治理概念的兴起及其在中国公共管理中的应用

于雅馨

在20世纪70年代到20世纪80年代这一阶段，西方国家出现了较多的社会问题以及经济问题，在这些问题的影响下，相关学者开始提出了治理这一概念，利用这一概念对存在的国家管理危机进行分析和研究。当前治理概念在我国学术讨论过程中受到了较高的重视，在制度安排以及政策讨论过程中，均开始频繁使用治理这一概念。我国也在各类会议上开始提出了和治理有关的论述内容，例如在十八届三中全会上，我国领导人重点针对创新社会治理进行了分析。从统治到治理概念所提出的变化，体现了我国政府对于社会发展趋势的理解，治理对权力主体、性质、来源以及覆盖范围进行了新的界定，可以打破传统社会管理工作中所存在的局限性，促使治理主体向着多元化的方向发展，对于社会的稳定发展有着重要的意义和影响。

治理概念产生背景

在20世紀70年代到20世纪80年代左右，西方国家因多种因素的影响而出现了经济衰退的现象，部分福利国家在管理过程中面临着较大的危机。在当时的情况下西方国家官僚机构工作效率低下，征收的税收金额大，政府出现了赤字激增的现象，政府现有的财政能力已经不能满足人们对于福利的需求。在这种情况下，西方国家开始积极寻找和以往不同的社会治理方式，治理概念在这一背景下出现。治理这一概念要求作为治理的人员需要拥有协调能力和掌握能力，在个别国家内具体指的是在规定的范围内使用权威。

治理概念分析

学者针对治理的概念有着不同的理解，但是在治理概念解读过程中存在着一定的相同之处。第一，在治理体系中分布着多个不同的中心，并且在多个中心中不存在可以起到绝对主导作用的中心。随着社会组织不断对自我管理体系进行完善，政府难以以居高临下的态度对社会实施管理，这一概念的提出是代表政府认可了社会组织是具备实施自我管理能力的。第二，在治理模式下组织内部以及不同组织间的在网络内部占有相同地位，都是极其重要的，没有以往的自上而下的领导方式，政府属于行为者中的一个部分。第三，在实施治理的过程中，并不会选择强制的方式达成目的，具体是利用谈判或者合作的方式进行协调。结合上述治理概念的共性分析，可以将治理明确为带有不同利益需求、不同观点的行为者为了可以达到相同的目标而展开的合作。

治理模式和传统社会管理差异

第一，在治理体系下政府不需要针对企业以及其他社会上的组织实施监督性的管理，可以通过设定发展目标的方式对其实施间接化的管理和指导。政府不再对企业以及社会组织的运作形式进行干预，而是将重点放在不同组织的产出。政府可以针对某一组织单位设定预算目标和产出目标，通过对指标完成情况实施分析，能够了解其发展情况。第二，治理体系具有多层化的特点。当前全球化进程速度持续加快，气候改变以及失业这一类问题的讨论已经超过了政治边界，面对这些问题，必须要通过不同国家的合作才能够更好地应对现代社会发展过程中的各种挑战。第三，治理重视在公共服务过程中市场的功能和作用。以往政府会出现垄断公共服务职能的现象，在现阶段，政府开始打破垄断问题，将其下放给某些企业或者组织。例如电力、钢铁、石油、建筑等都属于垄断行业，通过将社会资本纳入行业内，能够为行业发展提供新的动力。

中国治理概念兴起的背景

进入到近现代社会，我国就已经提出社会治理这一理念，并且开始在具体的管理过程中实践治理理念。但是随着国内外之间交流的愈发频繁，在20世纪90年代之后，我国针对社会治理实施了系统性的研究，是在西方治理理论被引入国内，并在国内进行传播之后才开始的。我国对社会治理进行深入研究是从2013年开始的，在召开十八届三中全会时，党中央创新性地提出了创新社会治理这一论述，在此之后针对社会治理展开了学术方面的深刻讨论。之所以出现这一现象，主要在于东方以及西方在思想交流过程中对治理有了更加深入的理解，这同时也展示了中国政府开始认识到时代环境的变化，给社会发展带来了重要的影响，并且开始重视让公民也参与到政治管理过程中。

中国语境下的治理概念

在中国语境下治理概念和西方国家是有一定差异的，我国学者也针对这一概念进行了深入研究和分析，这也使得后期治理概念在国内的普及速度有所加快。部分学者提出治理以及统治是有很大差异的，具体表现在权力主体方面、强制力使用方面、权力运行相度方面等。个别学者针对当前的社会发展情况提出，要想能够构建新型社会治理体系，需要将社会自主管理作为重点，以社区为核心展开自我管理，政府需要对法律法规体系进行完善，利用民主协商的手段引导社会组织实施自主治理，改变以往政府包办一切的现象。中国以及西方国家在讨论治理概念时都重视针对治理主体及机制进行研究，治理主体由以往政府一元领导改变为各个组织之间的多元化合作治理体系，治理机制也改变了以往自上而下的管理模式，开始形成了自下而上的社会自主治理体系，能够促使社会各个组织之间形成良性互动。

治理概念在中国的兴起

当前我国政府部门重视针对社会治理体系进行创新和改进，很多学者都结合当前社会治理过程中存在的问题进行分析，针对重点内容进行了研究。研究的内容主要包括基层组织自治、民主听证以及社会组织参与社会治理等，在研究过程中取得了较好的成果，充分发挥了社会组织的功能和作用，政府以及社会组织之间展开了良好的合作，为社会治理体系的构建提供了重要的帮助。在基层社会的治理活动中开始充分发挥社区所具备的优势，社区规模以及社区数量有所增加，可以为人们提供良好的生活服务，例如可以对社区内的老年人或者残障人士提供针对性服务，根据社会发展情况提供医疗救助以及救灾服务。居民也开始广泛参与到社会组织的自治活动中，例如居民会进入社区内部充当志愿者，在社区工作量较大时为其提供人力支持，这有利于提升居民的政治意识以及政治效能感，这对于今后我国社会的发展有着重要的推动作用。在社区治理过程中还会针对各种纠纷问题进行解决，并且现阶段人民调解开始向着制度化的方向发展，能够为社会稳定发展构建重要防线。

在西方国家不同社会单元均存在着高度自治的状态，以自愿为基础不同社会单元会进行协商，政府在这一过程中多是扮演负责协调的角色，形成了多个中心的治理体系。但是由于我国国情以及政治制度和西方国家存在较大差异，在构建治理模式时治理体系也会出现一定的不同。在中国党组织拥有绝对的领导能力，政府部门在社会发展过程中仍然占有重要的主导地位，而这是西方国家政府不具备的优势。中国在针对社会治理体系进行创新时，并没有放松针对政府部门体系的管理和建设，针对政府部门仍然采取了自上而下的监督模式。对近年来中国官僚制研究进行梳理和研究，从中可以发现中国中央政府依赖其对人事资源以及财政资源的管理，利用多种配合的方式保证了对下级政府部门的权威。在官僚体系内，下级政府面临着来自上级领导的压力以及监督。下级政府为了可以完成上级领导所提出的目标，或者防止因管控不力而受到惩处，基层政府难有足够的空间放权给社会组织进行自我管理。因此这是在今后社会治理过程中需要重视解决的问题。

在以往的中国发展过程中，政府部门在运行过程中出现了压力型体制、项目治国以及运动式治理框架，在这三种体系下，上级政府以及下级政府的互动模式存在着不同之处，下级政府拥有的自由治理空间也有所差异。

压力型体制

压力型体制具体是指在我国开始实施改革开放政策之后，地方政府为了能够拥有人事资源以及财政资源，上级政府会针对下级制定相应的工作指标，确保能够给予下级政府一定程度的行政压力。通常来讲，这种体制是指政府部门为了能够完成下达指标，针对下达的任务进行分解，并设定物质化评价体系，以此来激发政府部门完成目标的积极性。在具体的工作实践过程中，会根据不同岗位的责任进行任务下派，例如县级政府部门会和乡镇部门的相关工作人员共同签订责任书，由乡镇部门的工作人员担任责任人。目标责任书中会明确完成指标后所给予的奖励措施，如拨付财政资金或者提拔晋升等。乡镇部门会和下属部门进行责任书签订，以此类推。当下级政府接收到来自上级部门所提出的任务要求后，需要调动各类资源完成这项任务，最后任务完成较为出色的单位会得到相应的奖励。压力型体制对于我国基层组织的运行带来了重要的影响，随着我国进入了21世纪后，政府在针对考核指标进行考察时开始提出了各种量化指标，但是仍然存在部分单纯重视经济效益增长的问题。

项目治国

项目制体现了中央政府开始重视对财政资源进行控制，该种治理体系具体是指随着20世纪90年代开始实施分税制改革后，地方政府部门财政收入开始逐渐向中央政府部门进行集中，开始建立向下财政转移支付模式。并且在转移支付过程中专项资金占比持续扩大，产生了极其复杂的运作体系，即项目治国。项目制能够针对中央部门以及地方各个不同层级部门进行整合的治理体系，同时还可以包括社会的各个不同领域。项目制打破了原有组织体系存在的限制，破除了纵向层级性以及横向区域性的安排限制，可以针对所设定的预期目标，针对各类要素实施重新调配和整合。项目制定环节、项目申请环节、项目审核环节、项目分配环节、项目检查环节以及项目应对环节其所存在的意义已经超过了项目本身，能够对不同层级的关系实施统合处理。项目治国并不是指项目运行的具体过程以及实施项目管理的制度，而是指项目整体过程以及各个环节是推动社会体系联动运行的重要基础。项目制属于一种新的治理思维模式，对国家、集团以及个人决策以及行动计划的制定有着重要的影响。中央政府部门会利用项目制的形式针对财政资源进行分配，可以利用预算管理的模式控制资金的使用情况，确保资金可以被用在特殊的目标之上，形成专款专用的模式。与此同时还可以对地方政府起到一定的刺激作用，使其能够为自身所需要承担的项目提供配套资金支持。该种治理模式可以让地方政府不断拓展资金的获取渠道，有利于保证社会内部各个组织之间的沟通和联系。

运动式治理

运动式治理是指当存在某一发展问题或者政策出现变化时，如果现有的政府运行体系难以适应，则会开展某种运动，利用运动的方式推动治理体系的改进和调整。在开始实施运动式治理后会针对考核指标进行简化，对政府工作的重点进行调整，并且会增加人力资源以及物理资源的调配，督促相关人员能够完成具体的目标和要求。在运动式治理下能够解决政府部门存在的因循守旧问题，打破墨守成规的工作方式。运动式治理属于一种间断性的治理模式，要在于政府所能够调动的各类资源是有限的，只能在短期内起到一定的监督作用。例如在反腐倡廉活动中如果使用过多的资源进行治理，则很有可能会影响政府和社会资本的合作积极性。

治理概念的提出改变了国家在管理过程中的重点，开始重视强调国家治理，打破了以往统治意识所带来的不利影响。自从我国实施改革开放政策之后，我国社会管理模式出现了变化，开始重点针对公共服务体系进行完善，重视针对政府部门进行问责，激发公民参与社会管理的积极性，为和谐社会的构建打下了良好的基础保障。当前我国正处于快速发展的阶段，并且也即将迈向第二个百年目标，相关人员必须要正确认识治理的概念以及治理在中国公共管理过程中的应用意义，利用从严治党的方式提升政府工作的服从意识，培养优质党員干部，加快社会改革目标的达成速度。政府部门需要重视权威分散以及资源下放的重要性，按照法律要求确保地方政府能够拥有一定的自主权利，避免出现强制命令的现象，转化传统的压力体制模式，为政府提供自主活动空间，使其可以构建多元化的治理体系。

（河北经贸大学）

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