生态保护前提下黄河流域高质量发展的难点及对策*

肖 安 宝 肖 哲

在过去几千年的历史长河里，黄河流域一直是华夏大地政治、经济、文化的重要中心，是中华文明的摇篮。作为中华民族的母亲河，黄河一直以并不丰沛的水资源支援相关地区经济发展和生态建设，在近20年的时间里，国家先后实施了7次引黄济津、19次引黄入冀、21次引黄济青等跨流域调水工程。然而，一个严峻的事实是，当前黄河流域的经济发展水平已明显落后于长江流域，甚至落后于全国平均水平。党的十八大以来，习近平总书记多次深入实地考察黄河流域9省(区)的治理与发展情况，高度重视黄河流域生态保护和高质量发展。2019年黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，2021年《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》正式发布，这为黄河流域未来发展指明了方向。但在实践层面，流域生态问题、流域治理问题和流域产业问题一直是制约黄河流域高质量发展的突出问题，亟待解决。本文在生态保护和高质量发展两大理念指导下，尝试有针对性地提出应对之策，以期加快构建黄河流域高质量发展的区域增长极。

一、黄河流域生态保护和高质量发展互相作用的基本机理

保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略涉及两个重要理念——生态保护和高质量发展，深刻把握其理论内涵，有助于立足流域整体做好顶层设计，制定基于流域现实条件的可行性强的推进措施。

1.黄河流域生态保护的基本内涵

面对生态退化、环境污染、资源紧缺的严峻形势，习近平总书记以生态文明建设为立论基点，阐明新时代生态文明建设的基本要义，即“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“生态兴衰影响文明兴衰”“山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理”等。质言之，新时代生态文明建设是为缓解人与自然之间的矛盾而采取的符合自然规律的一系列国家重大决策部署以及在全国范围内落实到经济、政治、社会等领域的所有具体实践。黄河流域作为我国重点流域地区，涉及9省(区)，横跨四大地貌单元和三大地形阶梯，辐射全国近1/3的人口，在我国构筑的“两屏三带”生态安全屏障中占据重要位置，是贯穿我国西北地区和东部渤海地区的重要生态廊道，具有重要的水源涵养、气候调节、水体净化和生物栖息等多重生态系统服务功能，其生态健康关乎北方地区乃至全国的生态安全。因此，黄河流域生态保护是国家生态文明建设的重要部分，是国家生态文明建设对黄河流域的根本要求。

作为调节流域内人与自然之间矛盾的根本举措，黄河流域生态保护需要立足流域整体，以科学发展观中的和谐、平等、可持续的生态理性为指导，针对流域内不同区域特点展开不同类型和层次的生态保护和建设活动，以达到流域内人、生态、社会和谐共生的目标。具体而言，黄河流域生态保护至少应包含以下四个方面的基本内容。一是秉持生态优先、绿色发展的理念，转变发展方式，以自然修复和可持续发展改变黄河流域生态脆弱的现状。二是秉持节水优先、量水而行的理念，合理统筹水资源，优化水生态，保护好维持黄河生态系统稳定的“血液系统”。三是立足流域整体，统筹谋划黄河流域生态保护和治理工作，通过协同联动守好黄河生态环境生命线。四是分区分类治理，依据黄河流域不同地区的生态建设重点，有针对性地提出具体保护和治理措施，提高流域生态保护的有效性。

2.黄河流域高质量发展的基本内涵

相比于国家整体的高质量发展或其他地区的高质量发展，黄河流域高质量发展有其明显的资源、生态、区位特殊性。因此，推动黄河流域高质量发展应依据黄河流域的比较优势和发展阶段，将国家层面的高质量发展理念贯彻落实到黄河流域，从流域的具体层面阐明高质量发展的内涵要义，使黄河流域高质量发展思路契合黄河流经省份的使命定位和生态条件。具体而言，黄河流域高质量发展至少应包含以下三个方面的主要内容。一是以“数字化”为发展方向推进黄河流域经济发展模式转型升级，积极培育新兴产业，促使流域产业结构和区域结构向更高层次迈进。二是在充分发挥各省份比较优势的基础上重视宏观资源配置的均衡性，提升流域整体发展水平。三是提升公共产品和服务的供给效能，以生态文明建设和乡村振兴为着力点，切实满足人民群众更高层次、更高质量的生活需要。也就是说，黄河流域高质量发展不仅要满足新时代社会发展、产业升级、生态良好等现实需要，更要在生态环境脆弱、发展相对落后、产业结构亟待优化等现实条件下实现绿色、持续、高效的经济社会发展。概言之，黄河流域高质量发展特指以生态优先为发展理念，提升要素投入质量、优化经济结构、产业创新转型，在人与自然和谐发展基础上寻求创新、协调、绿色、开放、共享的发展，致力于满足人民群众对优质物质产品、精神产品和生态产品的需要的发展模式和结构体系。

3.黄河流域生态保护与高质量发展的作用机理

图1 黄河流域生态保护与高质量发展作用机理图

(1)黄河流域生态保护是保障流域高质量发展的基本前提条件。健康的生态环境为高质量发展提供后备支持，对其具有保障和供给作用。就保障作用而言，优质的生态环境是人们生产生活不可或缺的重要资源。一方面，生态资源是地区发展的重要资本，有效的生态保护有利于实现生态资源的有序利用，为高质量发展提供充足的自然生产要素支撑。另一方面，生态环境是人类生存最为基础的条件，健康的生态系统能为人们提供一个适宜生存和发展的生活环境。大力推进黄河流域生态保护，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，是持续提升人民群众获得感和幸福感的必要举措。就供给作用而言，高水平的生态环境助推高质量发展。高水平的生态环境蕴含丰富的生态资源，通过“价值化”过程可以将其转变为生态产品，并以生态运营、绿色生产等方式实现生态产品向生态资产的转化，进而实现财富增值，促进高质量发展。同时，以高水平生态环境保护和修复倒逼黄河流域高质量发展，有利于促进生产方式由“先污染后治理”向“保护中生产”转变，推动经济结构绿色转型，加快形成绿色生产方式和生活方式，助推高质量发展。

(2)黄河流域高质量发展为流域生态保护和治理提供必不可少的经济基础和科技支撑，是建立健全黄河流域生态保护长效机制不可或缺的动力源泉。一方面，生态保护和治理需要充足的资金和技术支持，高质量发展是推动绿色发展的重要经济支持。另一方面，高质量发展意味着生产技术的进步和产业结构的优化，要求从生产源头减少资源损耗和生态污染。

二、黄河流域高质量发展面临的主要难题

1.黄河流域高质量发展在流域治理方面存在明显短板

2.黄河流域高质量发展面临的生态制约

3.黄河流域高质量发展面临的产业短板

三、做好生态保护前提下推进黄河流域高质量发展的基本路径

1.重视顶层设计：从黄河流域整体出发加强顶层设计

进入新发展阶段，黄河流域生态保护和高质量发展要跳出传统的行政区分割而治的治理思维，突破传统工业化发展模式，以抓好生态保护为基本前提，立足流域整体加强顶层设计，促进整体性发展和关键性突破之间的有机互补。自2019年“黄河流域生态保护和高质量发展国家战略”被正式提出以来，国家不断完善黄河流域治理的顶层设计。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)既是当前和今后一个时期内指导黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件，也是黄河流域各省(区)、各部门、各主体制定和实施相关规划政策的重要依据。以此为基础，黄河流域各省(区)、各部门、各主体需进一步明确黄河流域近期、中期、远期高质量发展的主攻方向，进一步细化落实有关黄河流域生态保护和高质量发展的系列性文件，通过科学设计推动《规划纲要》落地实施。

2.打造生态黄河：构建以“三区七群”为框架的生态治理格局

(1)青藏高原区域作为黄河源头，是黄河流域生态环境最为敏感脆弱的地带，其定位主要以水源涵养和保持生物多样性为主。该区域需以“全面保护、重点治理、局部开发、服从自然”的整体发展定位为指导形成长效生态保护和治理机制。一要加强对该区域的生态保护和治理监管，限制过度放牧、无序开发、毁林开荒等破坏性生产活动，通过政策支撑推进生态保护和修复建设工程，提升水源涵养能力。二要根据《全国主体功能区规划》的要求，严守黄河上游重点生态功能区的生态保护红线，原则上禁止生产建设性活动。在国家生态保护红线制度指导下，青藏高原区域可依据主导功能划定重点保护区、生态功能区等不同区域，实施分区管理和考核，以增强生态保护红线制度的可操作性。在生态红线区域，可通过产业扶植、教育扶贫、创业支持等政策引导周边牧区居民生态移民，避免人为活动损毁生态系统。三要尽快填补目前黄河流域水源涵养治理的法律空缺，制定适用于黄河流域地区的法律法规，通过法律赋能增强黄委会的治理权威，提升黄委会“专事专办”的治理效能。

(2)位于黄河中游的黄土高原区域是生态脆弱地带，其生态治理定位主要以综合治理水土流失为主。该区域需以太原城市群、关中城市群、呼包鄂榆城市群和银川平原城市群为重要载体，形成“科学保土、精准治水”的生态保护可持续发展格局。基于新时代水土保持工作的战略目标，该区域需积极转变治理思维和治理模式，即从单一的水土流失治理转向水土保持和经济社会发展协同，从大规模治理转向高风险区域精准治理，从工程学意义上的综合治理转向生态学意义上的全域生态景观格局建设。将黄土高原区域打造成黄河“过滤带”而非“造沙带”，进一步减少水土流失对当地及下游的危害。要积极探索建立具有黄河特点的区际生态补偿机制，依据“谁受益谁补偿”原则，受益地区对因保护生态而作出经济牺牲的地区提供经济补偿。在《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》的指导下，各地政府明确补偿方式、补偿标准，完善重点生态功能区转移支付制度和补偿措施。对于受益地区，可以通过产业扶持、人才培养、技术援助等方式，探索建立市场化、多元化补偿机制；对于被补偿地区，可以依托经济补偿和自身自然资源，建设一系列“生态+”的新业态和新模式，在生态生产的基础上挖掘生态旅游新路子，优化冷链物流体系，强化生态友好型品牌的建设，打造和完善围绕生态产品高质量发展的经济产业链。

(3)位于黄河下游的华北平原区域是经济发展和生态保护矛盾突出的地带，其生态治理定位主要应以解决水资源短缺污染和沉沙滞洪问题为主。该区域需以山东半岛城市群和中原城市群为重要载体，形成“防洪保安、节水减污、生态富民”的生态保护和高质量发展格局。华北平原区域是人口集聚和经济发展的重点区域，汇集大量工农业产区和居民生活区，其生态治理和保护应按照《黄河流域防洪规划》和《黄河流域综合规划(2012—2030年)》中的有关要求，从生产和生活两方面入手。在生产方面，制定完备、科学的产业准入与退出政策体系，鼓励和扶持科技型产业发展以及引黄灌区的现代化改造，出台优惠政策，加强取水用水监督管理机制。通过完善相关法律法规，进一步加强对生产过程中可能出现的过度开采地下水、乱排放污水、使用含磷农肥等破坏生态行为的监管与执法力度。目前国家已出台《中华人民共和国水污染防治法》等相关法律对生产方面的水污染进行管控，下一步可根据黄河流域水环境质量改善的现实要求，完善黄河流域水污染防治法律法规体系。在生活方面，以“人水分离、滩内移民”为主，推动桃花峪等重点水利区域的水利工程建设，优化水库生态调度，开展滞洪区综合治理，探索多元化滩区移民补偿方式，推进下游生态廊道建设，缓解人口密集和生态防护之间的矛盾。

3.打造“绿色引擎”：实施“取消、升级、发展”三步走战略

工业转型升级与低碳发展是一个复杂的系统工程，不仅是能源和排放的问题，更涉及工业部门增长动能转换、生产方式革新、用能形态升级、竞争力重塑等重大议题。针对目前黄河流域经济产业仍以资源粗放型生产为主的发展现状，亟须以创新驱动带动黄河流域产业转型升级，建设现代化产业集群，推动实施“取消、升级、发展”的三步走战略，即取消高能耗、高污染且无法通过技术创新实现效能提升的产业，升级虽以能源消耗为主但具有发展潜力和一定规模的产业，积极推动绿色产业和低能耗产业良性发展。

(1)取消生态破坏型产业。对于只有完全依靠生态资源消耗才能生存的生态破坏型产业，可通过产业置换逐步将其“消化”。应严格依据《黄河流域绿色发展指标体系》《黄河流域生态文明建设考核目标体系》等相关政策文件，在流域内实施一切从严的环境准入和产业负面清单管理制度，明确淘汰、禁止、限制的产业清单，从严、从实管控生态破坏性产业。

(2)升级传统制造产业。升级是打造黄河流域高质量发展“绿色引擎”工作的重中之重。一要加大传统产业的创新力度，促进5G、区块链等新兴技术的研究投入以及高端科技人才的引进和培养，并通过产、学、研相结合的方式加快创新科技应用到产业建设中的速度，通过信息化改造推动黄河产业转型升级，提升能源利用率。二要积极培育产业聚集群，以产业园区为载体打造一个科技引领、效率提升、污染减少的产业技术创新圈。单纯依靠个别企业的技术创新力推动黄河流域产业升级所耗费的时间成本及转型升级难度都非常大，而将相关产业聚集在一个区域，有利于营造良好的科技创新环境，降低资源能耗，大大提升运行效率。三要从宏观层面加强对产业聚集群的科学规划和指导，加强对要素驱动产业的政策扶持力度，为技术创新主导企业提供相应税收优惠，鼓励企业的创新生产活动，为广大技术创新创业者和就业者提供广阔的发展平台，从政策上推动黄河流域产业转型升级。

(3)发展战略性新兴产业。依据国家十四五规划，战略性新兴产业是国家高质量发展的主战场和战略方向。在此基础上，黄河流域各省(区)可通过推进物联网、大数据、人工智能等新兴技术与实体经济相结合，依托国家技术创新中心、大数据中心等平台，突出项目支撑，推进黄河流域科研技术平台和创新基础设施建设，最大限度地将黄河流域的自然资源、文化资源、生物资源等转化为产业价值的增值项，提升黄河流域产业的竞争力和自主创新能力。

4.以黄河为纽带建立一体化网格轴状带发展体系