构建双循环新发展格局的难点与对策

邢天添 邓若冰

摘要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环新发展格局是新的世情国情使然，是由传统发展战略向新发展战略转型的必由之路。财政在传统发展战略中扮演了重要角色，新发展格局下，财政政策作为国家治理的基础和重要支柱，不应止于短期需求管理，而应以扩大内需为突破口，构建双循环格局得以顺利运行的财政制度基础。

关键词 双循环；扩大内需；收入分配；财政改革

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2022.01.006

受益于经济全球化深入发展的外部环境，资源和市场两头在外的国际大循环经济战略在中国经济转轨时期的快速发展中发挥着重要所用[1]。然而自2008年全球金融危机以来，由于外部环境恶化，传统两头在外的国际大循环经济发展战略受到压力，特别是在近两年的新冠肺炎疫情冲击下，本就疲软的世界经济加速萎缩。为应对日益严峻的国际贸易形势，2020年5月14日中共中央政治局常务委员会首次提出，“发挥国内超大规模市场优势，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

围绕双循环战略，学界展开了很多讨论，到目前为止主要集中于三个方面：一是实施双循环新发展格局以国内大循环为主体的必要性和可行性；二是如何处理国内循环与国际循环的关系；三是通过哪些政策措施畅通内循环和双循环。前两方面容易达成共识，第三方面的探讨多从不同研究领域提出意见。本文拟从财政视角出发，探讨建立双循环新发展战略的难点所在，通过分析财政在传统战略和现状形成中发挥的关键作用，提出以深入推进财政制度现代化进程构建双循环新发展格局的政策建议。

一、内需不足是构建双循环新发展格局的难点所在

2020年5月23日和7月21日，习近平总书记在全国政协十三届三次会议的经济界委员联组会和企业家座谈会上的两次重要讲话中再次谈到双循环新发展格局，笔者认为有两点值得特别强调。一是双循环战略发展新格局究竟是权宜之计还是战略转型的问题。他表示，中国面临的很多问题是长期的，要从这个角度认识构建双循环发展格局的重要性，做好打持久战的准备。这表明，实施双循环发展新格局决非权宜之计，而是发展战略的转型，需要解决的是中国经济长期发展面临的问题。二是内外循环主辅问题。他指出，应以国内大循环为主体，但不可忽视外循环对经济发展的重要性，二者是相互促进的关系。从这两个方面来讲，首先要对制约中国经济长期增长的瓶颈因素和内外循环的关系有充分的认识。

（一）内需不足制约中国经济的长期增长

新中国成立初期，由于实行重工业优先发展战略，国内消费与投资长期处于不平衡增长状态。改革开放后，出口的迅速增加在很大程度上弥补了需求缺口，依靠劳动力成本较低的优势，中国走上了外向型经济发展之路。随着国际环境的变化，外向型发展战略的缺点也逐渐显现。

一是抑制了消费增长。由于长期奉行“重积累、轻消费”的发展战略，居民消费受到极大挤压。计划经济时代，重工业投资的自循环机制消化了一部分供给，一定程度上掩盖了供求失衡局面。改革开放之后，由于发展战略转型，重工业部门的供求自平衡功能有所弱化，产能过剩问题开始显现。而且，由于处在全球产业链的低端，中国企业在全球利润分享中处于不利地位，劳动收入水平较低，消费能力有限，国内有效需求与供给不平衡的问题依然存在。直到20世纪90年代末期发生了亚洲金融危机，出口受挫使得国内消费不足的问题正式浮出水面，引起理论与政策界的高度关注。亚洲金融危机之后，虽然中国政府持续采取各项措施扩大内需，但内需不足的局面未见有根本性的改变。

二是加大了经济安全风险。由于长期实行外向型发展战略，中国经济的对外依赖性始终处于高位。1998年亚洲金融危机和2008年全球性金融危机使中国的外贸环境恶化，持续萎缩的外需暴露了国内需求不足这一制约中国经济长期增长的瓶颈因素。2018年以来，外部环境再度恶化。国内外经济、政治等多方面的摩擦和新冠肺炎疫情的冲击致使保护主义和单边主义抬头，从而提高了对产业链在岸化的要求，即使未来国际经济复苏，外需疲弱也可能是长期存在。未来中国继续以外需来带动经济发展的困难将越来越大[2-3]。

（二）以扩大内需为战略基点，推动国内国际双循环

国内消费不足是传统的投资和出口驱动发展战略的伴生物，发展战略的转型才是扩大内需的治本之道。在外需疲弱可能成为常态的背景下，党的十九届五中全会提出，要形成强大国内市场，坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。一方面，随着中国经济向中高收入水平迈进，老龄化趋势导致人口红利消失，环境保护的要求提高，粗放增长模式的低成本优势不可持续等问题日益突出。另一方面，基于持续40余年的高增长及各项经济社会改革，中国内需市场的潜力逐步得到释放，国内大市场和国内需求有潜力成为经济增长的主要拉动力。正反两方面因素表明，中国应转向主要依靠国内经济循环发展的经济，也具备了相应的基础条件[4]。

当然，国内大循环为主体并不否定国际大循环。国民经济由外需拉动转向内需驱动，应积极推动产业转型升级。就目前中国在全球产业链的地位看，产业转型还需要和世界产业链的关联和互动[5]。而通过更高水平开放，中国可以在全球范围内配置资源，虽然中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情使全球化遭遇挫折，但是全球化的经济效率导向仍是主流[2]。就二者关系而言，既强调二者相互促进，同时也强调要以国内大循环为主体，这在政策界和学术界均已达成共识。

二、提振内需缘何提而不振

改革开放以来中国政府曾多次实施扩大内需的政策，但内需仍然是制约经济社会发展的短板。其缘由为何，财政制度对于现状的形成起到了什么样的作用？从已有的研究来看，国内需求不足主要表现为居民部门消费需求不足，这一点基本上没有异议。至于是哪些原因造成国内居民消费需求不足，存在着不同的解释。现有文献主要从国民收入分配格局、居民部门收入分配状况、居民消费倾向及供需结构匹配度等不同視角，研究了居民消费不足的成因。

（一）居民部门收入增长乏力拖累消费增长

2005年之后，我国居民部门收入所占份额下降的现象引起广泛关注，各方面的研究普遍认为居民收入在国民收入分配中的占比下降直接导致了居民部门消费占国民消费份额的下降。其中，初次分配阶段，居民部门收入占比下降，企业和政府部门占比上升；再分配阶段，居民和企业部门占比均下降，但政府部门占比上升。这说明，国民收入初次分配中，居民部门所占份额持续下降，但政府的再分配措施不仅没有使国民收入初次分配格局有所改观，反而更加恶化了居民部门的收入占比，导致居民消费能力不足。2011年以来（参见表1），居民部门收入在国民收入分配中的占比有所提升，但同期GDP名义增速、居民部门和政府部门可支配收入增速均出现大幅度下降。

由于消费率变化相对平稳，而且政府消费率在2011年以后还明显升高（参见表2），可以推定收入增速下滑是拖累消费增长的主要原因。

（二）收入分配差距扩大，降低了居民消费倾向

20世纪90年代以来，城乡之间、城镇内部不同群体之间的收入分配差距不断扩大。如图1所示，工资性收入仍是居民可支配收入的主要来源，但是高收入群体的工资和福利收入只占其总收入的13%，公司经营获利、金融投资和房地产等财产性收入占比约79%①。与城镇居民相比，农村居民财产净收入的占比极低，而近年来财产净收入的增长快高于工资性收入。而在资产收入方面，截至2019年，总收入最高20%家庭所拥有的总资产占全部样本家庭总资产的半数以上，其中，收入最高10%家庭户均总资产是收入最低20%家庭户均总资产的13.7倍②。根据中国社会科学院的统计，截至2016年，全国居民总资产中，住房资产占比达46%，其中城镇住房资产占居民住房资产的87%③。由于资产分布主要集中于高收入群体和城镇居民，在财产净收入提速的影响下，不同收入群体以及城乡居民之间的收入差距逐渐被拉大。

这反映在消费上如图2所示，2014～2018年，作为中国低收入群体主要构成部分的农村居民的消费率逐年升高，而城鎮居民的消费率却在逐渐下降，以农村居民为代表的低收入人群表现出更大的消费意愿。但是，同期城乡居民收入却呈现出增速下滑的趋势，限制了消费的增长。

根据绝对收入假说，随着家庭可支配收入的提高，其边际消费倾向趋于下降。当国民收入分配越来越向高收入家庭集中，消费倾向较低的高收入者可支配收入更多，而消费倾向较高的低收入家庭可支配收入更少，此种分配格局不利于居民总消费的增长。目前国内研究基本都支持居民收入分配对居民消费不足的显著影响，我国居民收入分配格局恶化是导致社会平均消费倾向下降，进而导致居民消费率走低的重要原因。居民间收入差距过大，使得中低收入者的支付能力受到限制，他们的消费需求增长缓慢，从而造成中国居民的消费需求不足[6]。

（三）供给结构不合理，不能满足有效需求

从理论上说，消费欠缺的原因有两种，一是存在消费需要但无支付能力，二是存在有效消费需求但无相应供给，前者是收入分配的问题，后者主要是产业结构问题[7]。中国经济中既存在着严重的消费结构不合理问题，也同时存在着严重的供给结构不合理问题。

1.高端供给缺位，限制了有效需求增长

中国经济进入增速换挡期后，消费和投资总量增长虽然也随之降速，但产品的需求结构却在逐渐升级。在消费需求方面，2008～2019年，城镇和农村居民家庭恩格尔系数分别由37.9%和43.7%下降至27.6%和30%；投资需求方面，2019年，娱乐业、生态环保相关、科技推广和应用、TMT相关制造和服务是固定资产投资增速较高的行业门类，投资趋向科技、文化娱乐等新经济行业①。总的来说，消费和投资都从基本生活和生产需求向高端型、品质型发展，需求结构处于升级趋势之中。

与需求结构升级趋势不相匹配的是，中国高技术和高附加值产业链占有不足，工业“四基”“卡脖子”问题突出，高端供给相对滞后②。从宏观经济结构看，新产业、新业态、新商业模式等“三新”经济虽然保持20%以上的高速增长，但其占GDP的比重却仍不足两成；从企业层面看，2018年规模以上企业中实现产品创新的企业占比仅为28.8%，实现工艺创新的企业占比仅为30.4%。

2.资本配置差异是制约高端供给的重要原因

在国有企业和民营企业产业分布结构的影响下，资本配置的所有制差异致使生产资源的行业分布与日益升级的需求结构明显错位。现有研究论证了民营企业在高经济利润领域比国有企业更具创新能力，而国有企业则在经济利润较低的公共性产业和基础研究等领域更具有创新力，但总体上来说国有企业的创新效率明显低于民营企业[8]。国有企业多集中于水电燃气这样的公用事业和石油化工、采矿业和矿产冶炼等重工业，而民营企业则在创新程度较高的仪表仪器、电子设备制造、医药制造等中下游行业的市场份额较大。由于资本配置的所有制差异，国有企业比民营企业占有了更大规模的资产，通过行业分布间接导致规模以上工业企业的资产分布偏重于传统重工业等上游产业，而在创新程度较高的中下游产业中的分布较少。这样的资本配置格局抑制了产业创新，致使高端供给的缺位，不能满足内需升级的要求。

不仅国内资本配置与产业创新发展的需要不匹配，国际循环下的资本配置也有类似的问题。传统低附加值产业反而占据了较高比例的外资，造成低附加值产业供给过剩[9]。这与我国长期实施的外向型经济发展战略有关，过分注重利用外资的总量规模，而在外资配置结构方面缺乏足够的产业引导。

三、完善财政制度在推动实现新格局的重要举措

改革开放40余年来，在国际大循环战略的带动下，中国的内需市场虽然实现了快速发展，但是，不论是需求的增长潜力还是供给能力，均存在一些结构性的矛盾，这将对构建内外双循环新发展格局造成不可忽视的负面影响。财政是国家治理的基础和重要支柱，是国家政策意图和战略的反映，无论是重工业优先发展战略，还是两头在外的发展战略，在财政上都有其相应的表现。作为一个政策体系，哪种政策措施更为基础，应及早谋划、尽快实施，现有研究尚未给出解释。本文认为，一类政策措施之所以至关重要，在于其对疏通症结、改善全局可起到牵一发而动全身的成效。这种政策措施应当被列为政策优先事项，尽早筹划实施。构建双循环新发展格局是一项长期性的发展战略，通过日常的财政相机抉择、短期需求管理显然难以实现这一战略目标，这必然需要财政制度的根本性变革与之相适应，通过建立和完善现代财政制度来解决结构性矛盾，促进双循环新发展格局的实现。

（一）完善财税制度，优化城乡收入分配格局

我国自1998年亚洲金融危机以来，即开始实施积极的财政政策以扩大内需，但作用并不明显。其中的一个重要原因在于我国财政扩张政策与供需失衡之间存在循环累积的因果关系，即供需失衡要求财政扩张，但以间接税和生产者补贴为支撑的财政扩张又制造了新的供需失衡[8]。这并非一个短期问题，而是由经济结构中的深层次矛盾所构成。单纯的扩张性财政政策，不能针对上述居民消费不足的深层原因对症下药，难以起到根本性的缓解效果。

传统的外向型发展战略是以城乡二元体制下低人力成本优势为支撑的，城乡收入差距扩大、收入和支出不确定性增加，是抑制消费提高的深层次原因。但是，现有制度框架内的财税工具对促进收入再分配和居民消费的作用非常有限，甚至产生逆向收入分配效果。对政府部门储蓄率的研究表明，劳动收入占比的不利变化，部分是由于政府部门储蓄率增加但公共消费不足造成的[11]。随着城市化进程加速，大量适龄劳动力由乡村流入城市，但是二元體制下城乡身份差异使得乡村劳动力不仅在收入水平上与城市居民有直观的差距，而且在城市公共服务权益上也有显著的差异，这是一种隐性的收入差距。城乡二元体制和财税制度本身的缺陷，已经成为制约战略转型的关键因素。通过建立适应城市化进程的公平、透明、高效的现代财政制度，构造扩张有效需求的制度基础，财政政策能够在扩大内需和构建新格局方面发挥更大的作用。具体说来：

一是通过财政再分配加大对低收入人群的支持力度。目前的个税综合征收仍是以劳动报酬收入为主体税基，且延续了原工资薪金个税的累进税档，劳动收入仍然是个税的主要税源，收入和税负不平衡问题并未改变。一方面要降低综合所得低税档的边际税率，为中低收入群体减负；另一方面，需要将财产性收入和经营性收入纳入个税综合征收汇算范围，平衡财政，扩大公共服务权利覆盖范围，加大对农村人口的支持。

二是加速社保全国统筹，推进基本公共服务均等化。外出农民工参加职工社会保险的比例较低，其中在失业保险的参保率只有1/3，大量农民工未被社会保险所覆盖。低层次的社保统筹导致社会保险异地结算、转移接续方面存在障碍，保障权益实现及预期收益受到影响，因而农民工缺乏参保动力[12]。因此，要加快推进社保的全国统筹，解决跨区域的权益接续等制度障碍，提高跨地区保险权益公平性，切实提高劳动人口的预期收益，降低居民预防性储蓄需求，达到扩大内需和促进内循环目标。

（二）加速国有企业改革，促进要素市场化配置

畅通国内大循环，不仅需要在需求端进行结构性改革，完善扩大内需的政策体系，还要从供给端着手，推动要素市场化改革，引导关键核心要素流向高端生产，把扩大内需与持续深化供给侧结构性改革结合起来，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。供需结构错位的根本原因在于要素配置的所有制差异。在双轨制改革的制度惯性下，国有企业长期被各级政府作为实施经济管理的重要载体，对国有企业行政管理远超出资人职能，管理上的行政关联和政府信用背书造成资本配置所有制差异。国有企业在资本配置中的优势地位及其偏向资源型产业的资产分布限制了要素向具有创新活力的民营企业流动，从而导致高端供与需求升级错位，抑制了内需的升级与增长。

党的十八大以来，国有资产管理体制机制改革不断深化，但仍存在监督管理主体多、责任主体不明确、监管不到位、配置不合理的问题，特别是中央企业依然存在国资委监管系列、财政部监管系列和其他部委所属系列，国有资本流动性仍然较差，仍无法满足有进有退、合理流动和实现国有资本动态优化配置的要求[13]。为促进要素流动、激发市场活力，2020年3月30日，中央政府出台《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》奠定要素市场化改革的政策基调。2020年10月29日，党中央审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，更是明确提出破除妨碍生产要素市场化配置的体制机制障碍，以畅通国内大循环。推进资本要素市场化改革，其核心是纠正所有制对资本配置的扭曲，关键在于国有企业的去行政化、与政府信用脱钩，避免政府信用背书致使资本配置向国有企业过度集中，从而向市场释放更多资源，引导资本向具有更高生产效率的主体流动，促进要素供给与需求结构相匹配。

AFA

参考文献

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[13]杨新铭，杜江.国有资本管理体制改革的基本逻辑与方案[J].理论学刊，2020（4）：67-75.

（审稿：王远伟编辑：赵晴）

①数据来源：波士顿咨询公司和中国建设银行联合发布的《中国私人银行2019：守正创新匠心致远》，https：//image-src.bcg. com/Images/china-wealth-2019-cn_tcm9-217778.pdf.

②数据来源于中国人民银行调查统计司城镇居民家庭资产负债调查课题组于2019年10月中下旬在全国30个省（自治区、直辖市）对3万余户城镇居民家庭开展的资产负债情况调查.

③数据来源：李杨，张晓晶，常欣等著.中国国家资产负债表2018版.北京：中国社会科学出版社， 2018.12.

①详细数据可参见《中国统计年鉴2019》.

②工业“四基”指：关键基础材料、核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺和产业技术基础.