先锋会客厅：公园城市示范区开启未来样本

辛爱峰 全威帆 陈婷婷

高国力

中国城市和小城镇改革发展中心主任、经济学博士、博士生导师

李晓江

中国城市规划设计研究院原院长，全国工程勘察设计大师，中央京津冀协同发展专家咨询委员会专家，中国城市规划协会副会长

尹稚

清华大学建筑学院教授，博士生导师。清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长

3月16日，《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》（简称《总体方案》）正式发布。《总体方案》是党中央国务院为成都度身定制的重大战略指引，赋予了探索山水人城和谐相融新实践、超大特大城市转型发展新路径的时代使命，为建设践行新发展理念的公园城市示范区明确了任务书和路线图。

在成都建设公园城市示范区有何深意？如何理解将绿水青山就是金山银山理念贯穿城市发展全过程？成都如何进一步优化布局，构建新发展格局……就《总体方案》引发关注的一系列热点问题，本刊特邀多位专家，从不同视角进行全方位解读。

1 关键词

战略考量

习近平总书记在2018年考察调研成都时首次提出建设公园城市，2020年提出支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区，再到此次《总体方案》的发布，为什么是在成都建设公园城市示范区，其中有何深意？

高国力

发挥区域特色和比较优势

首先，从整个区域协调发展战略需求来看，我国有区域差距较大的现实国情，因地制宜发挥每个区域的特色和比较优势，有效控制地区之间的差距，是国家区域协调发展战略的本质要求。成都作为西南地区重要的增长极、重要的国家中心城市，重要的现代化制造业城市、服务业城市、物流商贸中心城市，近几年发展势头非常好，可谓有目共睹。2021年主要经济指标保持了比较好的增长态势，更强化了成都支撑和推动国家区域协调发展战略的重要作用和功能定位。

其次，从国家层面来看，成都建设公园城市示范区，有利于构建西部大开发新格局。西部大开发新格局的构建离不开头部城市的引领、带动。成都在“十三五”期间保持了良好增长态势，“十四五”开局之年克服了疫情的不利影响，非常不容易地保持了主要经济指标的较好增长。这进一步坚定了中央支持成都加快建设践行新发展理念的公园城市示范区的决心，而示范区的建设也必将推动新时期新形势下西部大开发新格局的构建。

再次，从成渝地区双城经济圈建设层面来看，公园城市示范区建设将会促进成渝地区双城经济圈的建设步伐。成都正好利用国家给予的建设践行新发展理念的公园城市示范区这个响亮的平台、抓手，充分发挥国家品牌的辐射、带动和影响力，推动成都以公园城市示范区建设为统揽，引领经济社会全方位高质量发展，进而支撑成渝地区双城经济圈规划的实施。

李晓江

成都建示范区有其必然性

中国工业化、城镇化从“上半场”进入“下半场”，并强调高质量发展、高品质生活、高效能治理。城市是高质量发展的主要载体，中国已经进入了城市时代。党的十八大以来，习近平总书记一直非常关注城市的发展转型。公园城市的内涵很重要的一部分就是城市怎么实现高质量发展、怎么克服“大城市病”。

在成都建设公园城市示范区有其必然性。从自然和地理区位角度看，成都生态本底良好，背靠青藏高原，地处四川盆地，自然资源禀赋得天独厚。从文化的角度来认识，成都有延续的农耕文明、城市文明，我国建筑界、规划界泰斗吴良镛院士曾说，成都是一个有悠久和优秀人居文化传统的地区。成都有独具特色的聚落，比如林盘，由此形成了非常有吸引力的城市。另外，成都近年来调整空间结构和发展模式，在一定程度上是自觉的。

在成都建设公园城市示范区，有着更上一层楼的含义，成为全国的一个示范。面对经济发展的压力、各种各样的“城市病”等，所有城市都很快转型并不切合实际。北京率先转型，上海率先强调人民城市为人民、强调生活质量，成都强调人和自然的和谐共生、强调生态文明，包括雄安新区、北京城市副中心的建设等，都是对城市转型、健康发展的探索尝试或先行示范。

总之，一方面是国家战略在调整城市发展的战略、路径和模式，另一方面成都本身有着很好的基础，还可以做得更好。

尹稚

破解超大特大城市发展难题

深刻理解“公园城市”这个概念，其背后主要有三层涵义。

其一，体现了从工业文明时代到生态文明时代，城市乡村的发展理念、人与社会的发展理念在发生变化;其二，理念不能停留在口号上，要积极探讨山水人城和谐相融的城乡建设新实践;其三，成都是西部超大城市的一种类型，要探索超大特大城市转型发展，实践城市治理现代化的新路径。从这个意义上来讲，成都建设践行新发展理念的公园城市示范区，是生态文明时代破解我国超大特大城市发展难题的试验或者样本。

之所以选择成都，有其特定條件。首先，这个地区的自然资源禀赋、生态本底条件比较好;其次，成都开发历史长，拥有丰厚的历史文化积累和鲜明的包容性的人文历史文化特征;第三，成渝地区是国家一个全新的增长极。随着《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》和《成都都市圈发展规划》的发布，以成渝为代表的内陆地区既是国家的战略大后方，也是一个全新的增长极，有巨大的发展潜力。

我国超大特大城市的发展路径和发展模式的探索，下一步绝大部分问题是要在城市更新当中去体现。成都正处于高速发展的进程中，既有城市更新的需求，也有新城新区建设的需求;既要优化传统老城的职能，又要积极探索新城新区建设中的区域协同范式，有利于很多新的理念的融入，无论从空间角度、区域协同性建设等方面，成都可试验的或者可尝试的路径和机会都很多。

2 关键词

城市安全

《总体方案》提出要坚持以人民为中心，统筹发展和安全，如何理解发展和安全？安全具体是指什么？

高国力

生态经济社会安全和发展

第一是生态安全和发展。建设公园城市示范区，成都首要的是继续巩固保持良好的森林覆盖率、生态涵养等功能，进一步减少生态方面的破坏和损害。同时，还要不以破坏生态环境为代价，不以高排放、高消耗等模式为发展路径。遵循绿色低碳循环发展理念，既包含自然生态方面的巩固、强化和保护，也包括生产生活环境方面的综合防治和持续改善，加强污水、垃圾、工业废弃物等处理，切实构筑有效有力的生态安全底线。

第二是经济安全和发展。这里主要说产业安全，如果产业体系没有持续的竞争力，那肯定不是中央要求和支持成都建设公园城市示范区的本意。构建现代化产业体系并确保其持续健康发展，既要保持制造业、服务业有足够的竞争力，而且随着大数据、云计算等新技术应用产生的技术升级改造，也要体现在成都制造业和服务业的升级、提质、增效的过程中来。示范区建设要紧盯国际国内影响自身产业安全的不确定性风险和因素，超前谋划、储备一些有力的应对举措，稳步推进产业基础高级化和产业链现代化进程，确保产业安全进而支撑经济安全的实现。

第三是社会安全和发展。在此重点强调以疫情为代表的突发事件对超大城市治理带来的挑战，实际上对成都未来公共服务功能提出了更高的要求。公园城市示范区建设迫切要求增加城市韧性、包容性，面对以疫情为代表的突发事件来临，应该有一些分解、分流、分担的途径、模式和方案，这样的公园城市示范区建设就真正体现了以人民为中心的发展思想。

李晓江

安全问题是城市发展的底线

随着社会的经济发展、人口聚集，国家安全、区域安全、城市安全，乃至粮食安全、防灾安全、生态安全等关于安全的提法越来越多。这是全球性趋势，一定程度上说明了全球的问题也越来越多。所以，当下的发展从追求效率普遍转向了追求安全。

城市安全是一个非常复杂的系统。比如城市运行的安全，包括断水断电，对于城市而言就可能会引发运行的瘫痪;城市防灾的安全，比如应对极端天气，城市的基础设施、空间布局，包括人和自然的关系等，都决定了这个城市应对自然灾害的能力;城市生态的安全，如果把城市的绿地都占用了，会引起生态系统退化并加剧城市污染、城市自净能力丧失，带来的热岛效应会导致大量能源消耗，城市发展进入恶性循环。又比如在文化方面，包括历史文化遗迹的保护等也是安全问题。

城市还面临各种各样的事故、事件，当下的疫情等安全问题。城市人口规模越大、功能越复杂，其安全韧性在降低，所以对于城市发展来说，安全是一个底线。

放到国家层面，还有能源安全、食物安全等。随着社会的富裕、发达、文明，人的生命越来越得到重视，注意安全、珍惜生命、关注韧性，这是社会进步的表现。

尹稚

城市韧性建设与安全密切相关

从发展来说，外部环境发生了比较大的变化。当前中国面临世界百年未有之大变局，如何激活国内庞大的内部消费市场，如何在全国统一市场的情况下强链补链，既有补短板的问题，也有新旧动能转换的问题。要打造一个国内大循环的体系，寻找新的发展路径。

从安全来说，国家层面这些年对安全观的强调比较多，粮食安全、生态安全、城市安全等，其本质是在讲生存与发展之间的关系、人与自然之间的关系，以及人本身的发展如何可以更加持久与有序。

具体到成都建设公园城市示范区，最核心的强调了几个方面：一是强化城市的韧性和抗击各种天灾人祸的冲击能力。这个地区复杂的地质构造、多类型的自然灾害，要求城市面对这些自然力冲击，有更可靠的抵御手段或者有更好的恢复能力;二是预防环境公害。成都位于四川盆地，并且有非常发达的水系，无论从以水为核心的环境治理和环境公害的预防，还是以大气为核心的治理和预防，都有很好的可操作可观察的条件，积累下来的经验能给全国带来很好的示范效应;三是公共卫生的关注和防控。比如疫情，对这种公共卫生事件的预防控制也在不断积累经验。

概括来说，就是我们的超大特大城市本身的城市韧性的建设还有很长的路要走，这都是跟安全密切相关的。

3 关键词

“两山”理念

《总体方案》明确将绿水青山就是金山银山理念贯穿城市发展全过程，什么是城市发展全过程，城市发展如何贯穿“两山”理念？

高国力

从多个层面发挥示范效应

成都建设践行新发展理念的公园城市示范区，将毫无疑问是体现“两山”理念非常重要的典范和样本。

从规划层面看，成都规划建设了面积超过100平方公里的环城生态公园，并且出台了相应的地方立法条例，不仅造福于市民，也响亮地体现了城市的绿色品牌。以环城生态公园为样板的很多绿水青山功能区，都承载着健康、养生、文化、旅游等功能，让生活、工作在这里的人能够很好地得到休闲放松，以更高的效率投身于创新与创业、投资，更加丰富了“两山”理念的生动实践。

从建设层面讲，无论是新城新区、开发园区的建设还是招商引资，不能随便砍伐大树、破坏绿地，成都在这方面也做得很好。但从全过程角度，应该有更高的要求，不仅要保护好原有的绿水青山，还要把现有的绿水青山转化成有利于支撑产业发展、经济发展的良好外部环境。

从治理层面看，如何形成一种机制，让政府部门、企业、居民、社会组织把绿水青山就是金山银山理念体现在行动中。比如，政府部门要带头保护绿水青山;企业在生产经营活动中，能够进一步重视发挥绿水青山对经济、产业的拉动和支撑作用，等等。

从更新层面看，成都属于快速发展的城市，建成区的市政、公用设施及功能面临着城市更新的需求。“十四五”以来，成都也面临着如何加快城市更新的步伐、优化提升城市功能品牌的问题。在这个过程中应进一步体现、践行“两山”理念，切实让绿水青山成为带动产业和经济發展的有利因素。

李晓江

科学规划推动组团式发展

城市发展全过程，我理解为城市发展过程中从选址到规划、建设、运营、管理的全过程。也有不同层面的理解，比如发展阶段的从不发达到发达，从不富裕到富裕，从较小的规模到更大的规模，也是一种城市发展过程。

将“两山”理念贯穿城市发展全过程，目的是为了实现可持续发展、安全发展。在选址上就需考虑，怎样最大程度保护自然、保护生态，少消耗资源。比如选址一个新区，首先要选安全的地方，对生态环境负面影响最小的地方。在规划上，用组团式的新城、新区的方式进行开发，可以防止“摊大饼”式扩张带来的问题。

组团式发展对生态系统的影响相对较小，城市周围有绿水青山、农田等各种生态要素，随之带来城市的污染自净能力提高、热岛效应减弱，生态系统也能更加完整保持甚至改善。同时，组团式发展也带来了更高的要求，每个组团里面有就业、居住、生活，有生活服务、公共服务，是一个有机的、多功能组成的具有一定规模的组团，最终要回到以人为本，回到绿色低碳。

除此之外，在城市建设中，用绿色低碳、尊重自然的方式，或者基于自然的解决方案，加上运营、管理的全过程，都是把绿水青山就是金山银山理念运用并贯穿在城市的发展过程中。

尹稚

让绿水青山变成金山银山

习近平总书记指出，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识。在我看来，城市发展全过程与城市全周期管理是同一个含义，就是城市的规划建设运营以及各种围绕治理的软环境建设，这是一个比较完整的周期。从规划、建设、管理、运营再到管理的升级版治理阶段，即政府引导、市场主导、社会参与、公民自觉，是一个调动多元力量的治理水平的提升，这是城市的全周期的治理概念。

把“两山”理念贯穿城市发展全过程，重点有以下几点：

一是把良好的生态环境作为最普惠的民生福祉;二是公园城市示范区建设有利于更好地把好山好水好风光融入城市。成都的这种尺度，带来的就是好山好水好风光近在眼前，可以聚集、可以感受并可以有效利用。

此外，充分挖掘释放生态产品的价值，推动生态优势真正转变成发展优势。之所以叫生态产品而不是商品，因为它涵盖的相当一部分是公共产品，首先是把生态资源变成好的公共产品，而好的公共产品必然带来可销售商品的价值提升。绿水青山本身都是优质的碳汇资源，可以通过某种定价机制在碳汇市场交易，这就是如何推动生态优势真正转变成发展优势，这样绿水青山就能够真正变成金山银山。

目前，成都的公园城市建设是使优质的自然界面跟人工环境界面的交织程度最大化，其本身会大幅抬升人工环境的附加价值。探索山水人城和谐相融新实践，将“两山”理念贯穿城市发展全过程。

4 关键词

优化布局

《总体方案》与《成都都市圈发展规划》、《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》三大战略叠加。成都如何进一步优化布局，构建新发展格局？

高国力

抓住前所未有的重大利好

成都现在已经是一个现代化的外向型的超大城市。三大战略机遇叠加耦合是前所未有的重大利好。

首先把成渝地区双城经济圈建设作为一个抓手，两个城市已经做了很多努力和探索。成都应利用建设践行新发展理念的公园城市示范区这个国家战略，进一步加强和重庆的分工协作、优势互补，通过双城经济圈的良性增长，回哺示范区建设。成渝互动应达到真正的互相嵌入、互相配套、互相融合。“双城记”做得越好，对示范区建设越是长期利好。

其次是深入推进成都都市圈发展，做好都市圈范围内周边城市的聚集和辐射。成都首位度很高，超大城市的聚集作用和功能在今后一段时间内将仍然保持。可以通过市场化手段及宏观调控，把聚集作用的速度、节奏和层次进行优化提升，让真正適应成都发展成本能力的人口、企业、业态到市区来聚集，进一步支撑示范区建设需求。同时向外疏解功能，转移一部分要素，发挥对周边地区的带动功能和作用，这也是国家批复《成都都市圈发展规划》的一个非常重要的考量。

第三是优化成都市域内城市空间的布局。成都有天府新区、东部新区、临空经济区等重要战略功能区，也包括新城新区、开发园区及其他区（市）县，应该从整体上调整优化生产生活生态空间布局，在示范区建设过程中分工合作、优势互补，互相做加法，逐渐打破区划壁垒，真正站在整个成都市域一盘棋的角度，打通不同功能区、行政区的要素流动通道，包括公共服务均等化的平台实现合理布局，让成都范围内各个细胞都呈现各自的生机和活力。

李晓江

三大战略提供相互支撑

党中央、国务院作出推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量发展重要增长极的重大决策部署，这是国家层面的国土空间规划战略，支持西部加快发展。

公园城市示范区建设，作为城市发展模式转型的战略，可以支持实现成渝地区双城经济圈建设。成渝地区双城经济圈既是国家层面的辐射带动的中心、新兴的增长极，又应该是健康的、绿色的、没有“城市病”的发展模式，要求成都建成践行新发展理念的公园城市示范区。

《成都都市圈发展规划》作为四川省层面的规划，就是以成都为中心，充分发挥其辐射带动作用，与联系紧密的德阳、眉山、资阳联动。成都应当适当疏解功能，协同发展，比如公园城市的功能可适当向周边地区转移，成都东部新区的建设和资阳协同发展，北部的优化提升和德阳协同，天府新区的发展、生态环境的保护和眉山协同，通过都市圈的协同带动周边地区共同发展。

三大战略的叠加，是对成都三个不同层次的发展要求，它们是相互支撑的。新发展格局要求高质量发展，高质量发展需要新发展格局。公园城市示范区、成都都市圈、成渝地区双城经济圈，都是支撑高质量发展、协同发展的新格局。既能高速发展、高品质发展，又能实现居民的高品质生活、生态的高质量保护。发展格局是一个综合的东西，公园城市示范区、成都都市圈等都是要实现国土空间格局、城镇格局、城乡格局的优化，通过这样的优化，支撑更大尺度的发展格局。

尹稚

更为均衡化的区域协同

成都作为成渝地区双城经济圈和成都都市圈的核心城市，也是国家中心城市，做大做强是肯定的。做大做强有两种选择，一种是把所有的功能和开发建设都集中在中心主城，但在有限的土地面积内城市功能、人口和产业过度集中，会导致各种“城市病”出现;另一种是采用区域协同的办法，选择更广阔的空间去选址布局，这种模式既可以解决后续发展空间、功能的拓展问题，又能防止传统单核心城市过度聚焦于中心城区发展所带来的问题，同时也防止公共服务资源过度集中，真正推进公共服务的均等化，等等。

从布局优化来讲，两个区域性的规划放在前面，给成都带来了新的机会，从单一的单核心的中心城市模式，变成一主多核的区域协同模式。这种新的发展格局，是更为均衡化的区域协同。

这三个战略是渐进式的过程。有了优质的有强劲发展动力的中心城市，才可能带动都市圈的发展;有了都市圈发展，逐步实现同城化，走向近距离尺度的区域协同以后，才有可能进一步形成成渝地区双城经济圈的强化和发展。它实际上是这个地区发展的三个阶段。

成都现在属于强城、建圈、望群。强城就是城市功能还需要进一步强化，才能有更强的辐射能力;建圈指现在已经开始着手建都市圈;望群，就是成渝最终会成为一个具有国际竞争力的城市群，这是以中心城市为核心的都市圈发展到更高阶段，实现跨省域长距离区域协同的一种更高级的发展模式。

5 關键词

三大定位

《总体方案》明确，要围绕城市践行绿水青山就是金山银山理念的示范区、城市人民宜居宜业的示范区、城市治理现代化的示范区三大定位。怎样认识这三大定位的内涵关联？

高国力

重大理论和实践层面的探索创新

《总体方案》中明确了成都建设公园城市示范区的三大定位，紧紧对应高质量发展、高品质生活、高效能治理三大目标，进一步贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，具有重大理论和实践层面的探索创新意义。

绿水青山就是金山银山的发展理念要求在示范区建设过程中，既要巩固和保持绿水青山的优美生态环境，维护和强化公园城市的基本特征和形态，又要推动现代产业体系建设，提升先进制造业和现代服务业综合竞争力，保持经济持续稳定可持续增长，率先探索实现经济社会高质量发展的路径和模式。

城市人民宜居宜业要求示范区建设要真正体现以人民为中心、以民生为福祉的根本追求，促进人民群众共建共治共享公园城市建设格局的实现。不仅要适应和满足成都市民包括新市民对于美好生活的新期待，推动基本公共服务覆盖常住人口，还要为日益增加的到成都旅游观光、休闲度假、商务会展等各种临时性、短暂性、流动性人群提供优质便捷的综合配套服务。

城市治理现代化是示范区建设的重要支撑和保障，要求成都加快探索构筑包括规划、政策、机制、法律等在内的城市治理现代化体系，借鉴发达国家城市治理的先进经验模式，结合中国国情、四川实际和成都特色，坚持便捷、精细、人本、高效的基本原则，率先选择重点领域和环节开展灵活多样的城市治理模式探索创新。

李晓江

人与自然和城市之间的关系

我们对于城市发展，包括对于未来的、理想的城市发展，都有一个认识的过程。导致“大城市病”很重要的一点，是人和自然的关系没有处理好。而公园城市首先强调人和自然的关系，“城市践行绿水青山就是金山银山理念的示范区”，就是建设和保护的关系、城市发展和生态安全的关系，是生态文明的延伸，这是作为示范的核心;“人民城市为人民”，公园城市建设的最终目标是让人有更好的工作、更好的生活，所以提出了“城市人民宜居宜业的示范区”;要实现上述两个目标，必须要有现代化的治理体系。

“三个示范区”的发展定位，在一定程度上规定了公园城市的基本目标，一是人和自然的关系要处理好、城市发展模式要处理好，二是要给人民带来实实在在的福祉，让老百姓有幸福感，有获得感，而要做好这两点，还需要有一个现代化的治理体系，有别于以往的城市管理。随着公园城市示范区建设实践的深化，我相信还会提出更多先行示范的要求，或者衍生出更多具体的目标、具体的任务。

尹稚

要在实践中实现多目标统筹

《总体方案》中强调三个方面的示范是一个全面示范，不仅要生态环境好，比如增加绿地、保留绿色生态系统或者生态的保育修复，等等，还得人的生活质量好，能实现宜居宜业。一个城市从来都是多目标系统统筹的，如果实现了生态优良环境优美，也在一定程度上实现了宜居宜业。

在治理过程中，如果仍然是以传统的自上而下的政府唱“独角戏”的思路，城市主体多元价值无法体现，城市发展可持续的动力来源无法实现，这样城市发展肯定是不可持续的。城市治理的目标是满足人民的需求，在这一过程中，需要依靠人民的力量。人民作为城市的主人，要全面参与城市治理。从长远角度来说，城市治理最终目的是为了人民的福祉，使人民的幸福感、获得感、满意度得到提升，这是治理现代化的示范。

从目标统筹来讲，是整体思维下的理念问题。“三个示范区”是在实践中如何实现多目标统筹，是三个重点，不能顾此失彼，这三个方面是相互融合渗透、综合平衡的。