集聚地下空间开发利用动能推动构建城市立体发展新格局

夏先义

城市发展进入由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重的新阶段，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动城乡建设绿色发展的意见》，提出以内涵集约、绿色低碳发展为路径，拓展地下空间这一战略性空间资源。四川省委省政府要求全面服务国家碳达峰碳中和战略、推动经济社会发展全面绿色转型。成都市委市政府持续优化空间产业交通能源结构，着力构建科学发展的功能格局，针对成都平原城市发展特点，引领成都市地下空间开发利用乘势而上，抢占先发优势，成都成为唯一入选中国城市地下空间发展综合实力前10的西部城市。在新的起点上，成都市住建局重新理解和定义地下空间资源，统筹推进城市地下空间开发利用改革创新，秉持集成开发理念，树立以轨道交通引领城市发展、以TOD开发重塑城市形态的工作目标，实现地上地下空间一体化建设与整体开发，各类功能复合利用，在拓展建设发展空间、构建集约高效城市方面作了有益探索。

先进城市主要经验

资源利用上敢于创新探索。引入“容积管理”。深圳市将地下空间中的规定建筑面积纳入“容积”统一管理，明确地块容积=地上规定建筑面积+地下规定建筑面积，地块容积率=地块容积÷地块面积。实行地价鼓励。深圳市地价测算规则明确，交通设施和综合管廊的修正系数为0.1，其他地下空间修正系数是地上建设用地的0.3，通过“基础修正系数”调节体现对实体经济和民生领域的政策倾斜和支持。增加激励机制。深圳市对在规划基础上增加城市基础设施、公共空间的情形实施容积率转移或者奖励、财政补贴、税收减免等奖励措施。鼓励整体开发。深圳市对地下空间的整体设计和开发利用进行原则性的规定，探索通过效仿土地一级开发模式，对相邻未利用地或成片集中开发区域的地下空间进行预开发，后期再结合地上进行供应。

规划传导上精准落实管控要求。实现体系传导。杭州市按照宏观定方向、中观定指标、微观塑形态的思路，建立了国土空间总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划四级自上而下的传导流程。落实法定传导。杭州市在控规层面通过规划图则+地下空间开发控制指引一览表、地下空间综合利用指引条文、地下空间综合利用建设指引表进行技术管控，对于部分重点建设区通过城市设计明确地下空间管控导则并纳入控规。制定建设规划。杭州市在统筹“十四五”规划、地下空间近期建設规划、市域重点基础设施等内容的基础上，建立近期建设项目库，印发年度建设计划，录入信息化平台进行统一管理，并建立了审议机制、例会机制、督查机制、考核机制进行全过程督促指导、跟踪落实。注重方案把关。杭州市在重点区域、重点项目的前期方案论证中督促落实地下空间规划控制指标，借助资深专家组为重点区域地下空间开发方案联合论证提供智力支撑。设置异议处理流程。深圳市规定对于在已出让空间权属外建设的地下工程，若利害关系人有异议但经论证符合安全和环保要求的，可依法准予行政许可。

项目建设成效亮点纷呈。注重集中开发设计。深圳前海综合交通枢纽、杭州西站等项目采用以枢纽站为中心的集聚型开发模式，整合地铁、巴士、城轨等多种交通功能为一体，将地上地下公共设施和交通系统进行统筹规划、立体建设，构建了功能完善、联网成片的地下空间系统，实现交通枢纽与城市公共生活的高度融合。注重互联互通。杭州钱江新城二期“连堡丰城”项目通过“一轴三廊四区”的地下空间布局结构，将地铁9号线四个站点全部打通，形成近40万平方米体量的地下城。营造高品质多元场景。广州市最复杂的“地下城”——万博商务区以3.56公里的地下环路将粤海·天河城等八大项目从地下连为一体，划分了六大特色分区，引入了水族馆、溜冰场等消费业态，全力打造一个集交通、停车、商业、市政于一体的“全天候购物公园”。充分挖掘公共空间。杭州市充分利用公共绿地、学校操场等区域，推动停车产业化，支持社会力量建停车场，鼓励立体塔库、地下井筒式停车库项目建设，缓解周边区域停车难问题。

成都市地下空间开发利用现状

资源利用“精打细算”，明确管控要求。把地下空间作为城市发展重要的资源载体，明确地下空间资源发展底线，以生态安全评估为前提，合理有序利用地下空间资源。出台《成都市城市地下空间开发利用管理办法》，规范城市空间开发秩序，并配套制定了相关的用地出让、财政奖补、轨道用地预控等政策。牵头起草《成都市地下空间开发利用管理条例》，涵盖了地下空间规划、用地、建设和使用管理等开发建设全链条，深化改革创新，发挥示范引领作用。

规划传导“精准落地”，激发生机活力。遵循“谁拥有、谁使用、谁管理”的原则，细化地下空间建设用地使用权属范围，提倡“投资建设管理”一体化。鼓励地铁、商业、公共配套服务设施等地下空间之间互联互通，在连通通道两侧，可根据需要布置市政设施和配套服务设施;鼓励利用地下空间建设交通场站设施和道路设施，处理好建筑和设施空间关系，形成地上、地下有机协调的综合系统;鼓励建设地下市政场站和地下管廊，充分发挥地下空间优势，减少对地面空间的影响;允许需要经过城市道路、绿化等公共空间进行互联互通的项目，实行分层出让利用。

项目建设“精耕细作”，勇于创新探索。结合成都市地铁运营里程、辐射范围的迅速扩展，因地制宜提出TOD“137”圈层规划模式，遵循“以一个TOD为一个公园社区”理念，致力于让每一个TOD项目形成自己独特的风格。紧跟城市更新发展，统筹考虑地上公共绿地、地下商业动线设计思路，因地制宜地设置下沉广场，使用镜面反射等方式实现将自然风光水绿引入地下空间。以解决城市建设关键问题为导向，以保障公共需求为优先，建立“地面道路—地下环路—地下车库”三级车行系统，实现地下空间区域内外快速交通转换的同时，释放地面道路空间资源。

存在的主要问题和不足

统筹谋划布局不足。地下空间开发利用涉及人防、建设、市政、环保、电力等诸多部门，缺乏统一的长远规划指引。因此，统筹安排和合理布局地下空间建设，是未来地下空间开发利用的基本前提。

复合集约利用不足。成都市对地下空间仍局限于地下交通、人防设施等单线利用、单一功能，而地下空间属于典型的不可再生资源，前期开发成本较高且后期难以重复循环利用。因此，以前瞻性思维提升复合化集约化，是未来地下空间开发利用的重要课题。

立法规范利用滞后。我国尚无针对地下空间开发利用管理的专项法律法规，目前通用的《城市地下空间开发利用管理规定》时间较早，实践指导性不强。因此，推动法制化建设是未来地下空间开发利用的有力保障。

加快推进地下空间开发建设的建议

立法保障，积极推进地下空间开发法制进程。进一步完善地下空间开发利用规划管理、地下空间土地权属、地下空间互联互通等要求，推动《成都市地下空间开发利用管理条例》顺利出台实施。建立市场推动、部门监管、政府引导、社会参与的机制，提升规划建设、运营管理的有序性和整体性效果，将成都市地下空间开发利用管理纳入法制化轨道。

科学规划，加快构建地下空间开发规划体系。创新以成都市地下空间开发利用专项规划为统领，城市重点建设区域地下空间开发利用修建性详细规划和一般建设区域地下空间建设管理技术规定为实施依据的规划体系，对交通、市政、商业、防灾等各类地下空间进行具体引导，在规划“面子”的同时，同步规划“里子”，实现城市立体空间规划“表里光鲜”。

突出优势，多元化轨道交通地下空间城市形态。坚持“无规划不设计，无设计不开发”的理念，进一步探索和开拓TOD综合开发的实践模式，从单一的站点周边商业开发转变为多元混合的功能开发，加快形成政府主导、社会资金积极参与的多元化投资格局，对城市空间形态和经济中心的发展提供新助力。

試点先行，以点带面分步实施地下空间开发。将地下空间开发建设与旧城改造、城市更新、商业开发等有机结合起来，避免同质化、低端化、碎片化建设。选取交子金融城商圈开展地上地下空间整体开发试点，推动商业、办公、居住、生态空间与交通站点的合理布局和综合利用开发。创建以SKP-环球中心东广场地下空间改造项目为代表的标杆示范项目，提升区域整体功能，实现有特色的城市发展与空间有机结合。

智能辅助，切实增强地下空间建设管理智慧。充分发挥政府主导作用，借助BIM、大数据、智能化、云计算、物联网等信息技术集成应用能力，建成一体化的行业监管和服务平台，将城市建设管理从“地面”延伸到“地下”，做到各方主体协同工作，信息数据有效共享，建造模式集约高效，运营管理精细科学。（作者系成都市住房和城乡建设局党组书记）