点，要求监察机关具有极强的自律性和守法性。基于监察内部关系，单纯依靠监察机关内部主动审查，在某种程度上难以起到有效的纠正效果。因此，人大主动审查监察规范性文件十分必要，有助于更好地发挥外部监督功效。通常来说，主动审查模式主要针对社会关注度高、对社会公众产生重大影响等规范性文件。

2.被动审查模式。被动审查模式是指公民、有关机关组织等主体向备案审查机关提出审查建议，要求对监察规范性文件进行备案审查。被动审查模式体现了社会主体积极主动参与国家治理的特点。本文认为，被动审查模式下应对相关主体提出审查作一定的限制，这有助于减轻备案审查工作的强度，降低监察规范性文件备案审查工作的频率与次数，节约公共资源与成本。同时，公民、有关机关组织等主体需提供初步的线索材料，便于备案审查机关依据法定审查标准开展审查工作。

（三）监察规范性文件备案审查的基准

监察规范性文件备案审查的基准兼具形式基准与实质基准，备案审查机关在具体进行监察规范性文件备案审查工作中应当综合进行考量，作出明确的处理决定。

1.政治性基准。监察规范性文件制定的出发点是为了推动纪检监察工作的高效有序规范开展，具有浓厚的政治色彩。基于此，监察规范性文件备案审查的基准应当将政治性基准置于首要地位，这与监察规范性文件的属性有着密切的关系。政治性基准主要审查监察规范性文件是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想;是否坚持习近平法治思想的核心要义;是否同党和国家的大政方针、基本路线、基本方略保持一致;是否与党和国家法治反腐的重大决策部署相吻合;是否严格遵守党和国家的政治纪律;等等。监察规范性文件备案审查中政治性基准是备案审查工作的前提基础，需要高度重视。

2.合法性基准。监察规范性文件備案审查制度是中国特色社会主义法治体系中的重要环节。纪检监察的具体规定理应合乎法律的规定，不得与之相违背、相抵触。故此，监察规范性文件的合法性基准主要审查监察规范性文件是否合法的问题。合法性基准是监察法治化的底线要求，任何监察规范性文件均不得突破该底线。合法性基准可以结合制定主体、制定权限、制定程序、文件内容等要件进行考量[33]。合法性基准主要审查监察规范性文件是否与宪法、立法法及监察法等基本法律相一致;是否同党内法规相冲突;是否对同一事项的规定与监察法规相抵触;是否违背监察立法的基本理念和基本精神;是否依法定程序制定监察规范性文件;相关主体是否具有制定监察规范性文件的法定权限;等等。合法性基准能够保持法制的统一性，减少不合法的监察规范性文件，增强法治体系的协调性和规范性。

3.合理性基准。监察规范性文件的内容是否适当，须以合理性基准进行界定。合理性基准主要审查监察规范性文件规定的内容是否处于一种“均衡”的状态，是否存在不合理、不公平、不恰当的情形。具体来说，监察规范性文件规定的内容、措施是否符合监察工作的实际需要，两者间是否彼此明显脱离;监察规范性文件要求监察对象履行的义务与享有的权利是否协调统一;监察规范性文件规定的对监察对象的处置结果与其实施的行为是否相当;是否会造成重大的社会不良影响;等等。合理性基准能够减少监察委员会不当侵害监察对象合法权益情形的发生，以达至公益与私益的平衡。考虑到备案审查机关在运用合理性基准进行审查时的尺度把握，笔者认为可以引入行政法中的比例原则进行法益之间的价值衡量。

4.规范性基准。合格的监察规范性文件须满足基本的规范性要求。规范性基准需要审查监察规范性文件基本格式是否适当、体例形式是否正确、相关表述是否规范、提交材料是否符合规定等。

（四）监察规范性文件备案审查的程序

基于监察规范性文件备案审查的自身特性，本文认为监察规范性文件备案审查应包括报备、审查、处理、监督四个程序环节。

1.报备。报备是监察规范性文件备案审查的首要环节，影响着后续相应程序的进展。具体来说，应当报备的监察规范性文件，自发布之日起在合理期限内由制定机关进行报备。若出现未按照规定时限履行报备义务的情形时，备案审查机关应当责令制定机关限期进行报备，必要时可进行通报。在监察规范性文件报备的过程中，须进行一定的备案说明，可包括监察规范性文件制定的背景、依据、政策来源、审议签发流程等内容。

2.审查。审查是监察规范性文件备案审查中的核心环节。备案审查机关对符合审查要求的监察规范性文件，应当依法进行登记，并依据监察规范性文件备案审查的基准进行具体的审查。结合监察规范性文件备案审查的基准，备案审查机关在审查过程中应当注意不影响监察工作的正常开展，减少对监察人员的干涉。对于监察规范性文件中内容复杂、敏感度高、专业性强、覆盖面广的内容，备案审查机关可以进行多方面的意见征询，或者成立专门小组组织调研，进行论证。经过意见征询环节或者调研论证环节，备案审查机关得出具体的结论。备案审查机关发现监察规范性文件可能存在违法不当情形时，可以向同级监察委员会提出备案审查建议。同级监察委员会应当及时进行研究核查，以适当方式进行结果的反馈，不得延误。审查过程中备案审查机关与同级监察委员会应当互相配合，保持信息的畅通，依法进行审查。在审查过程中，对于监察规范性文件存在的问题，备案审查机关可以进行内部沟通，要求报备机关进行相应的情况说明。报备机关应当在法定时限内就有关事项说明理由，并提出处理建议。备案审查机关参考报备机关的情况说明进行具体的审查。

3.处理。备案审查机关应当根据监察规范性文件制定要求，对报备的监察规范性文件作出相应的处理决定，并督促报备机关及时办理。

第一，对符合要求的监察规范性文件予以备案通过，及时反馈报备机关。此种情形下，监察规范性文件不存在问题或者存在不产生重大影响的轻微瑕疵。不产生重大影响的轻微瑕疵的情形主要包括：（一）不存在原则性问题，规范性方面存在不足的;（二）政治性表述不够精准的;（三）文件制定程序存在轻微瑕疵的;（四）内容规定存在引起误解的;（五）其他轻微情形。对于不产生重大影响的轻微瑕疵的情形，备案审查机关应当予以备案通过，并向报备机关告知相关情况。第二，对于监察规范性文件中违法不当的内容，不予备案通过，并要求报备机关进行纠正。违法不当的内容主要包括下列情形：（一）违反党规国法规定的;（二）违反党和国家的政治纪律、策略方针、路线方略、重大决策的;（三）制定主体、权限、程序、内容不合法的;（四）明显不符合常理的;（五）其他违法不当情形。报备机关在收到审查纠正建议后，要按照审查纠正建议进行完善。对于完善后的监察规范性文件满足备案审查基准的，予以备案通过。对于未在法定时限内进行纠正完善，且无正当理由的，备案审查机关可以向报备机关的上一级监察委员会提出审查建议，由上一级监察委员会督促报备机关进行纠正完善。对于纠正完善后的监察规范性文件经审查符合相关要求的，应当按照法定程序予以备案通过。

4.监督。备案审查机关在作出具体处理决定后，应当监督监察规范性文件的整改情况，而非发出备案审查建议就简单了之。监督程序是监察规范性文件备案审查程序的最后环节，关系监察规范性文件备案审查建议能否具体落实。备案审查机关应当关注监察规范性文件备案审查建议的落实情况。备案审查机关要主动追踪备案审查建议的落实进度，及时掌握监察规范性文件的整改状态，督促监察规范性文件制定机关对监察规范性文件及时进行纠正完善。对于不积极配合监察规范性文件纠正完善的相关单位的负有责任的领导人员和直接责任人员，可以依法追究其相应党纪政务责任。

（五）监察规范性文件备案审查的沟通反馈

备案审查的目的在于对违法不当的监察规范性文件予以纠正，避免适用中可能产生的危害。为此，需要积极搭建沟通平台，完善联动机制。

1.建立统一的监察规范性文件备案审查信息平台。信息社会中应当实现信息资源的共享，避免信息不对称的情形发生。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，要“加快建立全国统一的备案审查信息平台”。基于此，监察规范性文件备案审查亦应着手建立统一的备案审查信息平台。具体来说，监察规范性文件备案审查信息平台是用于存储备案的监察规范性文件的专门性信息平台。监察委员会可以通过电子传输方式对监察规范性文件进行报备，查询监察规范性文件备案审查的程序要求、审查进度、具体建议等相关内容，及时进行监察规范性文件的纠正完善。各级人大常委会可将监察规范性文件备案审查建议在线提交备案审查信息平台，实现监察规范性文件备案审查的高效化、便捷化、信息化。建立统一的监察规范性文件备案审查信息平台的优势表现为：第一，有助于加强监察规范性文件备案审查的信息披露水平，增强监察规范性文件备案审查的透明度;第二，有助于保持監察规范性文件备案审查的审查结果互通，避免各地的备案审查结果出现较大差异;第三，有助于提升监察规范性文件备案审查的法律效力，避免监察规范性文件备案审查流于形式。

2.加强相关部门的协调沟通，完善协同联动机制。我国的备案审查制度是以“沟通”“协商”为主的共识性纠错模式[34]。监察规范性文件备案审查实质上是人大与监察委员会之间的“沟通”与“协商”过程。监察规范性文件最终呈现的内容体现着两者间的沟通效果。为此，监察规范性文件备案审查制度中应当建立人大与监察委员会的联动沟通机制。首先，加强人大内部的协调沟通。各级人大对于同级监察委员会制定的监察规范性文件进行备案审查时，对于无法确定监察规范性文件是否抵触宪法、法律时，应当在人大系统内部进行有效的沟通，形成统一的处理意见。具体的沟通方式可以采取召开专门的会议进行讨论，集体进行表决，形成书面性的依据。其次，加强人大与监察委员会、纪委的协调沟通。纪委监委合署办公背景下，监察规范性文件与党内规范性文件的联系十分密切，两者相互渗透。对此，应当加强监察规范性文件备案审查与党内规范性文件备案审查的联动机制。在监察规范性文件备案审查中，人大应当加强与监察委员会、纪委的沟通，对于监察委员会、纪委联合制发的监察规范性文件，可邀请监察委员会、纪委及其他相关主体进行专门的备案审查讨论，听取监察委员会、纪委的意见，提出备案审查建议，督促制发机关进行相应内容调整。

（六）监察规范性文件备案审查的责任追究

建立严格的备案审查责任追究制度是监察规范性文件备案审查制度的末端环节，有助于督促有关单位和人员对监察规范性文件备案审查工作的重视，积极配合人大进行备案审查工作的具体推进，保障监察规范性文件备案审查制度的有效构建。对于落实监察规范性文件备案审查工作不力的有关单位负有责任的领导人员和直接责任人员，应当给予责任追究。具体来说，有以下几种情形：第一，对于监察规范性文件备案审查工作不重视，组织领导不力，造成严重后果的;第二，违反监察规范性文件报备程序和时限要求，不及时报备或者不予报备，造成严重后果的;第三，对于备案审查机关提出的备案审查建议不及时整改或者整改不到位，造成严重后果的;第四，其他情形。此外，对于备案审查机关及其工作人员违反监察规范性文件备案审查程序要求、懈怠不作为、出现明显错误等情形时，也应当对负有责任的领导人员和直接责任人员进行相应责任的追究。此外，由于人大与监察委员会分属两个不同的系统，人大无法直接对监察人员进行责任追究。人大在提出监察规范性文件备案审查建议后，对于不配合的监察人员，可向同级监察委员会、上一级监察委员会提出处分建议，由监察委员会对监察人员依据《监察法》《公职人员政务处分法》等作出处理，追究其相应责任。

四、结语

从现行监察规范性文件备案审查制度考察入手，可以发现，监察规范性文件备案审查的立法呈现碎片化的特点，监察规范性文件备案审查工作面临诸多困局，统一的监察规范性文件备案审查制度亟待出台。本文认为，构建监察规范性文件备案审查制度要坚持有件必备、有备必审、有错必纠和依法审查的基本原则，进而依据实际情况选择适用主动审查模式抑或被动审查模式进行备案审查工作，以政治性、合法性、合理性、规范性作为监察规范性文件备案审查的基准，遵循报备、审查、处理等法定程序对监察规范性文件作出实体处理决定。同时，要监督备案审查建议的落实情况，做好监察规范性文件备案审查的公开工作，建立统一的监察规范性文件备案审查信息平台，加强人大与监察委员会等部门之间的协调沟通，并实施监察规范性文件备案审查的责任追究。通过监察规范性文件备案审查制度的构建，发挥人大外部监督职能，确保监察活动的规范有序展开。

注释：

[1]监察立法性文件主要包含两类：第一，全国人大及其常委会制定的监察基本法;第二，国家监察委员会依据法律规定制定的监察法规。监察规范性文件不属于立法范畴，制定主体较为广泛。

[2]监察内部规范性文件包括关于监察人员的人事调整、表彰奖励、处分处理以及监察机关内部日常管理等事项的文件;印发领导讲话、年度工作要点、工作总结等内容的文件;请示、报告、会议活动通知、会议纪要、情况通报等文件。一般而言，监察内部规范性文件具有内部效力，不应纳入备案审查范围。对于部分具有“外溢性”的监察内部规范性文件，对监察对象的实际权益产生影响时，理应纳入备案审查范围。

[3]秦前红、石泽华：《监察法规的性质、地位及其法治化》，载《法学论坛》2020年第6期。

[4][6]秦前红：《监察改革中的法治工程》，译林出版社2020年版，第278、247页。

[5]秦前红、叶海波：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第80页。

[7]周尚君：《坚持以人民为中心的法治思想》，载《法学杂志》2021年第1期。

[8]赵宬斐：《党内法规“一元多维”备案审查模式及效能發挥》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期。

[9]秦前红：《监察法学教程》，法律出版社2019年版，第290页。

[10]参见赵乐际代表中央纪律检查委员会常务委员会作题为“推动新时代纪检监察工作高质量发展以优异成绩庆祝中国共产党成立100周年”的工作报告。

[11]曾哲、丁俊文：《问题展开与路径阐释：依法监察理论与地方监察立法之证成》，载《河北法学》2020年第10期。

[12]秦前红、石泽华：《论依法监察与监察立法》，载《法学论坛》2019年第5期。

[13]游钟豪、林来梵：《监察法规立法规制探讨》，载《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第6期。

[14]叶海波：《从“纪检立规”到“监察立法”：深化国家监察体制改革法治路径的优化》，载《政治与法律》2020年第8期。

[15][28][31]秦前红：《人大监督监察委员会的主要方式与途径——以国家监督体系现代化为视角》，载《法律科学》2020第2期。