学术逻辑与行政激励：中国大学的双轨治理机制
2022-04-09王务均王洪才
王务均 王洪才
摘要： 中国大学治理研究常在西方大学制度移植和学术话语体系中进行，缺乏将其置于中国政治经济背景与治理环境的考察。中国大学治理不是孤立的组织现象，它既受制于西方学术自治逻辑（学术轨道），也受制于我国政治行政传统（行政轨道），但双重轨道源自不同的观念基础与支配逻辑，必然存在组织冲突和运行紧张等问题。费孝通“双轨政治”分析范式概括了中国社会的制度传统与治理经验，但具有非正式治理特征，而组织分析视角善于解释高校组织现象、结构特征及其行动意义，其分析概念契合现代大学制度的法定性和正式性要求，综合两者可构成中国大学“双轨治理”分析框架。H大学的个案跟踪研究证实，大学双轨治理机制既能强化学术自治空间，又能释放行政激励功能，实现大学行政管理与学术专业决策的相对分离和协调统一。
关键词：“双轨治理”;学术自治;行政激励;学术委员会;组织分析
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2022）02-0028-09
一、提出问题：高校学术委员会为何被边缘化？
我们知道，自从《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010～2020）》颁布以来，特别是《高等学校章程制定暂行办法》及《高等学校学术委员会规程》（下称《规程》）等系列政策文件实施以来，我国高校内部治理结构逐步得到完善，以“学术委员会”为载体的学术治理体系被各界赋予了极高的期待，被评价為“促进学术权力从‘依附走向‘独立”“推进和完善现代大学制度建设的重要举措”，“必将在未来高校法治建设中大放异彩”[1-3]。从大学制度史上看，学术委员会（欧美国家也称“评议会”）是随着西方现代大学制度发展逐步建立起来的，是现代大学学术治理的核心机制。正如别敦荣教授指出的，“在欧美国家大学办学中，学术委员会发挥着特别重要的作用。如果没有学术委员会，大学就会停摆，大学的行政管理就没有方向”[4]。当前我国高校按照《规程》要求，普遍建立起学术委员会（包括其分设机构）并已运行数年，但这一集中体现现代大学学术本位精神与自治逻辑的制度设施，在我国高校并未实现相应的制度期待。在很多大学，学术委员会仅具象征意义，面临被虚置或被边缘化的尴尬，其运行空间受到挤压，学术治理作用也鲜有实质性的彰显[5-7]。一般来说，一个国家的大学治理并非孤立的组织现象，它既受制于国家政治经济传统及其治理逻辑，也受制于大学专业化特征和学术自治观念。由此，我们不禁要问，为什么作为西方现代大学制度核心的学术委员会机制在我国高校会失灵？中国大学治理内涵中除了承接西方大学制度的移植外，有何“本土化”的特征？我们要如何发掘中国政治文化与行政实践来改进当代中国大学的治理，使我国高校既能传承西方大学的学术自治精神，又能恰当地接续“中国之治”的经验逻辑[8]，形成中国大学“双轨治理”结构与机制？
二、“双轨治理”：一个分析框架
（一）中国传统社会的“双轨政治”
20世纪40年代，费孝通先生在《乡土重建》《皇权与绅权》等著述中，以“双轨政治”为分析概念探讨了中国传统社会存在“皇权专制”与“乡村自治”的双轨结构及其权力运行机制。费孝通指出，中国传统政治有着中央集权和地方自治的两层，朝廷政令及所遣的官员到县衙为止，此为“自上而下”的轨道;在地方上，另有一套与之平行的以士绅为主体的自治轨道，这是“自下而上”的轨道。当中央政令与人民接触时，就在县差和乡约的特殊机构中，转入了自下而上的自治（非正式）轨道[9]（P36-38）。费先生特别强调，“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行。一个健全的、能持久的政治必须是上通下达、来往自如的双轨形式”[9]（P45）。“双轨政治”分析从事实层面概括了中国传统社会的政治结构和运行规律，对理解我国制度传统及其历史经验有着重要解释作用：一是揭示了中国国家治理弹性及其稳定性的制度根源，解释了中华帝国为何在超过两千年的漫长历史中，总体上保持了大一统格局的长期延续和传统社会秩序的相对稳定性[10];二是改变了“东方专制主义”①等研究传统，强调中国传统社会具备一定的自治惯习和互助空间，满足现代政治学及社会学意义上“治理”出现的条件[11];三是解析了传统中国“政令发动”与“乡村完成”的轨道转换机制，并提出防止统治权被滥用的抵制策略和迂回路线。作为本土化的经典概念与分析范式，“双轨政治”得到学术界的持续关注和讨论。比如，袁方证明，在“天高皇帝远”的传统社会，皇权“有为”及“无为”的看法并非相互对立[12]。徐勇认为，传统中国存在国家整体层次的“大一统”与城乡之间非均衡的政治控制，国家（城市）与乡村社会是二元隔离的[13]。温铁军总结，乡土中国素有“皇权不下县”的传统，国家政权最低管理到县一级，县以下的农村长期维持着“乡村自治”[14]。黄宗智提出，在传统中国皇权专制程度虽然很高，但皇权向基层渗透和延伸的程度有限，故而形成“集权的简约治理”[15]。
（二）“双轨制”及其当代应用
近年来，学界有关“双轨政治”的接续研究已转入对当代中国的治理借鉴和拓展，延伸出“双轨制”“双轨治理”等新概念和新模式。例如，在对当代中国村治研究中，“双轨制”得到了普遍传承和应用。郑卫东建议组建“村建理事会”，完善乡村“双轨政治”[16];赵晓峰提出发展乡村社会组织，重构“新双轨政治”[17];谢小芹基于“第一书记”的田野调查，提出国家治理和基层治理的“双轨治贫”格局[18]。无独有偶，“双轨制”思路及其行政分权路径也是推动我国渐进式经济改革的一个基本特征[19]。如吴敬琏先生指出，在大体维持国有经济现有体制的条件下，容许私有经济的发展和引入部分市场机制，使中国出现了命令（计划）经济和市场经济“双轨并存”的状态[20]。换言之，正是基于“价格双轨制”“产权双轨制”等体制改革和激励设计，中国经济才有可能出现40多年的持续增长与治理成就。周黎安指出，中国“官场+市场”的双层竞争模式不仅驱动了经济高速增长，而且内生出一个合适的激励体系，使得地方政府与官员愿意提供良好的制度、政策和硬件环境，愿意让渡手里掌握的各种关键性资源支持市场和民营企业发展[21]。另外，政府官员在政治关系网络中所处的位置，塑造了他们的政治诉求与激励方向，从而形成地方最优经济策略，导致不同地区经济发展绩效的差异[22]。综合以上，“双轨政治”相关分析不仅对当代中国经济改革和政府治理有重要借鉴作用，还内塑了契合我国集权传统与体制结构的特殊治理经验——政治（行政）激励机制，即在中央持续向地方政府及社会组织分权的实践中释放强大的激励功能。
（三）中国大学“双轨治理”分析框架
在高教领域，“双轨治理”研究也早已有之①，但现有文献未涉及讨论高校内部治理的双轨结构及其权力运行问题。而笔者认为，“双轨治理”分析正是研究我国大学制度中如何统合“西方模板”与“中国之治”的有效视角，且中国大学制度中确实存在自上而下的“行政管理”和自下而上的“学术治理”的双重机制，前者为大学行政人员与行政机构组成的行政权力系统，后者是由高校学术人员和学术组织构成的学术权力系统。众所周知，今日中国大学的制度范式和治理观念是对西方大学制度的移植。自有清之末，我国高等教育加速现代化转型之后，又经历民国及新中国成立以来的多次改革，但以西方大学制度为“模板”的中国高等教育格局并未改变，其本质特征体现为对学术自由观念和教授治校制度的遵从与向往，本文将之概括为“学术自治”逻辑。同时，如果说中国大学绝无我国传统制度和文化的遗存，则又是完全不成立的话题。如梅贻琦先生所言，“今日之中国大学，溯其源流，实自西洋移植而来，顾制度为一事，而精神又为一事”[23]。换言之，大学制度移植的合理性并不意味着大学文化也可以照搬，大学文化源于民族精神与性格的历史积淀，而一国的民族精神是无法模仿和移植的。在这一点上，国际著名比较教育学者露丝·海霍也持相同观点，“中国大学模式首先应该建立在对中国传统文化优秀遗产继承的基础上，因为中国大学在历史上有许多成功的经验值得汲取”[24]。再者，中国大学制度中的等级观念、单位意识以及向上负责制等均可视为中国集权传统与其治理逻辑的历史延续。从这一角度，中国大学的“集中管理”也是特定政治经济背景和行政授权机制塑造的。但在现代意义的“治理”语境下，大学管理的组织形态、支配方式与制度安排等均应根据新时代的社会关切而发生转变，即大学管理也要熟练运用各类组织资源和治理工具，将大学学术发展以及成员利益与大学目标统一起来，提升大学治理绩效，即为“行政激励”逻辑。
从学理角度，“双轨政治”是费孝通先生针对传统社会结构及其运行规律的事实性归纳和反思，其目的不在历史考证研究和学术理论建构，而在探寻乡土中国的治理渊源，并希望在一定程度上重建“乡村自治”这一轨道[25]。由此“双轨政治”分析虽然具有充足的历史合理性，但具有明显的非正式治理特征。例如，防止皇權被滥用的机制并不是常常有效的，在历史上统治权极容易突破“无为”的藩篱侵入乡村社会，淤塞“自下而上”的轨道，导致基层行政的僵化;乡村自治机构虽为实有组织，但不具备法定意义和制度形态上的正式性，缺乏制度化的正式协调和理性手段。因此，借鉴“双轨政治”分析范式来研究当代中国大学治理，一方面承袭了中国国家治理的制度传统与文化背景，另一方面也应根据现代大学制度的法定性和正式性要求，赋予其全新的概念内涵与治理关系，以增强大学“双轨治理”的组织稳定性和决策效果。正如周雪光指出的，组织分析视角在研究组织现象（高校也是组织）、结构特征及其行动机制与行为意义等方面有着显著的契合优势[26]，其分析概念和解释机制也广受关注和重视。本文旨在综合“双轨治理”传统与“组织分析”优势，建构中国大学“双轨治理”分析框架。
1.大学具备“双轨治理”的组织基础。一方面，高校“校—院—系”三级组织构成“自上而下”的行政管理轨道。在此轨道上，大学行政权力主要承接政府与社会赋予的高等教育职能，对外履行教育公共责任争取办学资源，对内进行大学管理维系大学运转，激励大学成员采取与大学目标一致的行动。因此，高校“行政之轨”的支配逻辑在于通过“授权和激励”提升大学管理绩效，可名之为“行政轨道”。另一方面，高校“系（科）学术例会—院（部）教授会—校学术委员会”等学术组织体系可视为“自下而上”的学术治理轨道。在这一轨道，大学是“底部沉重”的学术研究和教学共同体，系科分化以及知识专用性等组织特征，要求学术机构拥有相对宽松和自由的学术权力（利）空间。因此，高校学术之轨的运行逻辑在于通过“学术自治”实现专业化决策和学术资源配置，亦可称之“学术轨道”。从本质上说，“学术之轨”是凝聚和表达学术利益诉求的组织基础和制度空间，其运行使命重在三个方面：一是增强学术组织凝聚力;二是保持学术治理主体性;三是畅通学术权利表达渠道。可见，“行政之轨”与“学术之轨”虽并存于大学运行实际，但源自不同的合法性基础与支配逻辑，它们之间必然存在组织冲突和运行紧张等问题（这与我们观察到的经验事实相符），因而需要我们构建一系列的概念关系与治理机制，以加强“行政之轨”与“学术之轨”的组织联接、互动依存和运行调节。
2.构建大学“双轨治理”机制。其一，建立“委托-代理”关系联接。大学是一个多学科的存在，学科之间存在相互分化的知识张力和封闭性，学者们通常在相互独立和非常专业化的研究领域工作，与之产生的相应治理困难即是，“基层单位的秘密知识使上级难以渗透”[27]。换言之，大学“双轨治理”必须建立在有效应对“知识专用性”这一核心问题之上，从而降低高校集中管理的决策信息成本和问责风险。所以“行政之轨”的理性选择是将相关学术决策以及与之相应的资源配置权委托给“学术之轨”。在“委托-代理”联接中，行政一轨（委托方）通过相关章程约定和激励机制“发动”学术一轨（代理方）贡献其专用性知识和智慧，“完成”与大学目标和利益需求相一致的学术治理行动，从而尽可能地避免“非专业决策”引起的信息成本与管理责任问题。其二，强化“可置信承诺”与“专用性决策”的互动和依存关系。可置信承诺是产权制度以及“委托-代理”契约的实施前提[28]，交易中履约双方相互做出信任承诺（而不是威胁），可以消减环境复杂性和交易不确定性，增进稳定和可预期的市场结构、行为互动与权属关系。在大学“双轨治理”中，“行政之轨”作为承接国家公共教育职能的正式组织和国有资产的授权管理者，拥有比“学术之轨”更具优势的科层结构、执行体系与资源调控能力，因而是缔约的强势一方。但为了应对横亘在双轨之间的“知识鸿沟”，并解决学科发展的专业性和复杂性等问题，“行政之轨”只有信守承诺赋予“学术之轨”以专用性的决策权力和自治空间，才能变“双轨”冲突紧张为互动依存关系，形成兼具组织稳定性和治理灵活性的“双轨依存”机制。其三，增进“正式权威”与“实际权威”的转换和调节关系。阿洪和梯若尔指出，“正式权威”即源于资产所有权与组织正式地位的决策权威;而“实际权威”则是基于信息优势和决策实践的权威，即根据治理实际的决策权[29]。在“委托-代理”关系中，委托方通常顾及信息、时间与交易复杂性等成本代价，而有策略地将相关决策权委托给代理方，使后者拥有实际决策（或事实上）的权威[30]，构成组织集中管理与基层灵活应对的治理弹性。换言之，在大学“双轨治理”中，“行政之轨”可将相关利于学术创新和学科发展的实际决策权转移给“学术之轨”使之拥有实际权威（即“化名为实”），但并不影响行政轨道的正式地位和权威，同时释放丰富的激励功能，将学术决策与各学院（学科）的发展目标、实际环境以及专用性人力资本结合起来，提升大学组织绩效和决策弹性，形成既相对分离又协调统一的“双轨运行”体系。
3.加强大学“双轨治理”的载体功能。立足中国高校的实际，大学“双轨治理”要求“行政之轨”信任和支持“学术之轨”拥有相对独立的权力边界和决策空间，其本质是加强学术委员会在学术治理中的自主地位、内在凝聚力和载体功能。王洪才等学者指出，从长远目标看，学术治理是为了取得公平和效率之间的平衡：一方面要保障学者们享有基本的学术权利，使大学回归知识本位的逻辑;另一方面又要促进学术生产力的不断提升，达致高校整体学术竞争力的不断提升[31]。在我国高校，学术委员会不仅是教育法律法规所规定的学术治理主体，还是高校实际运作层面“广为接受”的制度共识。无可否认，当前高校学术委员会还存在被虚置或被边缘化的风险，但是学术委员会审议和决策重要学术事项的安排，已成为大学治理不可或缺的重要一环，其制度合法性和程序正当性已获得全体大学成员的认可，为大家所接受。因而，加强学术治理就是强化和提升学术委员会在大学治理中的组织凝聚力和治理主体性，并畅通学术利益表达渠道，这也是后文进行实证研究的主要观测点。综合以上，构成中国大学“双轨治理”研究的分析框架（见图1）。
三、轨道“淤塞”与“疏通”：H大学学术委员会运行的跟踪调查
（一）个案研究：组织背景与研究方法
构建分析框架的作用不仅是显现理论分析的穿透力，更为研究者指明实证研究的路径。中国高校的学术治理及其背后的组织制度因素问题研究极为复杂，采用质性研究方法是一个恰当的选择，因为它强调在一定（组织）背景中研究利益相关者对特定现实（和行动）的意义理解，进而阐释和归纳结论[32]。H大学是较早开展学术委员会（包括分设专门委员会和学院学术分委员会，下同）制度化建设的高校之一①，且其学术委员会已有6年多的运行实践，因而笔者着重从H大学学术治理的时间宽度和探索深度上进行跟踪调查和田野分析。研究资料有三个来源：首先通过访谈搜集主要研究资料;其次对《H大学章程》《H大学学术委员会章程》等制度文本及其相关细则、条例进行内容分析;最后对H大学学术委员会运行实际作田野观察。研究遵循两种视角的結合：一方面以学术委员会委员的视角，来描述和判断H大学学术委员会运行现状及治理效果;另一方面从党政管理者的视角，来理解和阐述该校进行学术治理的制度反思与组织努力。
本文在研究对象选取上采取理论抽样的方法，以满足研究资料“饱和度”的要求。其一，在H大学首届和第二届校学术委员会委员中，依据“最大目的性”抽样原则在每个学院（选举单位）抽取1～2名学术委员进行访谈，共访谈21位教授。其二，针对H大学“以工为主”的多科性大学特点，依据“分层目的性”抽样原则，在其七大学科门类中抽取9个学院（其中工科学院3个），对学术分委员会主任（或副主任）委员9人进行访谈。其三，依据“关键个案”抽样原则，对H大学学术委员会下设专门委员会的主任委员与其挂靠部门领导7人进行访谈。为增进本研究的置信水平，笔者还对包括H大学校领导、主要职能部门负责人、部分学院党委书记及校学术委员会办公室主任（学院分委员会秘书）等10人进行了“验证式”访谈。本文对访谈资料及制度文本的分析采用数据编码和概念归类的常用策略：先根据本研究的分析框架建立代表相关概念元素及理论范畴的“编码表”;再经过“开放编码——轴线编码——选择编码”三个步骤，对研究资料进行要素分析和属性归类，判断各要素之间的主从属性与维度关系;最后澄清各概念元素之间的逻辑关联，提炼出最符合研究目标的核心概念和理论表述。
（二）“轨道淤塞”：H大学学术委员会标签化运行
受高教治理环境和惯习的影响，H大学学术委员会运行同样存在“轨道淤塞”和“被边缘化”等问题，主要体现在以下三方面：
1.学术之轨淤塞。虽然《H大学章程》《H大学学术委员会章程》《H大学学术委员会各专门委员会工作条例》等制度文本明文规定了该校学术治理体系的组织架构、职责权限和运行规则，但在实际操作中其学术治理轨道并不畅通，常处于“淤塞”和“阻断”状态。例如《H大学学术委员会章程》规定，“各专门委员会根据校学术委员会授权及各自工作条例开展工作，向学术委员会报告工作，接受校学术委员会的指导和监督……各学院设学术分委员会，接受校学术委员会的指导和监督”。笔者在访谈中却发现，H大学校学术委员会对下设专门委员会及各学院学术分委员会的工作指导和监督“几乎为零”。该校学术委员会办公室负责人说，“日常运转中，各专门委员会一般自行处理职能部门委托的学术审议事项，尚未形成专委会向校学术委员会及办公室报告工作的机制;除指导换届外，学院学术分委员会也很少与我们发生交集，各学术治理机构确实存在联系不够和沟通不畅等问题”。同样，基层专业系（学科点）与学术委员会的业务关联也没有得到应有的重视，甚至一个有多年系主任工作经历的教授还否认“教学学术”的存在，他说“专业系讨论的教学计划、人才培养方案及课程教学方法等活动仅为教学管理的一部分，它们不是学术性活动，更与科研学术差别很大。所以历次调整本科教学计划都没有征求过学术分委员会的专家意见”。
2.行政之轨跨界。就中国大学治理现实来说，学术轨道淤塞和不畅通，通常是由行政轨道跨界挤压和党政领导不重视学术治理规律与作用所致。例如，H大学首届学术委员会副主任委员Z教授说，“（学术委员会）章程是有了，相关运行条例也颁布了，但有什么用？在校长和书记的观念中，学术治理到底能起什么样的作用才最重要。如果党政领导不买你的账，那处长和院长们也不会买你的账。因此，学术治理说到底，还需要党政领导的真正重视和心理认同”。在实践中，行政领导不重视学术治理，越俎代庖的现象时常发生。该校经济学院学术分委员会主任告诉笔者，“按条例规定，像申报新专业这样的事务，一定要经过学术分委员会论证的。但若院领导不指定学术委员会审议，我们也不好插手。因为院长和副院长们都是教授（甚至可以说是‘明星教授），他们认为自己有能力决策类似事务，再经过一道‘程序反而把事情搞复杂了”。仅从上述资料看，H大学学术委员会运行“标签化”特征明显。该校师资队伍建设专门委员会副主任委员L教授说，“启动学术评价有时也是（职能部门）规避矛盾的需要，为的是将相关决策披上学术合法性的‘外衣。一是专委会审议的形式性大于实质性，委托单位也不在现场宣布投票结果。例如，前几天我们推荐‘最美教师人选，我作为专委会的副主任委员也是看到校园网公示才知道谁当选的。二是专委会议题一般是就某件具体事务进行决策，会议简短、形式单一，存在议题准备不足和研讨不深入等问题，而真正‘核心关切事项却很少经过我们”。
3.大学治理绩效下降。当下中国高校的办学竞争异常激烈，其发展不仅面临国内高校的指标评比，还面临国际大学的排名压力。但我们知道，大学制度是一种稀缺性资源要素，“有效的制度供给和创新是大学获取竞争优势的根本，不同的制度安排将会使大学产生较大的竞争力差异”[33]。具体言之，当高校遇到新的发展环境和治理困境时，应积极运用组织调整和管理变革等手段加以理性应对，才能使大学具备随环境发展和制度变迁而调整的组织弹性，从而提升大学发展竞争力。访谈中，笔者感受到“逆水行舟，不进则退”的压力意识已深入H大学成员的观念体系和行动逻辑之中。诚如该校刚离任的前校长L教授所说，“我们连续两次在学科评估和申报学位点方面的成果不理想，不但丧失了在全国同类高校间的竞争地位，而且省内工科高校的传统优势也几乎损失殆尽。这一方面说明我们没有充分挖掘和整合学科力量;另一方面也迫使我们进行深刻的制度反思”。
（三）“轨道疏通”：H大学学术委员会运行的制度反思
在访谈中，H大学的学术领袖和行政精英们都对该校学术治理现状作了深刻反思和改革努力，具体包括以下方面：
1.疏通学术自治轨道。大学是一个多学科的“联邦”，大学治理必须有效应对学科之间存在的知识张力和资源平衡，将有关学术发展的事项委托给专业人员决策，构成相对独立的学术自治空间。H大学学术委员会副主任委员R教授告诉笔者，“学校的学科专业门类多，每个领域的知识工作都有其独特边界，在管理上很难用一把尺子测量，必然要遵循各自学科的发展规律，给予专业决策充分的尊重和空间，以降低集中决策的知识及信息成本，提升大学管理绩效”。在学院层面，虽然决策者通常是相近领域的“知识权威”，但是学术审议可以有效增进决策民主和治理文化。正如某文科学院学术分委员会主任所说，“学术议题通常源于学院党政的行政委托，学术治理要起作用，就应当超出‘是或‘否的简单表决，让教授们有充分表达观点和意见的渠道和平台，否则教授们会认为‘这么多人的集体决策，多我一票不多，少我一票也不少，我来了也只是做分母，导致学术治理难以形成氛围，时日一长必然‘符号化”。再者，推进“学术之轨”有效运行，还要推进学术委员会凝聚力和主体性建设，即在实际操作中加强学术机构之间的组织关联和实体联系。访谈中，H大学学术委员会副主任委员X教授如是说，“强化学术治理空间也是有方法的：一是增进学术组织之间的内部联系，特别是校学术委员会与其下设专门委员会及学院分委员会的纵向关联，使各分设机构对上有组织依靠，对下有治理根基;加强校学术委员会对各分设机构的工作指导，夯实工作报告制度和履职监督机制。二是支持学院完善学术分委员会运行机制，根据教授们的议事能力和参与意愿，遴选学术分委员会委员，避免‘自然成员的习惯做法，设立若干专门小组，进行有侧重的分工决策。三是密切专门委员会与挂靠职能部门的工作联系，支持其将有关重要学术事项的战略咨询和专家审议工作前置，改变当前被动式和应付式参与的现状。四是建立会议纪要制度，审议议题、决策方式及投票结果等信息纳入会议纪要，由主任委员签发并在一定范围公开，加强学术决策的规范性和可溯及性”。
2.释放行政激励功能。我们知道，推动中国经济高速增长的重要动力源于民主集中体制内塑的官员激励模式[34]。高校之间的发展竞争同样源自我国特有教育管理体制及其治理实践，蕴藏着丰富的激励资源。例如，H大学理学院院长告诉笔者，“学校层面对各学院的发展目标考核确实很关键，是贯彻学校顶层设计和整体规划的重要措施。虽然考核过程还存在指标设计、分类标准与结果运用等方面的问题，但以学科建设导向的绩效考核给予学院明晰的发展目标和年度任务，指标压力传递到学院班子上。我们也在思考如何将这样的压力进一步向系（科）和教师们传递，以汲取大家的智慧”。H大学已经开始将年度考核与问责体系及资源支持紧密衔接，该校“目标办”负责人强调，“对学院的年度考核，基础性指标是可预期的确定性指标，完不成即不合格;竞争性指标是不易预期的突破性指标，主要看学院发挥能动性的情况。‘目标办的主要功能是对考核指标进行加权排名，并据此建议校领导调整对相关学院和学科的扶持政策与约束手段”。为了跨越横亘在学术与行政之间的知识和信息鸿沟，高校治理必然要发挥专用性人力资本决策的优势，以降低行政管理风险和责任。访谈中，该校某工科学院党委书记如是说，“无论从专业化管理角度，还是从节约管理资源角度，我都希望教授们提升学术审议的履职意识和态度，学术委员会的议事程序和表决方式也需要再严谨一些。如果学术决策出了问题，还是要学院党政来兜底的，这会徒增我们的工作压力和责任”。因此，“行政之轨”给予“学术之轨”更多的可置信承诺，即能引发稳定和可预期的行政激励效应，放大教授参与学术治理的主体性和能动性。正如H大学某知名教授S所说，“学术治理应发挥‘双因素激勵功能，不仅仅是物质激励，还要重视精神鼓励和价值激励。据我观察，在学术审议和咨询中教授们都有充分表达意见和建议的愿望，哪怕是决策者采纳了他们的一点点观点，都会对当事人产生深层和恒久的激励，这对于浓厚学术氛围、培育治理文化有根本性作用”。
3.促进双轨转换与治理调节。从组织研究角度，大学作为社会组织存在的根本是完成高深知识教学、研究及社会服务等专业性功能，因而其权力结构和行动策略必然区别于政府等其他组织。H大学某职能部门副部长深切地感受到，“我们很需要‘教学指导专委会发挥作用。例如我们正在进行的‘人才培养方案调整，我和同事们可以在数周内炮制出一大堆文件制度，但这些措施是否贴近教学实际，是否契合学科发展，甚至算不算真正意义上的教学改革，我们都难以判断，急需‘教指委的专家审核和学术把关。而且，类似的情形越来越成为我们工作中的常态，包括人才培养定位、专业认证方案、教学审核评估等等，都离不开专家咨询和知识支持，否则我们的工作就没有方向，甚至无法持续”。在H大学的改革实践中，行政轨道与学术轨道的转换也有程序性的设计，其目标是既保证大学集中管理，又发挥专业治理优势。对此，H大学的多位院长和职能部门负责人有基本一致的看法：“学术分委员会就有关学术事项的审议结论即是学院行政决策的依据，只是在流程上还要经过党政联席会的程序。这类似于完成一部‘法律，将教授们的学术意见‘转变成全院师生的行动规则和执行蓝图。在学校层面也类似，重大学术事项未通过校学术委员会审议的，也不能列入校长办公会议题。从这一角度，行政决策是程序性和名义性的，而学术治理才是实质性的。”综合以上，大学“双轨治理”是将组织集中决策和各学院（学科）的学术目标、发展环境以及专用性知识有机结合起来，在学术与行政、大学和学科之间形成两条既相对独立又协调统一的治理轨道和运行机制，从而增进大学组织弹性、实现大学治理目标。访谈中，H大学副校长W教授告诉笔者，“从大学治理绩效来看，我们需要更多地借力学术机构，激发专业人员的知识和智慧，改进决策结构和治理方式，同心协力把各项事业做好，有效提升综合办学实力。唯有如此，才能获得上级政府和社会的认可，才能维护学校管理团队的职业荣誉”。
四、研究结论与讨论
我们知道，任何组织都是维持生存和适应环境的产物[35]。中国大学治理也并非孤立的组织现象，它既受制于国家政治经济传统及其行政逻辑（行政之轨），也受制于大学专业化特征和学术自治观念（学术之轨）。虽然“行政之轨”与“学术之轨”并存于高校运行实际，但它们拥有不同的合法性基础和支配逻辑。前者作为国家治理手段的延续，拥有大学决策与组织设计的正式权威，秉持“自上而下”的行政逻辑;后者源于大学的学术性本质，凭借“专用性知识”拥有学术决策的实际优势，恪守“自下而上”的专业化逻辑。换言之，“行政之轨”和“学术之轨”共同决定了我国大学组织调整及其管理变革的方向与途径，构成实现大学目标与功能所需的决策结构和行动策略。因此，在我国大学治理改革中，任何忽视或试图弱化其中“一轨”的变革都必然引起高校内部组织冲突与权力运行紧张——“高校学术委员会被边缘化”即是未能充分顾全这一机制的现实反映。
综合以上，我国大学治理具备统合“中国之治”与“西方模板”的组织条件和制度合理性。本文基于费孝通对中国传统社会的“双轨政治”分析，并借用组织分析理论常用的几对概念关系及其治理内涵，构建了中国大学“双轨治理”的组织结构与运行机制。其一，建立“委托-代理”关系联接。大学作为多学科的存在，其系科分化和知识专用性的组织特征，决定了“行政之轨”必然将有关学术事项的决策权委托给“学术之轨”，从而降低行政集中决策的信息成本和管理风险，构成大学“双轨治理”的组织基础。其二，“可置信承诺”给予“专用性决策”以稳定和可预期的信任空间与学术权利表达渠道。它放大了行政激励效果，增强了学术组织凝聚力和主体性，形成大学“双轨治理”的互动机制。其三，“化名为实”。即在不影响行政轨道的“正式权威”前提下，根据专业化管理的边界原则，将学术决策的“实际权威”转移给学术一端，从而实现大学集中管理和学术专业决策的动态平衡，组成大学“双轨治理”的调节体系。
本研究针对H大学学术委员会运行的跟踪调查和个案检验，证实了本文提出的理论预设与分析框架。其一，H大学学术治理轨道存在“淤塞”和“阻断”状态。虽然，H大学是较早推进学术委员会制度化建设的高校之一，但该校并未充分重视学术治理的专业化作用，其学术委员会运行同样存在“被边缘化”的风险。其二，H大学行政精英和学术领袖们的普遍反思是“只有疏通学术自治轨道、放大行政激励效果，才能发挥专业决策优势”，并朝着“提升学术治理水平、增进大学发展竞争力”的方向努力。其三，由于同在中国制度环境与行动逻辑支配下，大学双轨治理机制可推广至其他本科高校，其理论核心在于通过“双轨制”的组织构造和制度建设，形成既能传承学术自治逻辑，又能释放行政激励功能的“双轨治理”结构与机制，实现大学行政管理和学术专业决策的相对分离与协调统一，从而提升我国高校的组织稳定性和决策有效性。
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Academic Logic and Administrative Incentives： The Dual-track Governance Mechanism of Chinese Universities
WANG Wu-jun WANG Hong-cai
Abstract： The research on Chinese university governance is often carried out in the transplantation of Western university system and academic discourse system， which is lack of investigation in Chinas political and economic background and governance environment. Chinese university governance is not an isolated organizational phenomenon that is subject not only to the logic of Western academic autonomy （academic track）， but also to our countrys political and administrative tradition （administrative track）. However， the dual tracks are originated from different conceptual basis and dominant logic， and there must be problems such as organizational conflict and operational tension. Fei Xiaotongs dual track politics analysis paradigm summarizes the institutional tradition and governance experience of Chinese society， but it has the characteristics of informal governance. The perspective of organizational analysis is good at explaining the organizational phenomena， structural characteristics and action significances of universities and its analytical concept is in line with the legal and formal requirements of modern university system， so as to combine the two to form the two track governance analytical framework of Chinese universities. The case study of a university confirmed that the dual track governance mechanism of university can not only strengthen the academic autonomy space， but also release the administrative incentive function， so as to realize the relative separation and coordination of university administration and academic professional decision-making.
Key words： dual track governance; academic autonomy; administrative incentives; academic committee; organizational analysis
（责任编辑 黄建新）
收稿日期：2021-10-20
基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国特色的大学内部治理结构与质量保障机制建设”（18JJD880005）;教育部人文社会科学研究青年基金项目“省域高等教育治理体系、框架原则与实践路径研究”（19YJC880088）。
作者简介：王务均（1980-），男，安徽六安人，管理学博士，安徽工业大学公共管理与法学院副研究员，主要从事高等教育管理研究;马鞍山，243000。王洪才，厦门大学高等教育发展研究中心教授，博士生导师;厦门，361005。
①“东方专制主义”是指由卡尔·魏特夫（Karl Wittfogel）、刘泽华和萧公权等提出的“传统中国处于皇权的绝对专制主义之下”的学术观点及相关影响。他们普遍认为，在传统中国皇权通过官僚体制、士绅和乡里等制度渗透到社会的每一细节和部位，朝廷统治社会生活的各个角落，人们被奴役在绝对专制主义之中，不可能出现现代意义上的“治理”样态。参见：卡尔·魏特夫.东方专制主义：对于极权力量的比较研究[M].徐式谷，等译.北京：中国社会科学出版社，1989：30;刘泽华.中国的王权主义[M].上海：世纪出版集团，2000：2;萧公权.中国乡村：论19世纪的帝国控制[M].北京：中国人民大学出版社，2014：3-7.
①高教领域的“双轨制”研究文献，重点研究了高等教育项目制与科层制的“双轨嵌套”、普通高等教育和成人高等教育的“体制转轨”以及创新人才培养过程中的“双轨联结”等。参见：熊进.科层制与项目制：高等教育治理“双轨制”的形成研究[J].江苏高教，2016（06）：15-20;张有声.从“双轨制”向“單轨制”转变：高等教育的应然选择[J].教育研究，2011（05）：45-47;陈震红.大学创新型人才培养的双轨制校内创业园模式[J].技术与创新管理，2009（05）：551-553.
①H大学是一所省属高水平大学建设高校，拥有60多年办学历史和完整（本硕博）学位授予体系，现下设17个专业学院和40多个一级学科博士、硕士授权点。2014年《高等学校学术委员会规程》印发后，该校即启动《H大学学术委员会章程》起草和首届学术委员会推荐选举工作，2015年9月该校第一届学术委员会及其各专门委员会和院（部）学术分委员会组建完成并运行。2020年10月该校完成第二届学术委员会换届工作。因此，从学术治理的组织化和制度化建设角度，H大学在我国本科高校群体中具备一定的典型性和代表性.
