社区“微自治”的两种逻辑及其优化路径*——基于苏州市S街道的案例分析

叶 继 红 陆 梦 怡

一、问题提出与案例介绍

当前随着社会治理重心逐步向基层下移，社会治理手段趋向精细化，一种新的自治方式——社区“微自治”应运而生。社区“微自治”是在更细微的层面上推进社区自治，是社区自治的延伸与发展。“微自治”本质上希望通过这种细化治理单元的方式激发居民小团体的内部意识与参与积极性，进一步凸显微单元在社区自治中的作用。

从世界范围来看，20世纪70到80年代以来，由于遭遇石油危机引起的滞涨、福利国家的效率下降，西方社会的社区逐渐分化和衰落。为了在不增加政府福利负担的前提下保障社会公共服务供给、实现社区融合或社会融合，市场机制和社会力量被广泛引入公共领域，公民和社区在社会治理中的重要性逐渐凸显。在此背景下，社区被认为是一种可以被动员的用以解决政治、社会、生态、经济诸问题的资源，不少国家开始将有关社区的内容作为政策主题，政府与公民社会的组织机构协力推进社区的复兴与发展。在此基础上，逐渐形成了以社区为基础的治理范式、“以社区为介质的政府”范式以及“通过社区进行治理”的范式，使得社区成为治理过程本身的内在要素。在理念上，上述范式主张社区赋权与民主化治理，强调地方社区能够更有效地应对当地各种问题，并认为当地居民更熟悉地方环境，有治理的优先权，能够被招募来实施相应的措施。具体到社区“微自治”，虽然国外没有与之相对应的概念，但是也出现了建立在细分人群基础上的“微社区”参与倾向。英国学者韦拉尼(Virani)在相关研究中指出，一个整体的社区内部形成了由社会组织、小型企业、慈善机构、宗教团体、少数民族群体、居民群体、同辈群体、利益群体等构成的诸多“微社区”，每个“微社区”的参与构成了整体的社区参与。在韦拉尼的研究中，社区“微自治”主要是指“微社区(人群)”参与，即社区中的每一个群体单元都主动参与社区治理。尽管在不同语境下社区“微自治”的实践形式具有差异性，但满足居民个性化需求、促进居民广泛参与是其根本目标。

就国内而言，当前我国社区自治总体上表现为基于行政逻辑的自上而下的“建构型自治”和“行政性自治”，而基于自治逻辑的自下而上的“内生型自治”和“自在型自治”并不明显。二者是两种截然不同的社区“微自治”动力机制与行动策略。要从根本上优化社区“微自治”的运行环境，就需要进一步拓展和深化对上述两种逻辑的认识，即把握两种不同逻辑之间的内在关系，分析两种不同逻辑背后的治理理念，探究不同治理理念下调适国家与社会之间关系的策略。首先，从发展的阶段来看，可以认为“建构型自治”是走向“内生型自治”的一个必经阶段。在“微自治”实践中，即便在同一地区，社区“微自治”的方式也会因具体情境(如居民的自组织程度)不同而表现出差异性。因而，社区“微自治”的运作逻辑不可能是一成不变的。其次，两种不同的治理逻辑背后反映着不同的治理理念。行政逻辑遵循的是国家“创制”社会的思想，它以追求立竿见影的短期效应为目标；而自治逻辑遵循的是国家“培育”社会的思想，旨在通过长线经营实现社区的长远发展。显然，理念不同，治理的结果也不同。只有深入到治理逻辑背后的治理理念，才能更好地认识“微自治”的过程、成效及其局限。再次，两种不同的治理理念反映国家与社会关系在不同情境下的动态变化。国家对于“创制”社会抑或“培育”社会的选择主要是基于社会的变化性和发展性，而国家与社会之间的关系也因嵌入了居民组织化程度这一中介变量而更趋动态化、情境化、具体化。因此，需要在这种动态变化中来审视社区“微自治”。

本文以苏州市高新区S街道开展的社区“微自治”为例进行分析。近年来，随着城镇化快速推进，S街道面临征地拆迁、老新村改造、外来人口融合等问题，辖区内人口异质性较强，居民需求日益多元化。为强化社区治理，S街道推行社区“微自治”项目，并成立专门的管理与服务机构——社会组织服务中心，建立社区自治金以及引入RY社会工作发展中心，以促进自上而下的资源输入和项目落地。其中，社会组织服务中心是在区民政局和S街道办的支持下成立的枢纽型社会组织，负责对辖区内12个社区进行走访调研，征集居民需求，编写“微自治”项目需求调研报告。2020年，共征集12个社区16个项目需求，社会组织服务中心据此进行项目匹配与资源输送。项目内容涉及社区文化、社区治理、社区融合、社区服务、社区增能等方面。社区“微自治”的自治金来自街道办的财政拨款，街道办根据每年项目实施情况统一进行财政投入。2020年，累计投入资金近500万元。为弥补自治金的不足，S街道成立了社区发展基金会，抽取一部分资金用于社区“微自治”。RY社会工作发展中心是一家专业的4A级社会服务机构，具体负责社区社会组织的帮扶、评估和监管等工作。在S街道办的统一领导下，社会组织服务中心负责社区“微自治”项目的总体策划，RY社会工作发展中心负责项目的具体执行，自治金与基金会为项目资金支出提供基本保障，由此形成规范化、专业化、一体化的服务体系。本文选取S街道的H社区与X社区进行比较研究，这两个社区在发展历程、禀赋条件、治理方式等方面存在较大差异，能客观反映社区“微自治”的整体状况与内部差异性，而对其差异性以及形成机理的分析有助于丰富社区“微自治”研究。

二、社区“微自治”运行的两种逻辑与效果

社区“微自治”不同运行逻辑的分析涉及比较研究，与建构一般化理论要求的“以大量个案为对象”的统计方法不同，比较方法通常“将研究焦点放在少数个案”的分析上，以揭示个案背后的“因果规律”。H社区与X社区基于不同的逻辑展开社区“微自治”，其治理效果亦有所不同(见图1)。

图1 社区“微自治”系统的运行逻辑

1.社区居委会主导下的行政逻辑

行政作为“行动层面的政治，即公共事务治理行动层面的政治”，强调公权力部门在治理行动中对各种资源尤其是体制内资源的调配与整合，这通常是一个“交织着不同成员行动”“跨域和联结了多个层次的过程”。这一行政手段在应对具有复杂结构的社区的“微自治”方面尤为必要。H社区包括拆迁安置小区、商品房小区和城中村，情况复杂。鉴于H社区内部结构与人员构成的复杂性以及治理任务的艰巨性，H社区居委会以社区“微自治”为契机，以项目为抓手，建构由组织外部网络(包括政府网络、市场网络等)和组织内部网络(包括人际网络等)构成的网状治理体系。组织外部网络中，H社区将社会组织、公安、城管、物业等主体纳入管理主体的范围，连同居委会形成了多元主体网络。组织内部网络中，H社区建立了以“院长”“小组长”“楼道长”为自治主体的三级居民自治组织。社区居委会是外部网络与内部网络链接的关键点。在治理逻辑上，H社区居委会通过强有力的行政化力量，整合体制内、体制外两种资源，建构组织内、组织外两种网络，通过上下互动、内外联动实现精准发力，有效应对社区环境、治安等问题，在社区众多事项中扮演“引领者”角色，主要体现了社区“微自治”运行中自上而下的行政逻辑。该行政逻辑的背后蕴含着国家主导下的“社会创制”思路，即国家“充当着治理转型的推动者，把控着改革方向，通过制度设计、资源配置等方式，使社会运行在国家设定的框架内”。国家创制社会的主要抓手就是社区居委会。一直以来，社区居委会被认为是政府行政的末梢，被定位为具有国家行政机关运作程式的基层“准政府组织”。这在H社区表现得比较明显。

2.社会组织主导下的自治逻辑

3.不同治理逻辑下社区“微自治”的效果

三、社区“微自治”过程中的异化效应

社区“微自治”在取得预期成效的同时，也产生了一些非预期的后果与异化效应。这既与行政逻辑背后国家创制社会的惯性思维有关，也与国家培育社会中重“点”轻“面”的倾向有关，还与治理行动中的集体性行动困境有关。

1.精细化导致社区居委会结构“复杂化”

“微自治”的一个重要特征是治理精细化，即细化工作任务与责任到人。在相对简单的治理环境中，精细化分工可以提高效率，但分工过细意味着一项简单的工作也要被拆分为一系列繁琐的程序，从而导致治理结构复杂化。就H社区而言，精细化最直接的表现就是居委会在推进社区“微自治”过程中成立的各种专门机构，如城中村整治领导小组、网格化治理小组、居民理事会、群众文体活动专项小组等。这些小组中还设立专门对接街道行政条线的专员，用以处理上级交办的行政事务，从而造成社区居委会角色扩容，责任过载。在“微自治”项目中，社区居委会既是法律规定的自治组织，也是基层政府的行政末梢、社会组织的主要运行者等。当众多的职能集于一身，又无合适的机构(如社会组织)来分解与转移部分职能，居委会的结构就会日趋复杂化。这使得社区居委会本身的功能日益模糊和弱化，导致组织目标和法定自治目标出现背向；同时，复杂的组织结构也使居委会的组织灵活性和自主性大为下降，难以有效应对复杂多变的环境和多元化的居民需求，导致社会治理应急化、被动化、碎片化。

2.指标驱使导致社会组织“形式化”

街道推进社区“微自治”的主要目的是通过培育社会组织来带动居民自治，社会组织被寄予了发挥重要作用的美好期望。基于此，H社区组建了7家社区社会组织。但是，社区社会组织自成立起就面临组织人员缺乏、组织内容空洞等问题。从社会组织成员构成来看，居委会工作人员构成了社区社会组织的主体部分。社会组织公益事务主要甚至全部由社区居委会负责，居委会13个工作人员在这7家社区社会组织成员名单中多次重复出现。这是因为在人员既定条件下，这种身兼数职可以形成社会组织的数量优势。对此，居委会主任解释说，社区工作人员重复性“亲自上阵”主要是为了完成上级的考核指标。但是，当越来越多的工作人员加入各类社会组织时，其组织性质就发生了变化，就会成为行政化的社会组织，进而使组织运作偏离社会属性。而且，在社会组织活动内容上同样存在同质化问题，即两个或多个社会组织举办同一场活动。其直接原因是社会组织人手不够，而实质上还是因为要凑台账，完成上级部门的指标任务。

3.社区精英主导导致治理“寡头化”

4.多元利益掣肘导致力量“离散化”

必要的外部资源输入是确保社区“微自治”顺利开展的重要前提和支撑。从资源供给的主体来看，政府、市场与社会组织都可以参与提供。然而，如果在同一社区场域内缺乏有效的组织和协调机制，多个主体之间就易发生利益掣肘，造成资源浪费与无序配置。多元主体利益掣肘从组织之间看是相关职能主体在资源供给的过程中均从自身利益出发而产生的，从组织内部看是因自治单元结构弱小，不具备对资源的统筹管理能力加之社区内同质性群体之间产生相同需求而引发的公共资源间接“排他性”。但即便在基本利益一致的情况下，多元主体也会因“微单元”之间需求差异而无法形成利益联盟和集体性行动。以H社区的城中村治理为例，生活在H社区城中村内的居民曾联名向居委会申请修建一个公共厕所，却因为谁都不愿意厕所建在自家房子附近而导致项目不了了之，卫生问题仍然得不到解决。当居民们都认识到存在的卫生问题时，居民“共存”意识形成，利益诉求得以集中；一旦更为细碎的利益矛盾显现时，居民个体“存在”意识就凸显，而“微单元”内有限的空间与资源难以容纳和协调众多差异性利益，导致集体性行动的困境。

四、社区“微自治”的优化路径

社区“微自治”作为居民自治有效实现形式的新探索，对于增强社区自治功能、健全自治机制具有促进作用。而针对社区“微自治”中的异化效益，则需要从体制、机制层面持续优化社区“微自治”的运行环境，以推进居民自治的良性发展。

1.社区居委会应回归自治组织本位

社区“微自治”在一定程度上加重了居委会的负担，使其结构膨胀，功能超载。如果说这是自治程度低的情况下采取的权宜之计，那么从长远发展来看，必须要对居委会的角色与功能进行界定。一是界定居委会在社区“微自治”不同阶段的功能。在社区“微自治”初期，居委会应发挥主导和引领作用，负责项目在社区的具体落地和实施；在中后期，尤其是在社区居民组织化程度提高之后，居委会就应“隐退”，而让社会组织和居民“登台”发挥主导作用。二是厘清社区居委会的职责边界。居委会在社区“微自治”的中后期应及时回归自治职能，做好社区居民与社会组织的服务工作，成为居民与街道之间沟通的桥梁和纽带。三是理顺街道与居委会的关系。街道与居委会之间不是行政上下级关系，而应是合作治理的“伙伴关系”，要减少街道对社区微观事务的直接管理，为社区自治提供应有的发展空间。

2.克服社会组织培育中的形式主义

通过社区“微自治”项目的实施培育一批社会组织，是街道推行社区“微自治”的一个初衷。但社会组织的培育有其内在规律，地方政府不能越俎代庖。首先，地方政府要摒弃社会组织培育中急于求成的思想，转变工作思路。要着眼长远、尊重规律、循循善诱，为社会组织发育创造良好的外部条件，包括提供资金、场地等必要的政策支持以及人员培训、技术指导等专业化服务，以促进社会组织健康快速成长。其次，淡化社会组织数量考核指标，突出社会组织服务的实际成效指标，如实际开展活动与服务居民情况、居民参与度与满意度等。再次，要从优化社会组织发展环境的角度，去除不利于社会组织运行的因素，如尽可能地减少对社会组织过于繁琐机械的工作台账考核要求，为其减负增能，营造良好的发展环境。

3.精英挖掘与群众动员同步推进

4.推动治理主体利益共容与协同

当前随着共建共治共享治理理念深入人心，群体间的利益共容成为一种必然的选择与追求。共容利益产生于正和博弈，而排他利益则是零和博弈。在社区“微自治”中，共容利益是政府、企业、社区、社会组织、公众之间的合作的基础和目标。为此，一是要秉持“共在”先于“存在”的理念。不“共在”便无个体的“存在”，各方只有在彼此认同和尊重他人利益的前提下，才能够谋取个人利益，也才能和谐共生。基于此，社区部门要通过各种渠道广泛宣传这一理念，促进各治理主体尤其是广大居民形成利益共识。二是要引入多元主体对话沟通机制，以协调社区“微自治”过程中的各方利益。可以建立以居委会或社区精英为主导的多元主体对话沟通机制，通过积极、充分的协商沟通，寻求各方利益的“最大公约数”，最大程度地实现各治理主体之间的利益互惠与共享。

五、结论